论国际组织对国际法的影响

・专论・政治与法律２００８年第３期

论国际组织对国际法的影响

何顺善

（中国人民大学法学院，北京１００８７２）

摘要：国际组织自诞生以来，无论在国际政治关系中还是在国际经济领域内，都是一个极为重要的参与者，极大地丰富了国际法的实践。国际组织的数量、规模、类型在二战后都大量增加，并且在国际社会中具有越来越重要的地位和作用。国际组织的发展使国际法的主体范围扩大，对国际法的编纂、发展和实施等产生了重要的影响。随着国际组织的发展壮大，国际组织的决议对国际法的影响，国际组织能否成为国际法院的诉讼当事方以及国际组织对解决国际争端的影响等问题都是值得研究的。

关键词：国际组织；国际法；国际组织法；影响

中图分类号：ＤＦ９９０文献标识码：Ａ文章编号：１００５－９５１２（２００８）０３－００９５－０６国际组织是随着国家间的交往日益频繁而出现的，是国际社会政治、经济和文化发展到一定阶段的产物，是国家间多边关系发展的产物。无论在国际政治关系中还是在国际经济领域内，国际组织都是一个极为重要的参与者。广义的国际组织既包括政府间的国际组织，也包括非政府间的国际组织。国际法上所讲的国际组织基本上都是指狭义的国际组织，即政府间国际组织，本文只讨论政府间国际组织。国际组织是由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，是由其成员国政府通过符合国际法的协议而创立的，并且具有常设体系或机构，其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标。国际组织是介于主权国家之间而非凌驾于主权国家的一种组织。在当今国际社会生活的各个方面，均有大量的国际组织存在，它们极大的丰富了国际法的实践，其在国际规则的制定中也发挥着前所未有的作用，对国际法的发展产生了巨大的影响。

一、国际组织的历史演进及其在全球化背景下的新发展

（一）国际组织的发展进程

国际组织的产生与发展经历了一个历史过程，同国际关系的发展密切相关。现代意义上的国际组织源于法国大革命的欧洲，以持续百年的欧洲协调为代表的会议制度，以功能主义为特点的国际行政联盟，为国际组织的诞生从技术和组织结构上准备了条件。１８９９年和１９０７年的两次海牙“和会”对现代国际组织的产生具有重大影响。２０世纪是国际组织兴盛发展的时期，国际联盟和联合国是这一时期的代表。联合国的创立是国际组织历史上的一个伟大的里程碑，开创了国际组织发展的新阶段。

（二）国际组织在全球化背景下的新发展

作者简介：何顺善，中国人民大学法学院博士研究生。

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战后国际交往越来越频繁，国家间的相互依存日益加深。全球化趋势客观上要求加强国际合作，具体表现在国际经济组织、区域性组织迅速增加。２０世纪以后国际组织发展迅速，以爆炸式的速度成倍增长。从１９９０年到１９９８年的９年中，各类国际组织以平均每年净增２５００个的速

１同时全度发展，１９９８年底的国际组织总数已达到４３５８０个，比１９９０年的２６６５６个增长了８１％。

球化进程也增强了国际组织的地位，使国际组织在以下几个方面发生了重大变化。

１．国际组织的活动范围扩大

现代国际组织的发展，早已冲破创立时期的地域、领域局限，活跃在当今世界人类生活的所有方面。从普遍性到专门性，从全球性到区域性，从解决贸易争端到维护区域和平，从全球的环境污染控制到人权的国际保护，但凡国际生活的各个方面，都有相关国际组织的存在。国际组织已成为当代国际社会的重要组成部分。

２．国际组织职能作用发生变化

国际组织是国际社会行为规则的制订者。国际组织以基本文件的方式，通过订立国际公约，制定全球性的法律、规则和制度。国际组织是国际经济、社会发展事务的组织者、管理者和分配者。国际组织通过一系列的协议、条约制定管理全球化带来的全球性公共问题。国际组织充当国际社会共同事务管理者的角色，在经济、社会和文化发展上，通过管理规则的制定、管理机构的建立和运作，来进行组织、管理和协调工作。

３．国际组织对国家的影响日益增强

随着国家间国际交往的日益增多，国际组织的触角不断地深入国家主权的管辖范围，人权、贸易、关税等诸多方面都受到国际组织的影响。国际组织对主权国家形成了很大的挑战，国家拥有的绝对而又排他性的处理国内外事务的权利，开始程度不同地转移到许多国际组织手中。

国际组织的发展正如著名的国际法学者谢默斯和布洛克所言：“尤其在２０世纪中，国家之间的国际合作已越来越多地建构在国际组织的框架内，各国创立国际组织用以应对日益相互依

２赖的后果。人们不可能设想没有国际组织的当代国际生活。”

二、国际组织对国际法的影响

（一）国际组织的发展使国际法的主体范围进一步扩大

在传统国际法中，只有国家才被承认具有国际人格而成为国际法的主体。随着国际组织日益成为国际关系的重要参与者，其国际人格逐渐为国际法所承认。在“关于为联合国服务而受损害的赔偿案”（１９４９年）中，国际法院明确地否定了只有国家才是国际法主体的见解，阐明了各国的集体活动的逐渐增加，已经产生某些并非国家的团体在国际舞台上进行活动的情况。１９４８年９月，联合国调解专员伯纳多特等在耶路撒冷的以色列控制区内被暗杀。事件发生后，联合国大会就此事件能否向以色列提出国际赔偿请求国际法院发表咨询意见。虽然《联合国宪章》第１０４条规定，联合国在其每个会员国领土上享有“执行使其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力”，却没有明确规定保证联合国享有国际法律人格。虽然如此，国际法院还是认为联合国拥有国际法律人格，并认为拥有国际法律人格是联合国为充分履行其职能所必需的。随着国际关系的不断演变，很多国际组织已经取得了某种程度的国际人格，成为国际法的主体。国际组织不仅可以与其成员国缔结条约，而且可以与其他国际组织或非成员国缔结条约；国际组织不仅可以通过缔结条约的方式积极参与国际法的制定工作，而且还可以通过草拟条约、作出有关条约的决议、让有关国家签署与批准条约等方式，间接参加“国际造法”活动，并在这一过程中发挥重要作用。

虽然国际组织具有法律人格，但这种人格同作为国际法基本主体的国家的法律人格是有差９６

别的。首先，国际组织的法律人格是主权国家通过设立条约或其他方式授予的，国际组织是一种派生的国际法主体。国际组织只能在一定范围内和一定程度上参与国际法律关系，国际组织法

３—国家间性质在法律上的反映。其次，国际组织的国律人格的这种局限性正是国际社会特性——

际法律人格也是一种有别于其成员国法律人格的相对独立的法律人格，因此国际组织具有一定程度的自主权。该自主权由于存在一套不同于成员国的机构系统而产生，并且取决于其决策程序的特殊性质。国际组织的决策既可以由成员国以多数表决作出，也可通过一个至少是相对独立于各成员国政府的决策机构作出，在这个意义上，自主权使国际组织作为一个有别于其成员国的代理者而运作。４

（二）国际组织的发展促进国际法的编纂

国际组织都是因一定目的而存在的，其在职务范围内的活动有助于一些法律概念的澄清和新的习惯法规则的确立。国际组织为履行其职能，实现其宗旨，往往发起和主持缔结各种国际公约或多边条约，设立专门机构，把一些尚未或已经明确的观念、原则、规则、术语等进行系统的编纂。这些活动，促进了国际法的发展。如１９３０年在国际联盟主持下召开的海牙国际法编纂会议，以及１９４７年联合国设立的国际法委员会，都在国际法的编纂方面发挥了一定作用。

《联合国宪章》第１３条将促进国际法的逐渐发展与编纂，规定为大会的一项重要职责，并先后成立了国际法委员会和国际贸易法委员会，负责制定现行法规和拟订新法规，有力地促进了现代国际法的法典化和权威性。以国际法委员会完成的草案为基础，经过在联合国主持下召开的外交会议缔结了或经过联大本身通过了一系列重要的多边公约。例如维也纳条约法公约、关于国际与国际组织间或国际组织相互间条约法的公约、外交关系公约、领事关系公约等几十项公约的缔结，大大丰富和发展了国际法。在联合国主持下缔结的公约，还有一部分是经过有关的专门性国际组织发起的，或者是经联合国的其他特别机构起草的。如上个世纪６０年代和７０年代有关外层空间的几项条约，８０年代的新海洋法公约，都是这种情况。它们已成为现代空间法和海洋法的最重要的组成部分。可以说，尽管国际法的编纂是一个古老的概念，但直到第二次世界大战后，在联合国的推动下，编纂工作才有新的发展。

（三）国际组织的发展促进了国际组织法的逐步完善

对国际组织的研究，以及国际组织自身数量的急剧增长及其在世界事务中作用的加强，给现代国际法也带来了不少急需解决的问题，如国际组织的法律地位，国际组织成员国的资格，国际组织基本文件的签订程序及其效力与解释、修正或修改以及表决程序，组织的法律秩序，组织内争端的解决以及区域组织与边界组织的关系问题等等。诸如此类的问题都需要从国际法的角度去加以研究解决，这就必然影响到整个国际法的发展。

第二次世界大战之后，以国际组织为研究对象的新学科———国际组织法悄然而生，逐步发展成为国际法的一门重要分支。国际组织法是以规范和调整国际组织的创立、法律地位、内外活动及有关法律问题的所有法律原则、规则和制度的总称。国际组织法调整的对象主要是出于同一组织的国家之间的关系，尽管有些国际组织也吸收一些非国家成员，但国际组织的主体主要是国家，国际组织法也主要调整的是国家之间的关系。国内外一些研究者还将其进一步划分为国际行政法、国际经济组织法、国际司法组织法、国际会议法、区域组织法等。

（四）国际组织的法律秩序构成现代国际法体系的一部分

国际组织的法律秩序用以管理组织各机构的职能与权限，调整组织内各机构之间、组织与职员之间、组织与成员国及其他国际法主体之间的关系，将组织的日常工作和各项活动维持在一个法律框架或体系之下。国际组织法律秩序不同于国内法律体系，也不是独立于国际法之外、与之并行的法律体系，而是起源于创立该组织的国际多边条约，受制于国际法规范，从属于国际法律体系的，是现代国际法律体系中越来越重要的组成部分。构成该秩序的各种规则，除来源于

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适用于国际组织的国际法原则、规则、制度和习惯法外，主要来源于国际组织的基本文件以及各机构以决议形式出现的规则。

国际组织的基本文件是创设国际组织的多边条约，它是国际组织据以成立和活动的法律基础。那些建立全球性国际组织的条约，常常规定有国际社会需共同遵守的一般规则。加入这种组织的国家越多，接受这种规则的国家就越普遍，从而使某些重要规则有可能产生一般国际法的效力。《联合国宪章》对国际法基本原则的影响即可说明这一点。宪章的第２条虽然是从一个组织的角度来规定的，却是国际法基本原则的进一步明确和系统化。宪章所载各项宗旨和原则及其相关规定，是世界各国普遍承认的国际法基本原则。此外，宪章特别规定：在维持国际和平与安全的必要范围内，联合国应保证非会员遵行该条规定的原则。因此，《联合国宪章》可以说是全球最广泛的公约，是现代国际法上最重要的文件。

（五）国际司法机构的判决促进了国际法的实施

在国际社会不可能有一个集中的立法机关与程序的条件下，由国际判例来解释、澄清有关法律规则，对国际法的发展具有一定意义。国际司法机构的判决虽然在传统上被视为国际法的辅助资料和间接渊源，但在实践中往往被作为辩论和判决的依据，接近于国际法的一种形成渊源，有助于解释、澄清国际法的有关法律原则与规则，已成为国际法发展的一个重要因素。

国际法院是现今国际社会能对诉讼和咨询案件作出法律认定的主要司法机关。它在适用法律方法解决当事国提交的国际争端中，对国际法的实施具有积极作用。国际法院成立至今，所受理的诉讼案件及咨询案件所涉范围非常广泛，包括领土主权、边界、海洋、管辖权、外交关系、外国人法律地位、国家继承、条约、国家责任、国际组织等各种法律问题。在这些案件中，有些影响很大，关于这些案件的判决和咨询意见，各国评论虽然不尽一致，但它们对于划定领海及其他海域的原则、专属经济区的发展、国际组织的法律地位、禁止使用武力及不干涉内政的原则等重大国际法问题，具有重要的理论和现实意义。５

（六）国际组织所构建的集体安全机制使国际法的约束力增强

以往的国际法之所以被人们称为软法，一个重要的原因就是它对于国际社会成员的拘束力不够强。集体安全机制和国际争端的和平解决方式已经成为国际法的重要原则，其实现不仅仅依赖当事国本身，还依赖于国际组织成为和平解决争端的工具。各种世界性和地区性的国际组织都以和平解决争端为己任。联合国安理会在处理国际政治冲突，世界贸易组织在处理国际贸易争端中的实践已经充分证明了这一点。６

此外，国际组织在监督国家遵守国际法方面也起到重要的作用。他们监督国家实施其签署的条约，调查和揭露国家违反国际法的行为，所以经常能够迫使国家遵守其国际义务。

三、国际组织的新发展对国际法影响的几个重要问题的探讨

（一）国际组织的决议对国际法的影响

随着国际组织的发展壮大及其在国际社会中地位的提升，国际组织决议的作用和影响也日益增大。普遍认为国际组织决议对国际法的发展有影响和促进作用。首先，国际组织决议的内容可以被条约采取，从而拘束条约当事国。由于国际组织为国家之间合作和广泛磋商提供了一个平台，成员方在国际组织形成某一决议的过程中通常都是经过充分的协商，形成的决议在很大程度上可以体现为成员方的共同意志，所以在此基础上进一步达成国际条约的可能性大大增强。其次，国际组织特别是普遍性国际组织全体会议作出的与法律问题有关的外部决议，集中表达了成员国的政府的共同意愿和普遍信念，而且能产生一定的法律效力。它们在一定程度上具有阐明、确认或宣示国际法原则和习惯的作用，直接影响到形成国际习惯法的传统方式。例如，９８

联合国大会在其长期的职能活动中，曾在国际和平与安全、国际经济、国际社会合作等方面，作出了数以千计的决议，这些决议直接促进了相关国际公约的签订。而某些技术性、专门性机构的重要决议，则规定了对成员国有约束力的国际标准和规则。

对于国际组织的决议能否成为国际法的渊源，各国学者都存在很多争论。笔者认为虽然国际组织的实践可以表明，在一定情况下给予国际组织广泛和有效的独立作出决定的权利，有利于提高国家间合作的效率，更容易形成国家间行为的一致。但是同时我们也应当注意到，国家之间的地位在事实上是悬殊的，因而国际组织就不可能完全脱离国家意志而达到真正意义上的独立，也就难以摆脱势力占优势的国家对国际组织的操控。在这种情况下，如果国际组织的决议成为国际法的渊源，甚至对成员国产生“立法”效力，可能会造成非常不利的后果。因此，笔者认为在目前国际组织蓬勃发展的形势下，一方面不应当否定国际组织规范性文件对于国际法渊源发展的重要作用，另一方面也不应当给予国际组织决议作为国际法独立渊源的地位。国际组织的决议作为确定国际法正式渊源的辅助手段，或者作为正式国际法渊源的证明在理论上和实践上都是成立的。

（二）国际组织应当成为国际法院的诉讼当事方

根据现行《国际法院规约》第３４条第１款的规定，只有国家才能成为国际法院的诉讼当事方。可见国际组织被排除在诉讼程序之外，不能成为诉讼案件的当事方，只能在某些案件中提供情报以协助国际法院的审理工作。自《国际法院规约》制定之初，要求修改《国际法院规约》以使国际组织成为国际法院的诉讼当事方的呼声从来没有间断过，但是一直未能成功。笔者认为国际组织应当成为国际法院的诉讼当事方。

首先，国际组织与国家之间或者国际组织相互之间如果发生争议，他们需要求助司法裁决。例如，有相当一些国际组织协定中都有将争端提交国际法院以作出咨询意见，并且承认该咨询意见有约束力的规定。这些规定都表明这些国际组织希望将所发生的争端提交国际法院并由其作出有拘束力的裁决。而正是因为《国际法院规约》将国际组织排除在诉讼程序之外，国际组织才退而求其次寻求咨询意见并且赋予咨询意见一定的约束力。

其次，在国际法院进行诉讼有利于国际组织的争端得到有效解决。目前解决这类争端主要是依靠临时仲裁或法院的咨询意见，但它们都不如在国际法院进行诉讼那样令人满意，特别是当案件涉及国际公法的一般问题时。７

同时，从国际法院的角度来考虑，扩大国际法院在和平解决国际争端中的作用是当前国际法院改革的一个重要方面。而国际组织成为诉讼当事方，可以使国际法院在维持国际法律秩序中发挥更大的作用，扮演更重要的角色。尤其，当今国际组织的数量成倍增长，活动范围不断扩大，国际组织相互间及其与成员间的法律争端也逐渐增多，如何适应新形势以有效解决这类争端是国际法面临的新的课题。然而，不可否认的是，给予国际组织国际法院诉讼当事方资格需要考虑许多因素：什么样的国际组织可以成为诉讼当事方、被授予诉讼当事方的国际组织是否还有请求发表咨询意见的权利等等。因此，国际组织能否具备国际法院诉讼当事方资格的问题不仅是一个理论问题也是一个不可回避的现实的问题，人们还将对此拭目以待。

（三）国际组织促进解决争端的国际法的发展

国际争端是现代国际社会中不可避免的客观事实，解决国际争端是现代国际法的一项重要职能。国际组织赋予了国际争端新的特征，并推动和促进了争端的和平解决。第一，每个国际组织的成员国在该国际组织下都享有一定的利益，正是这种利益使得国际组织中的争端当事国一般不会拒绝国际组织所建议的和平解决争端方案。第二，国际组织强化了和平解决国际争端义务的强制性。当国际组织中的争端当事国诉诸某一和平解决程序时，争端当事国另一方有义务接受该和平解决程序。以联合国为例，受害国可以向联合国有关机关控告违法国，只要该项指控

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属于宪章所规定的范围。不像其他和平解决国际争端程序，此种起诉和受理不必获得被告国的同意。第三，在国际组织中，争端当事国在面对国际组织所固有的集体压力时，可能不得不诉诸适当程序或者接受国际组织所提出的解决办法。尽管国际组织常常只是作出指导争端各方选择解决方法的决议，但是这些决议对争端各方诉诸解决程序的自由裁量权有一定的制约作用。第四，国际组织的总部和各种常设机关，不仅为和平解决成员国之间的争端提供了一个理想的框架，而且提供了接触的机会和物质便利。此外，国际组织还可以对和平解决成员国之间的争端的结果进行积极监控。国际组织主要可以通过争端当事国定期或不定期报告、有关政治机关的审议、核查、正式宣告违法以及制裁等手段，对争端解决结果予以监督和控制。

国际组织开启和促进了各种解决国际争端方法有机结合的组织化、系统化和制度化进程，从而使统一性和多样化并行不悖成为国际争端解决法的一大特点。８

四、小结

综上所述，国际组织作为国际法的主体之一，在创设国际法、丰富发展国际法等各个方面，对国际法具有巨大的影响。国际组织是各国进行合作的重要工具之一，它的发展本身就是国际法的一种发展。二战后的实践表明，国际组织是国际法发展的重要动力之一。９伴随着经济全球化的浪潮，国际组织也在更加广泛的层次上对国际法产生着影响。国际组织在自身的实践中不仅为全球化发展提供了所必需的法律、规则、制度，协调处理全球性的公共事务，同时还进一步推动了以国际合作的方式处理全球性和区域性问题的发展。国际法院大法官拉赫斯的一句话，足以看出国际组织在当今社会的重要作用。他讲到：“不可否认，国际组织的建立导致国际舞台

１０产生了前所未有的稳定。”国际社会已经逐渐达成共识，只有在尊重各国主权和公平合理的基

础上进一步完善和提高国际组织的沟通协调能力，才能适应全球化进程健康发展的需要，才能为国际法的理论和实践提供更加有力的支持。

注：

１饶戈平：《论全球化进程中的国际组织》，《中国法学》２００１年第６期。

饶戈平、黄瑶：《论全球化进程与国际组织的互动关系》，《法学评论》２００２年第５期。

参见邵沙平、余敏友：《国际法问题专论》，武汉大学出版社２００２年出版，第９２页。

饶戈平：《国际组织法》，北京大学出版社１９９６年版。

兰红燕：《国际组织对国际法发展的影响》，《领导之友》２００２年第５期。２、５３４６

７ＭｕｌｌｅｒＡＳ，ＲａｉｃＤａｎｄＴｈｕｒａｎｓｚｋｙＪＭ．ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｕｒｔｏｆＪｕｓｔｉｃｅ：ＩｔｓＦｕｔｕｒｅＲｏｌｅａｆｔｅｒＦｉｆｔｙ余敏友：《论国际组织对解决争端的国际法的主要发展》，《武汉大学学报》１９９８年第６期。

梁西：《国际法的形成与发展》，韩德培主编：《现代国际法》，武汉大学出版社１９９２年第１版，序言第１４页。

俞正梁：《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社２００５年版，第１３８页。Ｙｅａｒｓ，ＭａｒｔｉｎｕｓＮｉｊｈｏｆｆＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９９７．８９１０

（责任编辑：闻海）

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