税务稽查工作规程]学习培训资料

•税务稽查工作规程‣学习培训资料

•税务稽查工作规程‣实施10多年来(1995、12、8)，对规范税务稽查执法行为、强化监督内控机制，提高税务稽查执法效率起到了重要作用。但与此同时，原•规程‣在新的条件下已经出现了与新的法律、行政法规、规章制度无法衔接和协调，缺少一些必要规定，在执行过程中较难把握等问题，从而在一定程度上影响了•规程‣指导工作实践作用的发挥，无法很好地适应新的稽查模式以及CTAIS稽查程序的应用，基层对此反应较大。

总局稽查局在深入调查研究，总结实践经验的基础上，组织部分人员修改论证•规程‣。从2008年7月起，两次发函向各地税务稽查部门征求意见，两次召集部分地区稽查局长进行专题座谈，并于2009年1月提交全国税务稽查工作会议讨论，然后多次集中起草人员仔细研究各种意见。之后，将修改稿征求总局18个司（厅、局、中心、所、协会）意见；对单位所提的多数意见已经吸收

规程；对因技术、规范、体例等未能写入规程的少数意见，将在总局其他相关制度中规定。

修改•规程‣坚持以科学发展观为指导，在继承和发扬原•规程‣科学合理、贴近稽查工作实际等优点的基础上，尝试对涉及稽查业务的已有规定进行进一步细化和补充，力求解决稽查实际工作中的难点、热点问题，力图达到规范稽查管理、提高稽查工作效能、强化监督内控机制、有效防范稽查执法风险的目的，从而更加充分体现合法性、全面性、可操作性和前瞻性。

修改后规程着重从五个方面进行重点学习:一、关于修改条款、章节调整，修改目的及其依据；二、进一步明确税务稽查内涵、遵循的原则；三、强化稽查内部监督控制、预防职务犯罪；四、税务稽查四个环节修改的主要问题（选案、检查、审理、执行）；

五、强化稽查案卷管理。

一、关于修改条款、章节调整、修改目的及其依据

（一）修改条款与章节调整

修改后的•规程‣共八章八十条，包括总则、管辖、选案、检查、审理、执行、案卷管理和附则。其中：对原•规程‣单独修改的有36条、合并修改的有11条、新增条款和从原•规程‣分离新增内容的有31条、直接引用•税收征管法‣、•税收征管法细则‣2条。与原•规程‣的七章六十条相比，其章节重点作了如下调整：

1、将原•规程‣的第二章“税务稽查对象确定及管辖”中的管辖分离出来，列为专章进行规定，本章（管辖）共四条，独立成章使得•规程‣的结构更加合理、工作流程更加清晰 。主要考虑：

税务稽查的管辖是对稽查局之间检查职责范围的划分，是稽查执法的职权依据，管辖的确定是税务稽查选案、检查、审理、执行的基础和前提。稽查管辖一般与纳税人及税种征管管辖相对应，但对某类税收违法案件也有不对应或不完全对应，而且会在征纳之间以及税务机关之间发生争议，影响案件查处。因而，需要有针对性做出规定。

原•规程‣将管辖的相关内容与稽查对

象确定放在同一章，无法很好体现税务稽查以案件、以税收违法行为作为驱动因素来确定管辖的理念；无法很好体现先确定管辖，再进行选案，然后进行检查的整体流程性；同时，也不能很好适应推进分级分类稽查等管辖的特殊形式的需要。因此，将其独立于后续的体现稽查具体流程的章节之外，以现今已经比较明确的税收征收管理范围为基础，再加上对无法确定税收征收管理范围情况的规定、分级分类稽查情况的规定、上下级之间管辖关系的规定以及管辖争议解决的规定，使得稽查管辖的内容更加准确、合理、完整和全面。

具体条文修改有：

•规程‣第十条对原•规程‣第十四条、第十五条进行合并修改。一是充分考虑税务

稽查管辖受所属税务局征收管理范围的制约；二是明确违法行为“发生地”或者“发现地”的稽查管辖(原•规程‣第十五条中规定：发票案件由案发地税务机关负责)。如：非法印制、伪造、倒卖等发票违法行为。可以由违法行为发生地的稽查局查处，也可以由违法行为发现地的稽查局查处。具体如何确定管辖，应当以有利于查处和打击违法行为原则而定。

•规程‣第十一条对原•规程‣第十六条进行修改。规定税务稽查管辖权争议解决机制，“逐级”或者“报请共同的上级”解决。

新增了第十二条实施分级分类稽查。考虑“分级分类稽查”作为管辖的一种特殊形式，就全国而言，其内容还缺乏统一，难以

规范，因此只作原则性规定。

•规程‣第十三条对原•规程‣第十七条进行修改。规定上下级稽查局之间的税务稽查管辖关系。将原•规程‣“下列案件，可由上级税务机关查处或统一组织力量查处”修改为上级稽查局可以根据税收违法案件性质、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况，组织查处或者直接查处管辖区域内发生的税收违法案件。不对具体案件情形一一列举。主要根据•国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见‣（国税发

[2004]108号）“对跨地区的大案要案，上级机关要直接指挥和组织协调，有关地区要积极协助主办部门调查取证”的规定和本•规程‣第十条“稽查局应当在所属税务局的征收管理范围内实施税务稽查”规定。

增加下级稽查局查处有困难的重大税收违法案件，可以报请上级稽查局查处的规定。福建省国家税务局关于转发国家税务总局•税务稽查工作规程‣的通知（国税发

[2010]28号）贯彻意见（以下简称贯彻意见）规定：下级稽查局报请上级稽查局查处重大

违法案件时，应经稽查局所属税务局主管局长批准，并以书面报告形式上报，报告应载明被查对象名称、案件基本情况、申请理由等内容。

此外，•规程‣第四条规定：稽查局在所属税务局领导下开展税务稽查工作。

上级稽查局对下级稽查局的稽查业务进行管理、指导、考核和监督，对执法办案进行指挥和协调。

各级国家税务局稽查局、地方税务局稽查局应当加强联系和协作，及时进行信息交流与共享，对同一被查对象尽量实施联合检查，并分别做出处理决定。

本条为新增条款。

新增本条款，主要是为了贯彻落实•国家税务总局关于进一步规范国家税务局系统机构设臵明确职责分工的意见‣（国税发

[2004]124号）文件精神。

本条第一款中所属，是参照其他法律的写法。“所属”既可以是上属，也可以是下

属，税务局是稽查局的上属机关，稽查局是税务局的下属机关。

规定国、地税稽查局之间的协作、信息交流，有利于贯彻落实•国家税务总局关于加强国家税务局、地方税务局协作的意见‣（国税发[2004]4号）、•国家税务总局关于进一步加强国家税务局、地方税务局稽查工作协作的意见‣（国税函[2008]741号），切实减轻纳税人负担。

2、按照•税收征管法细则‣第八十五条的规定，将第三章至第六章的名称统一为“选案”、“检查”、“审理”、“执行”。

•税收征管法细则‣第八十五条明确规定：“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为”。如•规程‣第五条对原•规程‣第六条修改为：稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。

稽查局设立选案、检查、审理、执行部门，分别实施选案、检查、审理、执行工作。

其中：除名称统一外，还将“税务稽查工作”修改为“稽查局查处税收违法案件时”。因为，“税收违法案件”是•税收征管法‣第十二条、第五十四条、第八十五条的法定提法。

将体现稽查具体流程的章节名称统一到•税收征管法细则‣的规定上来，既符合法律、行政法规的要求，也符合现行基层的实际操作习惯。

（二）修改目的及其依据

•规程‣第一条对原•规程‣第一条修改为：为了保障税收法律、行政法规的贯彻实施，规范税务稽查工作，强化监督制约机制，根据•中华人民共和国税收征收管理法‣（以下简称•税收征管法‣）、•中华人民共和国税收征收管理法实施细则‣（以下简称•税收征管法细则‣）等有关规定，制定本规程。

•规程‣第一条将原•规程‣中的“法规”修改为“行政法规”。以适应•税收征管法‣、•税收征管法细则‣；同时避免与地

方性法规产生混淆。

增加“等有关规定”。因为，税务稽查工作涉及的相关法律、行政法规较多，有税收程序法，税收实体法，还有可能涉及税法以外的相关法律、行政法规，如•刑法‣、•刑事诉讼法‣、•行政处罚法‣、•行政复议法‣、•行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定‣等。

二、进一步明确税务稽查内涵、遵循的原则

（一）税务稽查内涵

•规程‣第二条对原•规程‣第二条、

第三条进行合并修改。对税务稽查的主体、对象、内容进行了重新设定。

1、将原•规程‣的税务稽查的主体“税务机关”修改为“税务局稽查局”，明确凡稽查事项均依法由稽查局具体实施，与•税

收征管法‣第十四条、•税收征管法细则‣

第九条规定的“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”执法主体资格一致；进一步体现稽查局与其他征收管理部门的相互分工制约的法定原则。

2、将原•规程‣第二条中的税务稽查对象“纳税人、扣缴义务人”范围扩展至“其他涉税当事人”，以适应•税收征管法‣、•税收征管法细则‣对金融机构等非纳税人、扣缴义务人的检查、处理规定，如：•税收征管法‣第五十四条第六项规定：“税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。”

3、将原•规程‣税务稽查内容的范围“履行纳税义务、扣缴义务情况”修改为“履行纳税义务、扣缴义务情况及其他涉税事

项”，以适应•税收征管法‣、•税收征管法细则‣的税务检查及法律责任中对非纳税人、扣缴义务人的检查、处理规定，以及•国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见‣（国税发[2004]108号）中规定的内容。即：除检查纳税义务、扣缴义务情况外，由征收、管理部门审核发现的涉及“确有偷逃骗税以及虚开等嫌疑的”的发票违法行为，以及•税收征管法‣规定的关联企业间业务往来调整、应纳税款核定等情况。

4、将原•规程‣第二条关于税务稽查的界定：“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称”，按照税务稽查主要职责的方式进行了修改，并在“检查和处理工作”的基础上增加了“以及围绕检查处理开展的其他相关工作”，即：稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义

务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。以完整体现现实稽查工作中，除了“检查和处理工作”之外，仍有其他相关工作，诸如税务稽查计划制定、税务稽查成果分析与利用等工作。

删除原•规程‣第二条第二款“税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等”的规定。主要考虑“日常稽查”与“日常检查”容易产生混淆。同时考虑，有关稽查与检查的职责划分问题，•国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见‣（国税发[2003]124号）、国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见‣（国税发[2004]108号）都作了明确规定，日常检查指的是税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。从税务稽查实践

看，删除税务稽查种类划分对稽查局依法履行稽查职能不会造成实际影响。

重新设定稽查内涵，使之更能体现•税收征管法‣、•税收征管法细则‣有关税务稽查的规定。

（二）遵循的原则

•规程‣第三条进一步明确税务稽查原则为“公平、公开、公正、效率”。修改的主要依据：一是国务院关于•全面推进依法行政实施纲要‣提出依法行政的基本要求为“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一”；二是•行政处罚法‣第四条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则”；三是国家税务总局一贯坚持依法治税原则。税务稽查作为行政执法部门，应当遵循这些重要原则。

三、强化稽查内部监督控制，预防职务犯罪

针对稽查执法中存在的一些问题，修改后的•规程‣以强化监督内控机制为出发点，以进一步完善选案、检查、审理、执行四环节之间的分工制约为核心，改进和细化了稽

查工作程序，紧紧把握“一岗双人、集体决策”的风险防范原则，从制度上对稽查工作中的内部监督控制进行了规定。主要体现在：

（一）•规程‣第一条增加“强化监督制约机制”规定。

其目的就是要求各级税务稽查部门把内部监督制约机制建设纳入稽查局目标管理考核，要明确规定各个部门、各个岗位的职责事项、工作规程、考核标准、过错责任，把内部监督制约的要求和责任落实到每个工作岗位；坚持用制度管权、管事、管人的原则，实施事前警示、过程监控和事后监督，有效避免不良现象的发生。

（二）•规程‣第六条（新增）规定：税务稽查人员应当依法为纳税人、扣缴义务人的商业秘密、个人隐私保密。

纳税人、扣缴义务人的税收违法行为不

属于保密范围。

原•规程‣对保密规定分别在举报处理、查询银行存款账户、稽查档案的查阅三个地方体现，分散且不够全面。本条依照•税收征管法‣第八条、第十三条、第五十四条及•税收征管法细则‣第五条，将保密规定的相关内容集中体现在总则中，使其贯穿于税务稽查工作的全过程。

（三）•规程‣第七条直接引用•税收征管法细则‣，对原•规程‣第三章“税务稽查的实施”中的第二十条进行修改。规定税务人员有•税收征管法细则‣规定回避情形的，应当回避。但具体情形•规程‣未一一列出。为此，省局贯彻意见对稽查人员依法回避的情形加以了明确。即：依据•税收征管法细则‣第八条所列情形进行回避，•税

收征管法细则‣第八条规定：“税务人员在核定应纳税额、调整税收定额、进行税务检查、实施税务行政处罚、办理税务行政复议时，与纳税人、扣缴义务人或者其法定代表人、直接责任人有下列关系之一的，应当回避：（一）夫妻关系；（二）直系血亲关系；

（三）三代以内旁系血亲关系；（四）近姻亲关系；（五）可能影响公正执法的其他利害关系。”

将原•规程‣第二十条中“对被查对象认为应当回避的，稽查人员是否回避，由本级税务机关的局长审定”修改为被查对象要求税务稽查人员回避的，由稽查局局长依法决定是否回避。

值得注意的是,税务稽查人员回避应当包括选案、检查、审理、执行环节人员。

（四）依照•公务员法‣及有关保密规定，•规程‣第八条（新增），将“国家秘密”、“工作秘密”等内容列为稽查人员应当保密的范围，并强调了稽查案情的保密要求。

本条综合引用了•税收征管法‣第七十七条、第七十九条、第八十条、第八十一条、第八十二条、第八十四条、第八十五条的有关规定。

引用了•国家税务总局稽查局关于加强执法监督制约工作的意见‣（稽便函

[2009]92号）的内容规定，即：一是严肃案件保密纪律的“四个不得”。办案人员不得向其他人员谈论或泄漏稽查案件的任何情况；非案件经办人员不得询问或探听与稽查案件有关的情况；稽查干部不得对外泄漏案件查办的任何情况（包括案件来源、案件查

办人员情况等）；稽查干部不得为被查对象或相关人员通风报信、泄漏工作内容。二是严格执行办案纪律的“八个不得”。办案人员不得与被查对象进行私自接触或约谈；不得参加被查对象提供的宴请、娱乐、旅游等活动；不得接受被查对象的任何纪念品、礼品、现金、有价证券、支付凭证等；不得利用工作之便“吃、拿、卡、要、报”；不得以虚报、瞒报纳税人违法问题，从轻、减轻处罚，延缓或变通执行税务处理和处罚决定等手段获取被查对象的其他利益；不得通过稽查工作为本人、亲属或他人谋取利益；不得利用职务之便为中介机构介绍、承揽涉税事项；不得以任何形式干扰下级稽查局办案和开展其他稽查工作等。

（五）为避免查与不查个别人说了算的

情况发生，•规程‣第十四条明确要求“选择和确定稽查对象”必须“集体研究”。值得注意的是，稽查选案要详细列明选案依据或案件来源，逐步推行利用数据分析和数据模型筛选被查对象，实施主动选案、科学选案，确保选案工作的公正性、科学性，不断提高选案准确率；凡属公民举报（经初步审核有检查价值的）、上级督办、协查案件和专案检查对象的，均应列为稽查局的必查案件；在被查对象确定后，如确有必要撤销案件的，须有完备的审批手续；暂缓检查或超过期限未能查结的，须列明原因上报审批。集体研究确定稽查对象，必须严格保密制度和加强对案源的管理；对举报信件是否列入集体研究范围，应当慎重对待。

（六）取消了原•规程‣中案件查处的

简易程序，使稽查案件检查、处理流程与•税收征管法细则‣的要求一致。原•规程‣将税务稽查案件查处流程区分为一般程序和简易程序，其中不需立案查处的一般税收违法案件，可按照简易程序，由稽查人员直接制作•税务处理决定书‣；而经立案进行查处的税收违法案件则应由稽查人员制作•税务稽查报告‣，连同其他相关证据提交审理，由审理部门进行处理。区分一般程序和简易程序标志是立案与否，而立案这一行为，按照原•规程‣的规定，既可能在确定稽查对象时进行，也可以在实施检查过程中发现达到标准后进行。

取消原•规程‣中案件查处的简易程序（包括取消查补税款在5000元至20000元以上的应当立案要处的标准），明确稽查案件必须先行全部立案，而后再实施检查，最终经由审理进行定案并予以执行的流程，达到如下主要目的：

1、使稽查案件的查处流程更加符合•税收征管法细则‣提出的选案、检查、审理、执行应相互分离、相互制约的规定，并达到

规范处理处罚、统一自由裁量权和强化税务稽查的内部控制的目的。

2、使税务稽查从选案环节开始就能够通过立案与否这一标志，实现与•国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见‣（国税发„2003‟124号）中规定的“不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为”的日常检查进行区分，达到明确划分稽查部门与征收、管理部门职责，避免重复检查的要求。

3、通过强调立案前对案源信息的分析筛选，既可以提高选案工作的科学性、准确性,又保证了稽查局集中精力查处重大税收违法案件。

4、通过凡检查先立案、凡检查都审理的设定，从制度上防止检查的随意性和对检查疏于监督的情况发生，从而达到降低稽查执法风险，强化监督内控的目的。

（七）明确实施检查、询问等执法行为必须由两名以上检查人员共同进行。

（八）为保证案件实行集体审理，•规程‣第四十六条规定“案情复杂的，稽查局

应当集体审理；案情重大的，稽查局应当依照国家税务总局有关规定报请所属税务局集体审理。”

四、税务稽查四个环节修改的主要问题

（一）选案

注重税务稽查工作中的选案，将其作为提高税务稽查针对性和工作效率、降低稽查成本的重要手段之一

1、将选案流程设定为收集案源信息、筛选待查对象、确定被查对象、立案启动检查几个部分，使流程更加清晰，要求更加明确。具体修改情形为：

（1）集体研究稽查对象。•规程‣第十四条对原•规程‣第十条“确定税务稽查对象应当由专门人员负责”进行修改。规定选案的总体要求、选案部门和案源的跟踪管理。

本条明确规定了稽查对象的选择和确定应当集体研究。这样，既可以提高稽查选案的准确性，又可避免个人决定稽查对象的盲目性、随意性，以有效防范和降低稽查选

案人员的责任风险；明确选案部门负有双重职责，即：“稽查对象的选取”和对税收违法案件查处情况的“跟踪管理”。

值得提出的是，稽查选案要详细列明选案依据或案件来源，逐步推行利用数据分析和数据模型筛选被查对象，实施主动选案、科学选案，确保选案工作的公正性、科学性，不断提高选案准确率。省局贯彻意见要求：各级稽查局集体研究确定稽查对象，要遵循合理、准确的原则，由稽查局长负责牵头，参加的部门（人员）由各地自行确定；参与研究人员要严格遵守保密制度；选案、举报分设部门管理的稽查局，所属税收违法案件举报中心可以依据•规程‣规定独立处理案源，经稽查局长批准转入检查后，方可将举报信息转至选案部门；要加强辖区内税收检

查的调控，避免重复检查，对已确定列入案源库的稽查对象，应制定年度税收检查计划，将列入案源库的稽查对象分行业类型、户数于每月10日前上报省局稽查局。

（2）实施计划检查。•规程‣第十五条依照•税收征管法细则‣第八十五条“税务机关应当建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数”的规定，对原•规程‣第八条进行修改并提出具体要求。规定税务稽查计划制定的审批程序和备案制度，严格控制检查次数，提高计划的科学性、有效性，切实减轻纳税人负担。

（3）实行案源分类管理。•规程‣第十六条对原•规程‣第九条进行修改。引入“案源信息”概念。将包含情报交换和协查获取的、上级交办的、税收专项检查要求的、税务局相关部门移交的、检举受理的、其他部门转来的等各种涉税违法线索全部纳入案源信息的范畴，并作为稽查对象产生的基

础。而稽查对象的最终确定，必须是在对这些案源信息进行一定的分析、筛选之后，由此进一步保证稽查对象的准确选择。加入对案源信息分类管理、使用的规定，从中看出案源信息的使用并非一次性的，而是可以通过长期、不断地积累，为今后的税务稽查提供源源不断的案件来源。省局贯彻意见要求：确定的稽查对象应列入案源信息库分类保管、使用。

（4）确定待查对象。•规程‣第十九条对原•规程‣第十三条和第三十一条进行合并修改。规定确定待查对象及其立案检查。

本条的修改，主要基于以下考虑： 第一，原•规程‣第十三条所列的立案标准为定性标准[税务稽查对象中经初步判明具有以下情形之一的，均应立案查处。

（一）偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务人非法提供银

行账户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的。（二）未具有本条第一项所列行为，但查补税款在5000元以上的（具体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定）。（三）私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票、非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的；（四）其他税务机关认为需要立案查处的]。实际工作中选案环节无法对案件事实进行定性，可操作性不强，且税务稽查的范围不仅限于原•规程‣所列的立案情形。因而本•规程‣将立案标准改为涉嫌税收违法（•规程‣第十九条第一款：选案部门对案源信息采取计算机分析、人工分析、人机结合分析等方法进行筛选，发现有税收违法嫌疑的，应当确

定为待查对象），便于操作。

第二，为提高税务稽查的针对性和准确性，合理配臵检查力量，将稽查选案分为确定待查对象和立案两个环节，强调选案部门对案源信息的筛选分析和稽查局的自主立案（•规程‣第十九条第二款：待查对象确定后，选案部门填制•税务稽查立案审批表‣，附有关资料，经稽查局长批准后立案检查）。

第三，为加强税务稽查内部控制，防范执法风险，将立案检查作为税务稽查的启动程序，规定不立案不检查，凡立案案件必经审理，符合•税收征管法细则‣对税务稽查的要求，也是进一步明晰征管、稽查职责分工（总局国税发[2003]124号）的需要，同时，也充分体现了税务检查的规范性和严肃

性，减少和避免执法的随意性。

第四，鉴于税收专项检查和上级指定检查的（第十九条第四款规定：对上级税务机关指定和税收专项检查安排的检查对象，应当立案检查。）特殊性,将这两类情况直接规定为必须立案检查,与本•规程‣将立案作为稽查启动程序相一致。

（5）批准立案检查。•规程‣第二十条对原•规程‣第十二条、第十三条进行合并修改。规定选案与检查的衔接程序和案件跟踪管理，增强了案件的可控性（第二十条规定：经批准立案检查的，由选案部门制作•税务稽查任务通知书‣，连同有关资料一并移交检查部门；选案部门应当建立案件管理台账，跟踪案件查处进展情况，并及时报告稽查局局长。）。

省局贯彻意见要求：税务稽查立案程序由选案部门负责，稽查案件必须先立案后检查。稽查对象确定后，选案部门填制•税务

稽查任务通知书‣、•税务稽查立案审批表‣经稽查局长批准后，在一个工作日内连同其他相关资料一并移交检查部门实施检查。

2、解决长期困扰基层稽查的涉税举报问题

针对当前涉税举报材料质量普遍不高，指向不明确,内容复杂，经常给税务稽查工作带来很多额外负担，造成稽查资源浪费的状况。•规程‣第十八条（新增），规定检举信息实行分类管理。特别规定举报信息属于税务局其他部门工作职责范围的，转交相关部门处理。这样，可以有效解决以往税务稽查部门“有举必查”且检查成效不大的弊端，大大减轻稽查负担，有利于降低稽查成本，合理、有效地配臵稽查力量的目的。

值得一提的是，（1）本条第一款“线索清楚的，由选案部门列入案源信息”，实际上此款可直接列入待查对象。特点注意的是，本条第一款的“待查对象”确定后，经批准可实施立案检查，但对国家税务总局关于印发•税务违法案件举报管理办法‣的通

知（国税发[1998]53号）第十二条“举报中心按到的举报材料，初步审理认为举报的事项尚不具备调查价值的，经稽查局领导阅批后可以暂存待查”的“暂存待查”不同。今后，举报材料的暂存待查应当列入案源信息档案实行分类管理。

省局贯彻意见要求：除涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、虚开增值税专用发票、制售假发票、虚开或制售假的其他可抵扣税款凭证以及各地稽查局认为需要立案查处的税收违法案件外的其他涉税举报信息，税收违法案件举报中心应当报经稽查局局长批准后转交相关部门处理，其中：由省局稽查局受理的，转至设区市局稽查局，由其直接转给同级税务局相关部门或经由县（区）局稽查局转给同级税务局相关部门处理，限期反馈检查及处理情况，并逐级上报至省局稽查局；设区市局稽查局、县（区）局稽查局受理的举报信息转交程序可比照办理。

（二）检查

规定检查的工作流程、任务及其要求。

1、查前准备

•规程‣第二十一条对原•规程‣第十九条进行修改，增加了检查人员在实施检查前，了解被查对象所属行业特点和会计核算软件内容，使检查前的准备工作内容更加完整。

省局贯彻意见要求：实施检查前，检查人员应当根据•规程‣第二十一条规定的内容确定相应的检查方法、检查预案。

•规程‣第二十二条对原•规程‣第十八条、第二十一条进行合并修改。规定检查告知义务、程序和检查时限要求。

第一，将原•规程‣第十八条“实施稽查前应当向纳税人发出书面稽查通知”的“实施稽查前”修改为“检查前”；“发出书面稽查通知”修改为第二款的“出示税务检查证和•税务检查通知书‣”。因为，“发出书面稽查通知”的实质在于检查人员“出示检查证和•税务检查通知书‣”的程序。修改后与•税收征管法‣第五十九条规定一致。本条第二款规定了检查应当由两名以上检查人员共同实施，并向被查对象出示税务检

查证和•税务检查通知书‣。

规范的•税务检查通知书‣格式应依照•国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知‣（国税发[2005]179号）规定制作。

特别注意的是，在实施检查过程中，如遇有案情变化需要增加检查人员的，还应按规定向被查对象出示税务检查证。

第二，本条第一款规定“但预先通知有碍检查的除外。”删除原•规程‣第十八条不必事先通知的“公民举报有税收违法行为的、稽查机关有根据认为纳税人有税收违法行为的”规定。修改时主要考虑：一般情况下，公民举报有税收违法行为的，可以认为事先通知有碍检查；但对于“稽查机关有根据认为纳税人有税收违法行为的”规定过于宽泛，不必事先通知的选择随意性较大。因此，这样修改操作性更强。

根据•国家税务总局关于加强国家税务局、地方税务局协作的意见‣（国税发

[2004]4号）规定：“国税局、地税局要加强信息互通和合作执法，尽量联合实施税务检查，促进检查的针对性和有效性，降低检查成本，提高检查效率，避免重复检查，保护纳税人合法权益。”新增了国、地税实施联合检查时，应当出示各自的税务检查证和•税务检查通知书‣的规定。

第三，为提高检查效率，依据•信访条例‣等有关规定，新增对一般案件检查时限统一为60天的规定。

省局贯彻意见要求：有以下情形的，检查前可不必告知被查对象：1、公民举报的；

2、案情复杂、重大或涉嫌税务人员徇私舞弊的；3、稽查局认为事先通知有碍检查的

其他情形。检查应当自实施之日起60日内完成；确需延长检查时间的，应当填写•税务稽查实施延期审批表‣并经稽查局局长批准，延期原则上不应超过30日。

2、实施检查

（1）进一步明确检查的方法和采取适应的技术手段。

•规程‣第二十三条对原•规程‣第二十二条进行修改，将原•规程‣第二十二条询问笔录的制作要求部分调整到本•规程‣有关证据部分的相关条文中。

•规程‣第二十三条规定：

实施检查时，依照法定权限和程序，可以采取实地检查、调取账簿资料、询问、查询存款账户或者储蓄存款、异地协查等方法。

对采用电子信息系统进行管理和核算的被查对象，可以要求其打开该电子信息系

统，或者提供与原始电子数据、电子信息系统技术资料一致的复制件。被查对象拒不打开或者拒不提供的，经稽查局局长批准，可以采用适当的技术手段对该电子信息系统进行直接检查，或者提取、复制电子数据进行检查，但所采用的技术手段不得破坏该电子信息系统原始电子数据，或者影响该电子信息系统正常运行。

应当注意的是，在实施检查时，要进一步规范账簿凭证、电子数据的调取、登记、保管和退还手续，防止重要资料的丢失和人为替换；稽查干部在调查取证时必须调取与被查对象有关的账簿、电子数据等资料，详细填列调取账簿凭证资料、电子数据等清单，由检查人员共同签名确认。

（2）证据收集的任务和原则。如•规程‣第二十四条对原•规程‣第二十五条进行了修改。因原•规程‣是在•最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定‣（法释[2002]21号）出台之前制定的，•规程‣根据该规定进行修改：一是规定证据的合法性、真实性和关联性。规定非法证据的排除

规则，稽查人员不得有本条所列的三种方式（第二十四条第二款：调查取证时，不得违反法定程序收集证据材料；不得以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取证据材料）获取证据，以避免诉讼风险。

（3）规定调取账证资料的程序。•规程‣第二十五条直接引用了•税收征管法细则‣第八十六条，规定了调账检查的程序。

（4）从证据形式和获取方法上对稽查涉及的几种主要证据加以规定，规范税务稽查取证行为

一是针对稽查实践过程中基层稽查人员时常因取证不规范、证据不适格而在涉税纠纷中产生复议撤销、变更甚至诉讼败诉的情况，通过研究、借鉴审计、司法机关的取证规范，对取证原则、税务稽查执法中的主要证据进行了规范。

A、 提取证据原件及复制件。如：•规程‣第二十六条 对需要提取证据材料原件和提取证据材料复制件的规定。

本条是对原•规程‣第二十四进行修改。主要针对原•规程‣对提取证据原件的范围没有明确的界定，致使检查人员在检查过程中不好掌握，明确规定了提取证据原件的范围和制作复制件的要求。

省局贯彻意见：检查收集的证据材料应当具有真实性、合法性和关联性。提取证据原件应当包括：伪造、变造、虚开的发票及其他可抵扣税款凭证；伪造、变造的金融票据及其他收付款凭证；涂改、毁损的会计账簿、凭证及有关资料；不提取原件可能导致灭失的其他证据材料。

B、制作询问笔录。•规程‣第二十七条（新增条款）对询问当事人和证人做出具体规定。规定：除在被查对象生产、经营场所询问外，应当向被询问人送达•询问通知书‣以及对制作询问笔录的具体要求。但是，

为严格执法和避免产生不必要的执法争议，对在被查对象生产、经营场所询问的，省局贯彻意见要求：在被查对象生产、经营场所进行询问，可以向被询问人送达•询问通知书‣。

C、获取证人证言。•规程‣第二十八条（新增条款）对原•规程‣第二十三条第二款内容的基础上进行修改、扩写。规定证人证言和当事人陈述的取证要求。适应•税收征管法‣第五十四、第五十八条的规定。

规定当事人、证人变更书面陈述或者证言的，不退回原件。主要考虑当事人、证人提供的多份不同甚至相互矛盾的陈述或者证言，都应当作为检查过程的证据，不应当退还。至于多份证据的逻辑关系，是否形成证据链，则是对证据的具体审查运用，一般不针对取证的本身。

D、提取或制作视听资料。•规程‣第二十九条（新增条款），规定视听资料的制

作、调取要求。

视听资料是法律规定的证据形式之一，但它包括哪些具体类型，以及判断适用标准，法律则不明确。因此，•规程‣只规定其制作、调取方法。

F、制作现场笔录。•规程‣第三十一条（新增条款）规定现场笔录、勘验笔录的制作要求。主要考虑：一是在税务稽查实践中，制作现场笔录的很少，对这一证据形式的使用还相对陌生，但司法实践表明，现场笔录是行政行为的真实记载，是行政机关做出行政决定的重要证据材料，经过当事人、证人签名确认的现场笔录具有充分的证明力，当事人如要否认在现场笔录中所陈述的事实，应当承担证明其陈述意思表述不真实的证明责任。所以，•规程‣对这一证据形式的使用和取证要求作简要表述。二是拒绝

在现场笔录上签名盖章的，不影响证据的证明效力。

G、协查及其结果的应用。•规程‣第三十二条对原•规程‣第二十二条第四款进行修改。规定协查取证和境外取证的要求。主要考虑：一是当前涉税违法案件多为跨地区，涉及面广，情况复杂，协查是委托地稽查局案件检查部分的延伸，是必不可少的重要调查手段，受托地稽查局应当根据委托地稽查局协查请求，按照“协查地就是案源发生地”的原则，依照法定权限和程序协助委托方调查取证，并依据委托方的协查内容和要求，连同协查证据一并移交委托地稽查局（复制）。二是•规程‣规范了协查发起程序，明确了协查取证要求；规定协查资料应当立卷留存。三是为适应当稽查工作的需要，借鉴•特别纳税调整实施办法（试行）‣第三十六条规定，增加关于境外资料获取程序的规定。贯彻意见要求：受托协查地稽查局应当根据委托地稽查局协查请求，按照“协查地就是案源发生地”的原则，依照法

定权限和程序协助委托方调查取证，并依据委托方的协查内容和要求，连同协查证据一并移交委托地稽查局。

二是针对纳税人生产经营中信息化应用程度、会计电算化普及程度的不断提高，税务稽查中需要核实、获取被查对象电子数据（或者称为电子资料）情况越来越多的状况，修改中增加了关于电子数据的采集与固定的规定，以满足实际工作需要。•规程‣第三十条（新增条款）规定 ，主要考虑：一是规定电子数据的提取和固定方式。从目前行政证据划分来看，电子数据是否属于行政证据（书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验现场笔录），属于何种证据还不明确。从税务稽查实践看，需要认可电子数据证明案件事实的作用。因此，为规避潜在风险，强调电子数据

应当尽可能转化为纸质形式加以固定；二是由于电子数据的形式和效力法律不明确,避免引起不必要的争议，•规程‣不界定电子数据是法定证据的形式之一，仅就收集与固定的方式加以规定，以适应现实税务检查工作的需要。

（5）•规程‣第三十三条对原•规程‣第二十七条进行修改。规定了查询银行存款账户和涉嫌人员储蓄存款的程序。与•税收征管法‣第五十六条第六项和•税收征管法细则‣第八十七条规定一致。

规范的•检查存款账户许可证明‣格式应当依照•国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知‣（国税发

[2005]179号）通知规定制作。

（6）对稽查过程中税收保全、强制执

行措施及税务行政处罚程序进行规范

A、修改依照•税收征管法‣、•税收征管法细则‣、•纳税担保试行办法‣（国家税务总局令第11号）、•抵税财物拍卖、变卖试行办法‣（国家税务总局令第12号）等的规定，对税务稽查中税收保全措施、强制执行措施的适用范围、条件要求、实施程序及后续处理做出了符合上位法要求的规定。

B、针对•行政处罚法‣在原•规程‣实施后才出台，造成原•规程‣在税务行政处罚程序及要求缺失的情况，本次修改对税务稽查中做出的税务行政处罚程序及罚款的强制执行进行了详细规定。

如：•规程‣第三十四条直接引用了•税收征管法‣第五十五条（税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。）关

于采取税收保全措施的规定。在执行本条款时，省局贯彻意见要求:对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法采取税收保全和强制执行措施的，应同时符合以下条件：一是已经启动稽查程序；二是在税收检查过程中；三是以前纳税期的税款；四是有明显转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入迹象的行为；五是本条只引用了•税收征管法‣第五十五条中可以采取税收保全措施的规定，不得采取税收强制措施。

•规程‣第三十五条对原•规程‣第二十八条内容进行修改。规定稽查税收保全程序。修改依据•行政处罚法‣第三十一条“行政机关在做出行政处罚之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，关告知当事人享有的权利。”并直接引用•税收征管法细则‣第六十六条关于产权证件或不动产依法要求有关单位协助执行的规定。

规范的•税收保全措施决定书‣、•冻结存款通知书‣、•查封商品、货物或者其他财

产清单‣、•扣押商品、货物或者其他财产专用收据‣、•税务协助执行通知书‣等文书格式应当依照•国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知‣（国税发

[2005]179号）规定制作。

•规程‣第三十六条，对原•规程‣第二十九条进行修改。规定税收保全措施的解除。增加列举了解除保全措施的情形。主要考虑：

第一，对解除税收保全措施的条件，原•规程‣第二十九条（税务机关对应当解除查封、扣押措施的，要填写•解除查封（扣押）通知书‣，通知纳税人持•查封商品、货物、财产清单‣或者•扣押商品、货物、财产专用收据‣，前来办理解除查封（扣押）手续；需解除暂停支付的，应当填写•解除暂停支付存款通知书‣，通知银行或者其他

金融机构解除暂停支付措施。）表述过于简单 ，对应当解除的情形未给予明确；对解除税收保全措施的时限，•税收征管法细则‣及•行政复议法‣、•行政诉讼法‣已有明确规定，因涉及多个上位法，不便在•规程‣直接引用，故表述为“依法及时解除”。

第二，本条第（一）项未写上加收滞纳金，主要考虑•税收征管法细则‣第六十八条规定：“纳税人在税务机关采取税收保全措施后，按照税务机关规定的期限内缴纳税款的，税务机关应当自收到税款或者银行转回的完税凭证之日起1日内解除税收保全。”只规定缴纳税款，未提及加收缴纳滞纳金；实际操作上,检查环节也无法准确计算加收滞纳金的金额。

•规程‣第三十七条对原•规程‣第二十九条和•税收征管法‣相关规定内容进行调整。规定解除税收保全措施的具体程序。为减少争议，在具体操作上，规定应当向纳税人送达•解除税收保全措施通知书‣，告

知其解除税收保全措施的时间、内容和依据，并通知其在限定时间内办理解除税收保全措施的有关事宜。纳税人应当在有关收据或者清单上签章。在执行该条款时，应当特别注意的是，通知其在限定时间内办理解除税收保全措施必须严格按照•税收征管法细则‣第六十八条规定的“纳税人在税务机关采取税收保全措施后，按照税务机关规定的期限内缴纳税款的，税务机关应当自收到税款或者银行转回的完税凭证之日起1日内解除税收保全”执行。

规范的•检查存款账户许可证明‣、•解除税收保全措施通知书‣、•解除冻结存款通知书‣等文书格式应当依照•国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知‣（国税发[2005]179号）规定制作。

•规程‣第三十八条（新增条款），针对原•规程‣只规定了实施税收保全措施的条件和解除税收保全措施的时限，致使个别涉税案件无限期地采取税收保全措施，侵害了纳税人合法权益，而•税收征管法细则‣第八十八条也只规定了具体时限，没有对重

大案件做出明确的范围界定。•规程‣依据•税收征管法细则‣第八十八条规定，增加保全措施期限内容和延长税收保全期限的审批权限规定。省局贯彻意见要求：解除税收保全措施的时限应严格依照•税收征管法细则‣第六十八条的规定执行，即纳税人在税务机关采取税收保全措施后，按照税务机关规定的期限内缴纳税款的，税务机关应当自收到税款或者银行转回的完税凭证之日起1日内解除税收保全。在查处重大税收违法案件时，符合•规程‣所列标准需要延长税收保全期限的，应当在税收保全期届满30日前逐级上报至省局稽查局，由省局稽查局转报国家税务总局批准。

（7）规定拒绝或者阻挠税务检查情形的处臵。•规程‣第三十九条（新增条款），规定拒绝或者阻挠税务检查情形的处臵。本条列举的情形直接引用•税收征管法细则‣第九十六条的内容，税务稽查局对于检查过程中遇到的被查对象拒绝、阻碍检查的，可以依照•税收征管法‣第七十条等规定（纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方

式阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。），对被查对象依法予以处理。

（8）检查过程至检查完毕的稽查工作规范。

一是检查过程中，•规程‣第四十条规定：检查人员应当制作•税务稽查工作底稿‣，记录案件事实，归集相关证据材料，并签字、证明日期。

•规程‣第四十条对原•规程‣第三十二条进行修改。规定制作•税务稽查工作底稿‣，以便于案件的过程管理。

省局贯彻意见要求：•税务稽查工作底稿‣的制作应当反映检查工作的全过程，除•税务稽查报告‣的内容外，还应包括：被查对象的纳税申报情况、相关账务处理、以前年度检查的相关账务调整等。

二是检查结束前，•规程‣第四十一条