我国公共信息资源开放的发展与管理研究_姜涵

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ｅｓｅａｒｃｈ＆Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ

我国公共信息资源开放的

发展与管理研究

姜

涵，孙

鑫，任维赫

（中国信息通信研究院，北京１００１９１）

摘要：国际社会将公共信息资源作为一种战略资产，积极推进开放与再利用，从而建设透明政府，推动创业和创新。我国北京、上海等地自发开展了公共信息资源开放，取得了进展。我国应借鉴国外有益的发展和管理经验，加大统筹部署，加强制度建设，推进公共信息资源开放。

关键词：公共信息资源开放，公共信息，管理，政策

我国在２０１３年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中提出了“公共信息资源开放”的有关概念。国际语境中表述为ｏｐｅｎｄａｔａ，一般译为“开放“数据开放”。纵观国内外，公共信息资源开放数据”或

具有以下特点：一是以各级政务部门和公共服务企事业单位作为开放的主体；二是以互联网数据开放网站

Abstract ：Public information is kind a valuable re －source and a strategic asset of government and public. To unlock innovation and performance with liquid in －formation is the foundation of transparency, efficiency and integrity. In China, Beijing, Shanghai and several cities have been making progress in opening public in －formation resources with great performance. To further promote open data, China should draw lessons from foreign countries, tailor actions, cultivate a vibrant open data ecosystem and create data policies. Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：

open data, public sector information,

management, policy

为载体，呈现原始的、可机读的、可再利用的数据集；三是面向全社会的企业、科研机构、政务部门和个人无歧视开放；四是允许公众和企业再利用开放的数据。

习总书记指出，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富。公共信息资源开放和再利用逐渐成为我国在大数据时代背景下的必然选择和现实紧迫需要。

１国外公共信息资源开放的发展现状与管理经验

２００９年，美国签署《开放透明政府备忘录》

（ＴｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｎｄＯｐｅｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）开启了全球公共信息资源开放的先河，随后，世界主要国家相继开展开放工作。２０１１年９月２０日，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等八个国家联合签

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署《开放政府声明》（ＯｐｅｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＤｅｃｌａｒａｔｉｏｎ），成立全球首个开放国际合作组织“开放政府合作伙伴组织”（ＯｐｅｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）。２０１３年６月，八国集团在北爱尔兰峰会上共同签署了《开放数据宪章》（Ｇ８ＯｐｅｎＤａｔａＣｈａｒｔｅｒ），承诺在２０１３年年底制定完善数据行动方案，逐步向公众开放可机读、标准的政府数据。截至２０１５年３月，全球已有６５个国家加入开放政府合作伙伴组织，总共提交了超过千余项关于开放政府的承诺。

个）开放数据集超过１万个。

在开放形式方面，世界各国以数据开放网站作为载体，网站形式简洁、鲜明。各国利用集中统一的（ｄａｔａ．ｇｏｖ等）呈现数据集，有利于数据开放平台网站

通过主题、部门将各类信息进行分类与整合，有利于公众基于自身需求更快捷地获得所需信息。这样做既避免了重复投资建设的成本浪费问题，也有利于企业和公众对数据资源进行再利用。

在开放效果方面，各国依托公共信息资源开放挖掘和释放了信息资源的经济和社会价值。一方面，

1.1国外公共信息资源开放的发展现状

从开放国家、主体、范围、内容、形式、效果六个方面来看，国外公共信息资源开放呈现出鲜明特点。

在开放国家方面，整体数量不断增加，但发展态势不均衡。目前，开展公共信息资源开放的国家不断增加，其中既包括美国、英国、法国等发达国家，也包括印度、巴西、肯尼亚等发展中国家，同时开放国家数量有望进一步扩大。但开放程度较深的国家集中在美洲、欧洲与澳洲，亚洲与非洲的大多数国家仍处在起步阶段。

在开放主体方面，先行国家已实现中央部门基本覆盖，地方部门不断增加。以美国为例，截至２０１５年３月，在美国联邦政府层面，共有８３个联邦政府机构、分支机构，及其下属的４１８个发布部门参与了公共信息资源开放。在地方层面，美国已有３９个州、４６个城市和乡村开展了公共信息资源开放。

在开放范围方面，各国所处阶段不同，但开放范围都在不断扩大。目前各国的开放范围主要是围绕民生，逐步覆盖了交通、气象、农业、健康、能源、金融、消费、教育、商务等领域，一些国家还开放了工作技能、公共安全、科学研究、法律伦理等领域。

在开放内容方面，各国积极开放可机读的数据集和应用程序，先行国家开放数据集过万。截至２０１５年３月，美国开放数据集达到１２．５万个，加拿大（２．４万个）、英国（２．４万个）、法国（１．４万个）、印度（１．４万个）、日本（１．３万个）、新加坡（１．１万

相关产业快速发展，投资并购活跃。世界银行报告指出，在公共信息资源开放领先的北美和西欧，小型的数据驱动服务公司数量在不断增多，利用数据价值快速发展，２０１３年上半年在公共信息资源开放领域共有２２笔并购交易，３家公司上市，风险投资在该领域投入了１２．８亿美金，１２７个项目。另一方面，公共信息资源开放在提升公众生活质量、优化政府效能和带动就业服务等方面发挥着重要作用。

1.2公共信息资源开放的各个管理环节

从国内外管理情况来看，公共信息资源开放包括３个环节，即开放前环节、开放与再利用环节和开放后环节，涉及４类参与主体，即统筹部门、开放部门、开放网站及企业和个人。笔者认为，公共信息资源开放的主要管理对象是开放部门和开放网站，各环节的管理要点如表１所示。

1.3国外公共信息资源开放的管理经验

世界各国积极推动公共信息资源开放，并通过一系列的政策引导、商业实践等鼓励广大社会对公共信息资源开放的再利用，实现经济价值、产业价值、社会价值的转化。

一是完善开放环境，健全法律法规。首先，依法开放。通过修订法律、出台政策来促进公共信息资源的开放进程。美国、英国等先后修订了《信息自由法》，进一步推动公共信息资源开放，规范了数据的

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表1公共信息资源开放各环节管理要点

价值的数据。英国要求各部门各自制定并执行数据开放计划。同时注重结合公众需求，扩大开放范围，通过与公众互动，对公众数据开放申请进行及时反馈，逐步扩大和完善开放内容。

２我国公共信息资源

开放的发展现状与管理探索

《开放和透明的内容、发布的渠道等等；美国发布了

政府》、《开放政府数据政策》等一系列政策法规优化开放环境。其次，加强个人信息保护。美国的《开放数据政策》备忘录中规定，各机构必须在信息生命周期的每一阶段都加入隐私分析；英国的《数据保护法》同样规定，数据开放网站有法律义务来保护收集到的用户信息。最后，依法再利用。英国政府许可框架规定了三种许可证：开放政府许可证；非商业政府许可证、收费许可证，开放网站上的数据为“开放政府授权”许可下的可商业用数据。

二是加大资金支持，加强预算执行。英国、美国分别通过“差额”预算和国家专属财政支持保障公共数据网站的建设和维护。英国在数据开放网站建设方面采用“财政预算”、“信息贸易”并举的方式，在财政支持以外，可根据《信息供应部门对政府其他部门或商业活动提供信息服务的定价指南》和《可交易信息建议案》挖掘公共信息的内在价值，缓解财务压力。美国也通过《将开放、机器可读作为政府信息的新的默认状态》行政令等文件明确要求将开放数据政策要求纳入到联邦采购和拨款程序当中。

三是强化行政推动，坚持需求导向。国外政府非常重视行政管理手段在公共信息资源开放中的作用，加强公共信息资源开放推进力度。美国行政管理《开放政府的指令》，命预算局在２００９年年底通过了

令各联邦部门必须在４５天之内至少再开放３项高

在国际政府数据开放的大趋势下，我国上海和北京等地率先组织开展相关探索，建立起统一的数据开放网站，并积累了大量有益经验。

2.1我国公共信息资源开放的发展现状

我国尚未在全国范围内统筹开展公共信息资源开放。但近年来，先行地区已经开展、计划开展或初步进行了有关规划。全国目前形成了四个梯队：第一梯队，上海市、北京市、无锡市、佛山市南海区已自发开展公共信息资源开放；第二梯队，青岛市、广州市、武汉市已计划开展相关工作；第三梯队，重庆市、天津市、南京市等地将相关工作纳入初步规划；第四梯队，即其他大部分地区，尚无开展公共信息资源开放的规划。在先行的北京、上海等地我国公共信息资源开放工作取得了一定成绩，主要体现在以下几个方面。

一是参与部门不断增加，开放主体积极配合。我国上海市、北京市公共信息资源开放部门不断增加。如北京市公共信息资源开放部门最初有２９个，现已扩展到３６个政府部门；上海市公共信息资源开放试“关于推进上海政点部门目前有９个，根据２０１４年

府数据资源向社会开放工作会议”决定，开放部门将扩展到２８个。

二是开放范围陆续扩大，开放类型逐渐丰富。我国北京、上海两地公共信息资源开放范围稳步扩

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大，随着工作的开展和推进，逐步包括道路交通、资格资质、学校信息、卫生医疗等公共信息资源。同时，开放数据的类型也在逐渐丰富，包括原始数据、加工数据、数据服务ＡＰＩ和可直接使用的数据应用等多种形式。

三是统一网站顺利运行，实现功能集中呈现。北京、上海数据开放网站建成时间较短，但在建设和运行过程中两地充分吸取了国外的经验，目前“上海市政府数据服务网”ｄａｔａｓｈａｎｇｈａｉ．ｇｏｖ．ｃｎ和“北京市政务数据资源网”ｂｅｉｊｉｎｇｄａｔａ．ｇｏｖ．ｃｎ已顺利运行。在提供原始数据的查询和下载基础上，北京数据开放网站还可在线调用ＡＰＩ服务。

四是使用程度逐渐提升，开放成效初步显现。北京、上海两地数据开放网站在民生领域和惠民应用等方面形成了人气和热门数据资源，如“商贸企业证照查询”、“土地用途分区”等。在此基础上，两地也汇集了一定的企业级数据使用者，正在探索培育公共资源的开放共享政企合作模式。同时，借助媒体宣传和创意大赛等公众途径，营造积极活跃的社会氛围。

享体系中主要功能的顺利实施。但从长远来看，“信息化预算和项目经费”对构建公共信息资源开放体系不具有法定性和稳定性，也不能完全覆盖信息资源整理、电子化等其他工作的资金安排，具有一定局限性。

三是区域性统筹推进公共信息资源开放。从区域性推进主体的组成来看，目前区域性公共信息资“经信委牵头”和“市委、经信委共同牵源开放工作有

头”两种推进模式。推进主体在相关工作实施过程中主要承担协调和鼓励有条件的部门率先开放公共信息资源，以及组织建设公共信息资源开放网站两项职能。区域性的地方政府或部门作为推进主体可能具有一定的局限性，不利于全国性公共信息资源开放的组织、协调、监督、推进。

2.3国内外管理情况的对比与经验借鉴

（１）宏观思路基本一致

发达国家的信息资源规划起步早，在公共信息资源开放的管理方面也已取得了一定成效。我国现阶段虽然还处于初期探索阶段，但与先行国家在宏

2.2我国公共信息资源开放的管理探索

一是依据地方文件推进公共信息资源开放。我国公共信息资源开放处在初期，尚未出台全国性的法律规章，先行地区主要通过地方文件来推进工作开展。如上海市政府办公厅和经信委印发了《关于本市开展政府信息资源向社会开放工作的实施意见》，青岛市政府办公厅印发了《关于加快推进公共信息资源向社会开放的通知》，北京市经信委也在制定《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》当中。

二是以信息化项目经费为过渡方案保障资金。统一的数据门户网站作为公共信息资源开放的直接载体，其建设和运营需要长期而稳定的资金投入，我国尚未设立政府层面的专项经费预算，北京、上海等地在先行探索过程中通过信息化预算和信息化项目经费进行资金投入，落实项目建设投资，保障开放共

观管理层面思路相近。首先，国内外管理结构相同，即由统筹部门制定战略规划，进行顶层推动，如协调数据资源的开放、指导开放网站的建设运维等；相关职能部门作为开放主体和网站运行主体负责具体的实施和支撑工作。其次，国内外管理要点一致，即以无争议、惠民生、易开放的数据作为先行，推动公共信息资源开放共享的实施和进展；加强信息安全和个人信息保护。

（２）整体规划尚存差距

我国公共信息资源开放在战略引领、制度保障、标准规范、使用监管等诸多方面，与国外还存在着明显差距。同时各地基础不一、条件不齐将对开放形成一定制约。主要表现在法律规章方面，我国公共信息资源开放立法和全国性相关政策尚处空白阶段，迄今尚未制定和发布开放政府数据的相关国家战略或政策文件，对公共信息资源开放原则、统一门户、数

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据格式、数据标准、可用性、互操作性等未作要求。

（３）因地制宜借鉴经验

考虑到我国与国外发达国家的国情差异，以及公共信息资源开放工作所处的不同发展阶段，在弥补上述差距，从全国层面进行整体的统筹设计时，应充分结合地区情况和相关行业发展现状，认真分析国外经验的适用性，有选择有步骤地借鉴国外先进经验。综合评估时间成本和统筹协调的难易程度等要素，国外的先进经验大致可以分成以下三类。

第一类经验成效显著，且适合直接借鉴。如制定公共信息资源开放政策，形成战略先行的总体方针；建设运行开放网站，通过统一门户提供载体和数据访问入口；落实保障稳定资金，为公共信息资源开放共享提供重要基础。

第二类经验协调周期长，需要过渡方案缓冲。如界定开放范围和内容需要综合评估各行业领域和相“成熟关部门的现状，这一过程较复杂，短期宜采取一批，开放一批”的做法；法律法规、相关标准和规范的制定周期较长，跨行业间的标准差距较大，宜采取“标准制定与开放同步”做法。

第三类经验由于国情差距大，不适宜直接借鉴，需自主探索。如开放数据的使用管理涉及到的场景复杂多样，信息再利用的模式需要符合行业发展特点，也需要长期的市场培育和产业孵化，这些问题均有待逐步摸索。

制约主要是政策制约和观念制约。我国应补齐政策短板，统筹规划，保障安全，赋予各部门公共信息资源开放责任。着眼长期，应制定公共信息资源开放有关法律，健全法律法规。着眼当下，在立法条件不成熟，立法周期长的情况下，应尽快出台全国性政策文件，统筹开放共享。

3.2理清工作环节，完善制度设计，划定主体

责任

开展公共信息资源开放的基本前提是理清工作环节，确保各个流程顺利运营。应明确工作要求，完善制度设计，形成工作机制。统筹部门负责界定开放范围、制定开放要求、组织建设网站、鼓励再利用、支持应用创新以及检查考核评估；开放部门负责进行数据评估、建立开放目录和保证质量开放；开放网站负责保障网站安全、呈现开放数据、方便再利用、提供技术支持以及建立互动渠道。

3.3保障安全问题，保护个人隐私，进行全程

管理

保障安全和保护隐私保护是决定公共信息资源开放程度的先决条件。没有安全保障和隐私保护的开放共享，潜藏的负面伤害难以估量。保障安全、保护隐私必须贯穿于公共信息资源开放各个环节。就保障安全而言，重在保障信息安全、网站安全、再利用安全。就保护隐私而言，重在防止源头风险和滥用

３稳步推进我国公共信息资源开

放的建议

通过国内外现状和经验的分析对比，根据我国情况，在我国公共信息资源开放未来发展中，有选择有步骤地借鉴先行国家的有益经验，形成整体规划。

风险，并对访问者信息进行保护。各开放部门应做好界定开放范围、分级分类评估、开放目录管理、个人隐私脱密处理等工作。开放网站应做好保障网站安全运行、保护网站访问者隐私等工作。

作者简介

姜

涵：应用经济学硕士，中国信息通信研究院助理工程师，主要从

事互联网与电信监管的研究。

3.1打破核心制约，出台全国性政策文件，统

筹开放共享

目前，我国深入推进公共信息资源开放的两大

孙鑫：工学博士，中国信息通信研究院工程师，主要从事大数据、网

络智能化的研究。

任维赫：光学硕士，中国信息通信研究院助理工程师，主要从事信息通信、互联网发展的研究。

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