环境污染犯罪防控研究

作者：董纯朴

公安研究 2014年01期

　　 一、三大污染：国家整体生态环境受到严重危害

　　 (一)在环境污染方面中国用几十年时间走完了西方国家几百年的路

　　 生态安全是区域和国家安全的重要组成部分，与国防安全、金融安全等具有同等重要的战略地位。①世界工业文明发展的历史进程告诉人们，必须经历一个环境污染的阶段。环境污染的规律是先空气后水源再然后是土壤。自改革开放以来，经济利益成为一些地方政府、企业追求的终极目标，同步带来了严重的环境污染犯罪问题。全国范围内相继发生许多环境公共安全事件，社会公众反响强烈。

　　 一是空气被严重污染。空气污染(或大气污染)指一些危害人体健康及周边环境的物质对大气层所造成的污染。这些物质可能是气体、固体或液体悬浮物等。②从宏观层面来看，新世纪以来，“尽管中国政府一直在积极地运用财政和行政手段治理大气污染，但世界上污染最严重的10个城市之中，仍有7个位于中国。中国500个大型城市中，只有不到1％达到世界卫生组织空气质量标准”。③2013年初，天津、石家庄、济南等城市空气质量为六级，属严重污染；郑州、武汉、西安、合肥、南京、沈阳、长春等城市空气质量为五级，属重度污染。2013年6月19日，国家环保部公布了5月份城市空气质量报告，其中倒数10名河北省占6席，石家庄前四个月几乎连续垫底；截至5月29日，该市今年优良天数只有12天，优良率仅8.1％。

　　 从微观层面来看，各地一些村办高污染企业造成了当地环境污染，严重影响了当地居民身体健康。在河北省2013年第一批省级挂牌督办环境违法案件中，有4件涉及煤气、炭黑粉长期排放超标。河北省廊坊市文安县新镇镇西代村有一些村办高污染企业“露天工地上扬起滚滚灰尘，车间里不时有黄烟排出；向空中远远望去，高炉里冒出一股股黑烟，在大风的作用下飘散升腾，不断向下风向的村庄移动；空气中始终能闻到一股子铁锈的气味。”“我们在这生活二十多年了，近些年来，我们这里得癌症的明显多了”。④

　　 二是水资源被严重污染。在一些地方流传这样的民谣：六十年代淘米洗菜，七十年代浇水灌溉，八十年代水质变坏，九十年代鱼虾绝代。这句民谣非常形象地反映了当前我国水资源环境的现状。目前我国日排放废污水已超过1亿吨，其中80％以上未经任何处理直接排入水域，使河流、湖泊、水库遭受了不同程度的污染，中国七大江河流经的15个主要大城市河流段中，有13个河段的水质污染严重。⑤据国家环保部《全国主要流域重点断面水质状况表》统计，2011年珠江流域水质大致良好，但珠江的水质长期状况为劣V类，主要为氨氮，溶解氧污染。珠江水水体污染亦达到重污染水平，近海水域的水质指标严重超标。在河南省水利厅网站上可以了解到，2009年全省水质评价结果受到严重污染的河段仍有44.4％，2010年全省水质评价结果受到严重污染的河段仍有43.2％。

　　 在华北地区，地下水污染问题更为严重。据环境保护部、国土资源部、住房和城乡建设部及水利部近日联合印发的《华北平原地下水污染防治工作方案》反映，初步调查表明，华北平原局部地区地下水存在重金属超标现象，主要污染指标为汞、铬、镉、铅等，主要分布在天津市和河北省石家庄、唐山以及山东省德州等城市周边及工矿企业周围；局部地区地下水有机物污染较严重，主要污染指标为苯、四氯化碳、三氯乙烯等，主要分布在北京市南部郊区，河北省石家庄、邢台、邯郸城市周边，山东省济南地区——德州东部，河南省豫北平原等地区。

　　 随着水危机不断加剧，黄河以北相当一部分地区农村和城市的经济、社会发展，已陷入了靠挤占生态环境用水和大量超采地下水来维持的困境。一些造纸企业和化工企业仍在毫无顾忌地生产，污水直接排入坑渠内。据报道，在河南西平县，村民们称，污染最严重时，洪河河水黑得跟酱油一样，几里地外都能闻到臭味，河边住户不敢开窗；河里白色泡沫几十厘米厚，刮风时，就跟下雪一样；用河水浇地，庄稼全部死光。

　　 三是土壤被严重污染。土壤是人类赖以生存和发展的自然资源之一。国土资源部官方网站的一条消息称，目前，我国土地污染，尤其是耕地污染形势相当严峻。这条消息还表明，目前全国受污染耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上。⑥

　　 新世纪以来，中国进入经济快速增长期。GDP发展增速，大量工业企业废水、污泥排放使得与重金属有关的环境污染事件频发。例如，目前国内外对污水处理厂产生的污泥的处理主要是农用、干化以及填埋3种方式。为了节约成本，许多企业对污水处理厂的污泥往往采用倾倒和堆肥的方式处理，已成为业内通用做法。2006年10月至2007年7月期间，北京环兴园环保科技有限公司何涛等5人，将6500吨含有多种重金属和大量污染物的污水处理厂污泥，倾倒入北京市地下水水源保护区永定河古河道的沙坑里，造成当地空气、土壤严重污染，地下水受到严重威胁。经评估，多项污染指标超百倍，治理费用高达上亿元。“何涛案件”倾倒污泥数目之大、造成损害之大，在全国尚属个例。之后，陕西凤翔铅污染、湖南浏阳镉中毒、山东临沂砷污染……全国各地土壤重金属、水污染事件集中爆发。“中国环境统计年鉴显示，2010年，湖南工业废水中镉的排放量占全国的比重达43.29％，江西为14.28％，广西为12.37％，广东为5.51％，四省占据了全国镉排放量前五位中的四位。”“以湖南、广西、江西为核心，包括广东在内的南方省区，是我国工业废水镉排放最为集中的区域，并呈现向湖北、福建扩散蔓延的态势”。⑦

　　 (二)环境污染犯罪特点促使生态环境步入恶性循环

　　 一是犯罪的潜伏性。首先，违法犯罪后果潜伏。累积性环境污染虽然一时并没有明显的财产、人身损害，但是，它们会潜在地损害人身、财产，而且，被污染了的环境很难恢复，其危害甚至经过几代人都难以根除。“此前世界卫生组织的一份评价报告显示，我国居民的疾病负担中有21％是由环境污染因素造成的，比美国高8％，环境污染已成为影响我国居民健康的主要因素之一”。⑧2013年6月25日，《淮河流域水环境与消化道肿瘤死亡图集》数字版出版，其为中国疾控中心长期研究的成果，首次证实癌症高发与水污染有直接关系。多年来，淮河支流频现癌症村，仅沈丘县1年内因患癌症死亡人数达到2000人。近期，国家疾控中心研究团队在经过近八年实地研究后，对淮河支流沿岸地区的肿瘤高发得出结论，“初步确定该地区恶性肿瘤高发与水环境污染有一定的关系。”“我们相信十年后中国三大癌症将会困扰着每一个家庭，肝癌、肺癌、胃癌。肝癌，很多可能是因为水；肺癌是因为我们的空气；胃癌是因为我们的食物”。⑨其次，犯罪地点、区域的潜伏。空气、地下水污染之所以长期被忽视，一个重要原因是这些污染绝大多数发生在县域乡村。“从工业污染来看，国家对环保的重视程度日益增强，城镇的环保‘门槛’也越来越高，那些高污染、高能耗的工业企业很难在城镇立足，于是转向广阔的农村，也正因此，农村的环境正在不断恶化。”“长株潭地区是我国重点开发的经济区之一，在国家政策的支持下，中小型乡镇企业如雨后春笋般兴起，这将对地区的经济发展有很大的带动作用，但在调研过程中，我们发现很多乡镇企业并没有很有效的‘三废’处理措施，还有相当一部分直接将废弃物排入附近的河道或堆积在农田旁，在一些乡镇的工业园区，远远就可以闻到一股刺鼻的味道”。⑩第三，违法犯罪方式的潜伏。“南方一些污染企业则通过溶洞排放工业废水，使溶洞地下水受到污染，因为溶洞之间多相互连通，往往会导致地下水污染成片发生。《半月谈》记者调查时发现，除了挖渗坑、渗井偷排外，为了躲避查处，有的污染企业竟用高压泵将大量污水直接注入地下。专家表示，这种恶劣行径对地下水的危害远远超过渗漏，简直是丧尽天良”。(11)还有的不法分子盗采河沙时边采边卖。行政、司法人员查获的往往仅有刚采取的少部分河沙，与整个犯罪行为涉及的数额相去甚远。因没有具体犯罪数额，或犯罪数额小，犯罪分子有的得以逃脱处罚，有的则罚难当其责。

　　 二是犯罪的复杂性。首先，“京津冀的大气污染很复杂，既有北京的责任，也有周边地区包括文安县的责任。可文安县财政是‘吃饭’财政，前几年承接了‘污染’产业，到了这一任县委县政府，环境治理的成本谁来分担?经济发展速度减慢的责任谁来承担”。(12)中国土壤污染在过去数十年的形成过程，与各地政府“紧密相关”。相当数量污染工矿曾是由于污染主要是前任政府造成，各地现任政府更愿意选择逃避责任，而不愿直面问题，导致问题堆积，伤害继续，以及新的污染仍在形成。其次，对待环境污染犯罪的态度复杂。从企业环保管理的角度来看，“在市场经济条件下，一些唯利是图的企业为了追求短期的经济利益，不惜牺牲环境，降低生产成本。如有的污染企业即使安装了环保设备也仅仅是为了应付上级检查，对此，当地行政机关也是心知肚明，但为了财政收入，往往是置若罔闻，甚至为其开脱、庇护。这种以环境为代价换取短期的经济效益和良好政绩的现象在我国比比皆是。在经济利益最大化的目标下，市场经济要求的公平竞争的市场环境无法实现，一些环保型企业的利益受到严重侵犯，他们面临着经济与社会效益的矛盾选择”。(13)从遭受环境污染的当地公众的态度来看，“小炼油厂、小炼铁厂、小加工厂，各类污染企业直排给空气带来的严重污染，直接损害了当地群众的身心健康，也让与之接壤的北京受到严重影响”。河北省内“坐落在村里的钢厂和各类小企业，已经成为当地农民重要的收入来源。尽管也有一些村民对于企业排污感到气愤，但许多村民对于赚钱盖房子的愿望，仍然比治理污染更加迫切。‘我们宁可吸着肮脏的空气，也要攒钱盖房买车’”。(14)

　　 三是犯罪的严重性。《2012年中国环境状况公报》显示，我国环境质量状况总体保持平稳，但形势依然严峻。从宏观上来看，“环境破坏行为使现存人类的生命、身体机能等遭受实害，或者具有侵害这些法益的危险。另一方面，如果环境被破坏，不但恢复原状需要很长时间，而且不可能恢复原状的场合也很多。如此一来，不得不承认，环境破坏行为不但危及子孙后代的生命、身体机能等法益，而且具有侵害、破坏生态自身的危险”。(15)

　　 同时，污染环境犯罪带来的经济损失和治理被污染环境的经费巨大。“我国每年因环境污染和破坏造成的经济损失超过千亿元，”(16)中国城市中“大部分二氧化硫排放均来自火电厂以及非金属矿物生产、炼钢、化工制造和有色金属冶炼企业。这些行业占二氧化硫总排放的85％以上，大大高于它们对工业总产值的贡献率”。(17)在2013年连续出现14天雾霾的石家庄市，为了开展大气污染攻坚战，预计三年内需投入218.68亿元。这也只是10项大气污染治理工程的初步预算，新列项目另计。

　　 二、多种因素：导致环境污染犯罪呈频发态势

　　 (一)部分地方政府和违规企业是造成污染环境的构成要件

　　 一是一些地方政府的政绩观、价值取向存在严重偏差。一些地方政府认为如果不发展地方经济，就无法提高财政收入；地方政府出于经济利益驱动，对环境法律、法规的实施兴趣不大、动力不足。甚至有些地方政府通过出台土政策对抗国家制定的环境法律、法规，阻挠、干预环保行政部门的执法行为，公开保护违法排污企业。一些地方政府和领导干部为了快出政绩、早出政绩，在要发展经济就不能“什么都按红头文件办”、“为了发展经济咋干咋有理”的错误观念作用下，以牺牲环境为代价来捞取自己的政绩。

　　 二是地方政府追求GDP而任由企业造成环境污染。有权威人士认为，中国治污多年成效不彰的背后，关键在于GDP的政绩观没有根本扭转。“我国目前仍处于一种赶超式的压力型体制状态，经济增长的压力非常巨大。在这种情况下，各级地方政府官员无论是从地方公共利益出发，还是从个人政治前途着想，都会优先考虑经济利益而不是环境利益。因为，经济利益比环境利益更直接、也更为明显”。(18)目前，一些地方政府热衷于追逐GDP增长，“先污染后治理”、“先发展再保护”的情况在不少地方长期存在。据2013年6月24日《新京报》报道：“土木煤炭市场，距离张家口市怀来县土木村大约2.5公里，这里被称为中国十大煤炭市场之一。煤场里到处是露天堆放的煤炭，没有任何覆盖遮挡，几台挖掘机正在煤炭上进行作业。每当有风刮过，就会有大量黑色的粉尘被风裹挟着腾空而起，散在空气中。”“村民们说，因为整天被煤灰包围，苹果里已经长了煤的基因，种出来都是黑的，根本就洗不掉”。村民们不断投诉，但污染已持续近十四年。笔者查阅资料发现，截至2011年年底，该市场煤炭成交额达172.75亿元，上缴国家税费达3.2亿元，2007年至2009年连续三年荣获“全国十大煤炭市场”称号，2012年，获得张家口市百强企业第五名。有着如此强大的市场地位，投诉的声音便一直被忽略。

　　 三是企业纠正违法行为的成本远低于其能获取的高额物质利益。我国大量工厂和企业在创造了短期经济效益的同时，严重损害了社会长远利益。环境侵权尤其是污染日益成为威胁我国社会生存和长远发展的难点，企业为追求利益最大化而进行的利益性排污已经成为一个严重的环境公共安全社会问题。“像企业给一般公众带来灾害之类的案件，尤其是当这个企业排他性独占了科学技术上的知识，掌握着犯罪证明方面的关键的案件，即便是拥有强大搜查权的国家，对企业一方来说，也不好说是强者”。(19)许多企业在获取短期经济利益最大化的过程中，常常以牺牲环境为代价，即使在排污规范、标准和技术充分供给的环境下，其也设法逃避保护环境的应有责任。

　　 “从公安机关近期侦破的污染环境重大案件看，一些企业违法排污引发社会高度关注，主要有三个特点：其一是部分正规的化工、矿产企业，直接违法排放有害物质；其二是部分化工企业为降低治污成本，将大量含有有毒有害物质的化工废液及固体废物等，通过不法中间商，低价售给无处置资质的公司或个人，再非法倾倒；其三是部分中小化工企业利用暗管、渗井、渗坑等，非法排放有毒有害物质。在这些案件中，有的非法排污的化工、采矿等企业系当地招商或扶持的高利税重点项目。”(20)“我国的刑法、民法通则、侵权责任法、环境保护法等法律对‘污染环境罪’、‘破坏环境资源保护罪’、‘环境监管失职罪’等都作出了明确的规定。但是，一些严重的环境污染犯罪和环境违法行为得不到法律的追究和应有的法律处罚，从而助长了一些企业不依法依规治理环境污染和保护生态环境，违法排污、偷排漏排各种污染物的现象屡禁不止。‘违法成本低、守法成本高’长期得不到解决”。(21)

　　 “在去年全国‘整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动’查出的2.5万家企业中，就有3000家企业是在2003年被查出过的‘老面孔’。有的大型企业治污设施每天运行费用就在10万元左右，所以它们情愿多交罚款，也不愿正常运转治污设备”。(22)2013年6月29日，中央电视台午间“新闻30分”报道，河南汝州山村暗藏的小作坊利用废塑料土法炼油，污染严重，触目惊心——一股股黑烟顺炉窑烟囱冉冉升起，空中弥漫着刺鼻的气味，黑黑的污水流入山体之中，肆无忌惮的污染周边的环境。因为，土法炼油投入少、产出多。

　　 (二)法律保护不完善、执法能力薄弱、公众监督力弱小是造成环境污染犯罪多发的主因

　　 一是现有污染环境犯罪立法不完善。在防治环境污染的诸多措施中，法律手段的作用非常关键。我国大陆地区在1979年的《刑法》中没有“污染环境犯罪”或者类似罪名规定。关于惩治污染环境的犯罪行为主要依靠行政法规的罚则规定，如在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《水污染防治法》等法律法规中设置一些刑罚规定。这些附属刑法条款，尽管有的明确了要“依照”、“比照”或者按照1979年《刑法》的某些条款处理，但是，由于1979年《刑法》本身也没有明确、系统的环境犯罪规定，相关行为都分散规定在各个章节中，因而适用起来效果很差。(23)至今，“外有环境保护方面的立法远落后不断涌现的新的环境问题，即环保立法空白、滞后；内有环境保护法体系结构不完善、子系统不周全，原则性的规定无法满足技术性、专业性强的环保法”。(24)

　　 二是环境保护部门执法能力薄弱。首先是环保执法机构执法缺乏权威性。对于破坏环境，造成环境污染犯罪的行为，法律赋予环保机构的处置权限对于行为实施者来说，缺乏足够的威慑力、影响力。就中国的政府构架来看，二十世纪七十年代成立了国务院环境保护领导小组，只是当时环保局负责的是没人愿意管理的“三废”——废渣、废水、废气。1998年国务院将国家环保局升格为国家环境保护总局。由于缺乏专门的环境执法协调机构，环保部的实质权力并未随之变大，在环保执法实践过程中经常出现“对于这种跨部门、跨地区、跨流域的重大环境政策和环境问题屡协不调、屡解不决的情况”。(25)在地方政府层面，“在很多情况下，政府对辖区环境质量负责变成环保部门负责；环保部门对环保工作实施统一监督管理变成环保部门对环保任务实施统一牵头管理；各相关部门分工负责变成环保部门一家负责。这导致环保工作成效大打折扣。”(26)“目前我国环保系统上下级之间只是一种工作上的指导关系，环保部门直接受地方政府领导。环保部门作为地方政府组成部门，其人事由地方党委政府任命，办公经费以及工作人员工资的拨付都有赖于地方财政。在这样一种体制下，环保执法很容易受到地方保护主义掣肘，一些让人难以理解的现象层出不穷。污染大户被挂上了‘地方重点保护企业’的护身符，环保部门到企业检查必须事先上报计划提前预约，一些基层环保部门为了自己的‘位子’、‘票子’，看地方政府脸色行事，包庇纵容污染企业甚至为其通风报信以应付上级检查，不惜牺牲环境利益为地方政府所谓的经济发展大局让道，充当污染企业的保护伞”。(27)其次是处罚环境污染刑事犯罪力度偏小。自十八世纪第一次产业革命以来，严重的环境污染事件频频发生，但是直到二十世纪中叶以后世界各国才开始大规模地进行刑事立法和刑事追诉，之前几乎没有被追究刑事责任的。(28)中国境内开始对环境污染犯罪进行刑罚惩处是在二十世纪九十年代，之前的环境污染事件主要通过民事和行政的渠道解决。至今，因环境污染被追究刑事责任的寥寥无几。从宏观层面来看，据统计，1998年到2002年间，中国重特大环境污染事故发生了387起，仅有25起被追究了重大环境污染罪；2003年到2007年中国发生重特大环境污染事故90多起，被追究违法犯罪的仅12起。从微观层面来看，“作为鄱阳湖生态经济区这样的生物、植被、资源大区，竟没有一件环境污染损害赔偿民事案件，也没有一件涉及环保或资源的行政案件。背后隐藏的深层次原因应该不是用‘生态环境保护得好’能解释明白的。案件数量完全不能反映客观实际，无不凸显我们司法功能在环境保护方面的缺失，也说明我们司法保障环境保护力度的极度缺乏。”“大多数破坏自然资源的环境犯罪中，没有一起量刑在3年有期徒刑以上的，整体量刑较轻，且多为非实体刑”。(29)

　　 刑事制裁环境污染犯罪力度的极度缺乏“不但削弱了《刑法》中关于环境犯罪规定的威慑力，而且损害了环境司法的公正性、公平性和正义性”。长期以来，企业在环保生产上“守法成本高、违法成本低”，环境违法处罚并不能触动污染企业的“环保神经”。现实中，大量的水污染举动犯、危险犯得不到应有的刑罚制裁，甚至行政制裁也干脆不用，而造成水质污染的后果犯，也往往行政罚款制裁了事，很少运用刑罚手段，除非同时造成了人身重大伤亡或公私财产重大损失。这种刑事制裁几乎空转的状态，很难面对日益严重的水质污染犯罪现象的骤增趋势。(30)

　　 三是地方司法机关执法不能满足防控、惩治环境污染犯罪的实际需要。首先，在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属、依附关系，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预。例如，据2007年4月15日《法制日报》报道，在“沱江水污染”事件发生后，四川省资阳市雁江区司法局就下发了“红头文件”，禁止辖区内所有律师事务所和法律服务所代理该案件受害群众的索赔诉讼。其次，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致司法机关的财政与地方财政融为一体。其三，环境犯罪的侦测包含了许多的高科技因素，需要专门的证据收集方法和技术手段，而司法机关缺乏这些侦测能力，造成不愿意介入环境犯罪案件。

　　 四是公众、社会组织监督环境污染犯罪力量弱小。社会公众在环境保护中对政府存在严重的依赖思想，经常可以听到公众对政府的抱怨或期盼，很少见到公众自觉地参加环境保护活动。政府对社会公众参与缺乏应有的热情，行动上支持也很少，社会公众与政府之间缺乏有效的合作。首先，民间环保组织弱化。环保NGO，又称环保民间组织，是非政府组织中以环境保护为宗旨，为社会提供环境公益性服务的一类，也是非政府组织中非常集中和活跃的领域之一。(31)中国公众中长期存在“大政府、小社会”的惯性思维，公众往往认为只要靠政府一个方面的力量就能力挽狂澜、所向披靡。在民间环保领域，中国是一个后来者。中国环保NGO发展历史较短，在数量、从业人数、组织能力等方面与美国相比都有较大差距。1993年北京首次申办奥运会，当国际奥委会官员问及中国有无民间环保组织，中国代表团竟不知如何作答。(32)在二十世纪九十年代，中国的环保志愿者只有名门之后梁从诫先生的夫人，“后来变成十个人，和一些沙发上的思想”。“夹着尾巴做人，就像一只地里的老鼠一样”。“三年后的北京，梁从诫、杨东平等知识分子选择了环境领域，作为提升公共参与的契机和空间。最初的思路，竟也全然来自于他们的西方视野，就连‘自然之友’这个名字，都是从香港‘地球之友’借来的灵感。注册问题屡屡碰壁，当时的环保总局最终没有担当挂靠单位，至今，‘自然之友’还是一个挂靠在中国书院下面的二级机构。”“初期的民间环保行动，后来被概括为‘观鸟、种树、拣垃圾’——功能基本都是环境教育、环境意识启蒙。当时的‘自然之友’连续数年进行媒体的环境意识调查，发现有关‘环境’，报纸上出现最多的关键词是‘环境卫生’和‘绿化’。用他们的话来说，处于‘浅绿’状态”。弱小的社会、民间环保组织的监督力量可想而知，在与利益集团的博弈中是毫无话语权的。“1995年、1996年，梁从诫两度在全国政协提案，要求首钢搬迁。有人觉得不可思议——人们理解作为纳税大户的首钢，却不察觉作为污染大户的首钢”。(33)2001年3月，京城三大环保NGO“自然之友”、“地球村”、“绿家园”联合向国家环保总局、北京市水利局、北京市环保局、北京市政府等部门发出邀请，要求开听证会。而政府部门认为听证会只能政府开，最终冠以“对话会”。其次，公众环境公益诉讼弱化。在法律实施方面，有关政府部门强调的是“政府主导、行政控制”，将环境保护的命运和环境执法的成效主要系在政府行政管理部门上，轻视公众参与和公众监督。我国环境法律主要强调企业和公民的环境保护义务，公民和社会没有要求良好环境状况的合法地位和权利基础，致使环境法实施的效果依据政府的主观意愿，公众无法依据法律赋予的正当、合法的环境权提起诉讼维护自己的权利，公益诉讼无法实施。(34)在实践过程中，一些环保民间组织认为，由于我国没有公益诉讼立法，缺乏实体法和程序法作为支撑，在司法实践中存在着一系列的困难：起诉难、审理难、判决难、胜诉难、执行难。

　　 三、社会共治：构建新型国家环境污染犯罪管控模式

　　 (一)政府、公众共同构成打击环境污染犯罪两大主体

　　 环境是人类的生命支持系统，也是人类持续发展的物质、能量、信息提供系统。人类的正常生活和国民经济的持续发展都离不开一定质量的环境和自然资源。(35)二十世纪七十年代末期以来，我国在实现经济蓬勃发展的过程中，蒙受了环境质量迅速恶化的后果。面对环境质量持续恶化的压力，我国政府以“可持续发展”战略代替“先污染，后治理”的发展模式。习近平总书记指出，要坚持改革开放正确方向，增强改革的系统性、整体性、协调性，做到改革不停顿、开放不止步。这一重要思想是推进打击污染环境犯罪的根本指针。随着我国经济发展、社会转型，社会结构和执法环境发生了深刻变化。打击污染环境犯罪是一项极为复杂的系统工程，需要历史地研究、现实地分析、系统地解决。对环境污染违法犯罪实行社会共治，关键是落实各方责任。

　　 一是政府宏观控制，管控环境污染犯罪变“软课题”为“硬指标”。近期，习近平总书记强调，要改进考核方法手段，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。中央政府要进一步加强对地方环境保护工作实绩的考核，“辖区环境质量负责的含义是，任一行政单元的政府在推动经济社会发展中必须做到辖区环境质量达标，环境质量不达标说明政府没有依法履行好环境保护责任。环保部门对环保工作实施统一监督管理的含义是，环保部门要将辖区环境问题(平衡点定性、定量两方面问题)理清楚，将解决问题的办法向政府说清楚，将相关部门分工负责的任务列清楚，通过政府目标责任书形式将目标任务下达给本级相关部门和下一级政府，实施目标任务完成考核制度”。(36)彻底改变地方政府发展经济过程中经常出现的“先上车，后买票”现象。首先是改变属地治理模式，加强对各地环境污染的监管。2013年6月中旬，国务院已经具体提出了十条治理措施(以下简称“国十条”)，明确提出要减少污染物排放，严控高耗能、高污染行业。规定将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，根据污染等级及时采取重污染企业限产限排等。进一步明确环境污染责任主体并严格问责。由国家环保机构牵头，各地环保单位配合，中央、省级媒体和民间环保组织参与，对各地环境污染情况不定期进行“明察暗访”。不论是什么时期建设的污染环境项目，如果其超过国家标准并造成环境污染的，地方政府均要负“一票否决”的责任，对虚构政绩，欺骗百姓，侵害民众利益、袒护污染企业、失职渎职的造假地方政府官员要交付法律严惩不贷，这样才能取得安定民心、稳定社会的效果。其次是把PM2.5数据作为约束性指标纳入政府政绩考核重要指标。目前，地方政府政绩考核中虽有环保评价，但未起到太大作用。过去的一年，可以说是中国城市向空气污染宣战的一年，PM2.5数据开始公布，各种治理方案陆续出台，开了一个好头，还需要继续深入解决责任不落实、公众环境权益保护力度不够、环境违法行为惩处不力等问题。其三是控制新污染源的产生，对一些污染严重的新建项目，坚决不予审批，尤其是小型的造纸、化工、炼油等项目。对以上的项目，建立污水处理系统，对一些污染较为严重的企业要实行限期治理，坚决杜绝因设施、管理等方面造成污染现象的发生。其四是政府的决心和执行力是解决土壤污染的关键。“在土壤修复和稻种选育等方法远水不解近渴的情形下，政府至少从三个层面大有可为：在污染区民众身体健康层面，政府要搞清居民身体状况，该救治的要提前介入，并不严重的也要告知真相；在膳食结构层面，要补贴给污染区农民部分正常的大米，平时也要设法减少他们对污染大米的摄入量；在土地治理层面，对污染土地要努力修复，有条件的弃耕治理，无条件的改变种植结构，如种植一些不作为食物的经济作物，例如树苗、花草等。政府起码可在污染区与未污染区间实现作物统筹”。(37)

　　 二是公众介入，建立环境听证制度。从国际经验来看，“善治”需要政府与民众、社会组织的协调与配合。有效防控环境污染犯罪，除了需要中央政府的深度介入和严加管理之外，更需要公众的共同参与和监管，政府应该鼓励民间成立高效的环保组织来分担防控环境污染犯罪的责任。“将公共性精神注入行政机关的改革当中，”由公众“参与的包括旁听制度、听政制度等相关参与制度的逐步建立完善，以及媒体与公共舆论对政府行为和政策过程进行的监督等，都清晰地显现出一条由不断拓展通畅的参与渠道、丰富的参与形式和真实地参与实效构成的完整民主参与逻辑链条”。(38)在工业化的今天，广大公众非常担心环境污染带来的生态公共安全风险。政府要尊重公众的知情权与参与权，不应把公众排斥在决策机制之外。“由于我国环评中的公众参与制度尚不够健全和完善，有关公众参与的规定效力层次偏低，即使是听取当地居民的意见，也缺乏具体明确的实体、程序规定来确保其得以有效吸收，充分采纳或借鉴。因此，国家有必要进一步明确公众在环境影响评价活动中的法律地位，同时明确公众行使知情权、批评权、建议权等权利的具体途径。”“在规定公众参与程序时，应当既保障国家环境保护行政主管部门及其他机关能较快地制定环境标准，又适当照顾公众利益，采取专家论证、座谈会、书面陈述、共同协商等多种公众参与形式，给他们提供表达其意愿的机会和途径，维护其环境权益”。(39)

　　 (二)刑罚手段介入惩治环境污染犯罪

　　 一是充分运用法律手段，防止、限制和制裁污染自然环境。日本政法大学教授今井猛嘉在《环境犯罪》一文中指出，环境刑法的保护法益有两个方面，一是人的生命、身体机能与财产等相关的利益，一是与此相连的生态系统的保持。换言之，在环境刑法中，首先应当考虑的是人类的重要利益，但在与人类利益相关的范围内，也应动用刑罚来摆正环境保护的利益。在我国《刑法》视野中，环境犯罪是一种出现仅十多年的新型犯罪类型，我国现行法律制度尚未完全满足新形势下打击环境污染犯罪、维护国家环境公共安全和社会稳定的迫切需要。首先，要修订大气污染防治法等法律。“国十条”规定要制定修订重点行业排放标准。健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，用法律、标准倒逼产业转型升级。“在污染物总量控制及其考核制度的基础上，逐步建立排污交易制度。在涉及能源、水资源以及污染治理的政府定价政策上，充分考虑环境治理和恢复成本，继续扩大和完善有关环境成本内部化的定价机制。继续开展有关环境保护的信贷、证券、保险等领域的政策试点，并逐步上升为法律规范全面推行”。(40)其次，明确界定“严重污染环境”认定标准。“在完善环境犯罪法律条文的时候，要注重环境标准的界定。通过颁布和发行相关的环境标准和监管体制，可以更好地对环境犯罪的危害结果给予正确的认定”。(41)为解决打击环境污染犯罪司法实践中遇到的取证难、鉴定难、认定难等迫切需要解决的问题，2013年6月18日，最高人民法院和最高人民检察院在结合行为人的主观恶性和人身危险，把握罪行和罪犯各方面因素综合体现出来的社会危害程度的基础上，公布了关于打击污染环境犯罪司法解释。《司法解释》降低了污染环境罪的定罪量刑“门槛”，界定了“严重污染环境”的14项认定标准，体现了从严打击环境犯罪的司法原则。比如过去污染环境造成一人以上死亡的才能定罪，现在一人以上重伤就可以了；过去造成三人以上死亡的，才能加重处罚，现在只要造成一人以上死亡的，就可以加重处罚。此举对防控环境污染犯罪及时提供了司法保障，起到了重要的推动作用，需要根据环境污染犯罪的新情况、新特征进一步加强。其三，进一步完善环境保护法。在国家层面，2013年6月26日举行的十二届全国人大常委会第三次会议上，广受公众关注的《环境保护法》进入二审，“明确地方政府应对辖区环境质量负责”、“增加规定保护环境是基本国策”、“建立跨行政区联合防治协调机制”、“重点排污单位应公开污染物情况”、“加强对农业污染源的检测预警”等重要新内容有望入法。在专家层面，环境污染犯罪问题应该与《刑法》有机契合成为一种共识。近期，我国环境法学专家周珂等对已有法律不适应打击环境污染犯罪的问题进行了详细分析。认为“首先，环境犯罪侵害客体的定位忽视了公众的生命健康权。现行《刑法》认定破坏环境资源保护罪侵害的客体是经济秩序。事实上，这类犯罪侵害的客体主要是公众的生命健康权利，其中包括财产权，还包括环境享受的利益，也包括生态利益。其次，环境犯罪不应只有结果犯，还要有危险犯。在环境犯罪的各种罪名中，绝大多数是以结果犯作为处罚对象，也就是说，只有当危害环境的行为‘致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果’时，才构成环境犯罪，才会受到刑事处罚。但是环境污染特别是水环境污染，造成严重后果的过程，往往是一个累积的过程，要经过几年，十几年，甚至几十年，而且，造成的严重后果是不可计量的，不可逆转的。在国际上，一些工业化国家的环境立法中早就有关于危险犯的规定。”“我国《刑法》也应增加对环境犯罪危险犯的规定，以充分发挥《刑法》的预防作用。”“此外，目前，我国《刑法》学界普遍认为重大污染事故罪为过失犯罪。”“在现实中，经常发生企业偷排有毒有害物质造成严重后果的案件，像这一类的案件，企业法定代表人不可能不知道这些有毒有害物质的成分以及危害程度，也不存在疏忽大意的情节，只是在经济利益的驱使下采取了这种恶劣的行为。”“建议在破坏环境资源保护罪中应增加故意犯罪的处罚，而且要从重处罚”。(42)

　　 二是建立环境公益诉讼制度。“环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体根据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护公益环境不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度”。(43)将“公众参与”落到实处。尤其是涉及公众的事项，必须保证公众的听证、质询等权利不受非法剥夺，充分听取公众意见并加以妥善考虑。(44)长期以来，我国在环境保护方面一直采取国家管理的单轨制(即通过各级政府的环境保护机关进行管理、监督)，严重忽视了其他社会力量的作用。目前，全国已有16个省(直辖市)自行设立61家环保法庭，以环保审判庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭3种模式存在，为建立环境公益诉讼制度打下了良好的基础。实行人人都有参与权的环境公益诉讼制度是一种有效的公众监督方式。它使危害公共环境利益的违法行为置于公众的监督之下，能够有效制止环境污染犯罪行为的发生，在客观上起到防患于未然的作用，有利于保证环境保护相关法律发挥最大的功效。

　　 三是建立环境保护警察制度。“环境行政执法权的弱小、分散严重影响了环境行政执法的效能，因此必须扩大环境行政执法机关的执法权限，把现在由地方政府行使的限期治理、关闭停业权交由环境行政机关独立行使”。(45)河北安平县内，国家明令禁止的“小电镀”曾非常猖狂，环保局两位副局长带队查处“小电镀”污染时，遭到企业主殴打。为了解决“环境执法难”的问题，该县于2006年成立了从属县环保局的全国首家环境派出所，用刑事手段保障环境行政执法的权威性和效能，此为最早公安机构直接介入第一线环境执法之举。环保警察的出现落实了环境执法的执法权限和职能，提升了环境执法的效能。相对环保部门的执法监察部门，更能体现出执法的权威性和司法程序的有效性。“事实上，中国公安机关本身就是环境执法的合法实践主体之一，”“环保警察的出现毕竟是推动环境司法工作的一种有益尝试。其实我们的生态警察队伍建设完全可以参考中国海关内部设立的缉私警察机构的做法，”可以较好地解决“行政证据向刑事证据转换的‘身份问题’”。(46)

　　 四是强化环保部门打击环境污染犯罪力度。首先，赋予环保部门以侦查机关应有的侦查权和采取刑事强制措施的权利。“公安机关享有的刑事侦查权从本质上讲也是一种行政权力，公安机关和环保机关同属行政机关，其相同的性质决定了环保部门可以对自己管辖范围内的环境刑事案件独立侦查、预审并移送检察机关审查起诉。这种分权类似于公安机关和国家安全机关、部队保卫部门之间的部门分工，符合我国刑事政策的惯例。所以应该赋予环保部门以侦查机关应有的侦查权和采取刑事强制措施的权利，在环境案件发生后环保部门可以迅速介入案件的调查，不构成犯罪的，依照有关行政法规给予相应的行政处罚；对有犯罪事实需要追究刑事责任的，依法立案，凭借自己专业技术条件开展侦查工作。对于在以后检察机关的起诉和法院审判过程中涉及的相关技术问题，由于环保部门的事先介入，也可以及时作出科学的解释和定性，从而保证刑事诉讼的顺利进行”。(47)其次，加强环保部门的强制执法力度。在环保执法实践中，环境执法缺乏必要的现场强制和自我保护手段，导致环境执法抗法事件频发。据环保总局调查统计数字显示，全国12个省的不完全统计，2004年以来，全国发生环境执法受阻事件已达4400余起，其中暴力抗法事件就有120多起。因此加强环保部门的强制执法力度非常重要，“具体体现为：其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。其三，在环境监理队伍的基础上，建立环境警察制度。其四，确立部门联动的长效机制。各级环保部门要变‘被动’为‘主动’，不仅要‘站得住’还要‘顶得住’。要联合电力、公安、司法、金融、工商、水利、铁路等部门严厉打击环境违法行为，对拒不执行环保处罚的企业要限水、限电、限贷、限运，形成一股强大的执法力量，彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象，真正做到执法从严”。(48)

　　 五是提高公安机关打击环境污染犯罪侦查手段。环境监管涉及多部门、多环节、多层次和多领域，是一个复杂的系统工程。美国社会学家格雷·T.马克斯认为“由于出现了新的犯罪方式，那些通过公开的方式不易获得证据的犯罪类型，获得了更大的采取秘密手段的优先权力，技术的改进增加了社会控制的威力”。(49)在打击环境污染犯罪斗争中，公安机关具有行政拘留权和环境犯罪案件的侦查权，“基于环境犯罪所存在的高技术性和专业性强的特点，仅凭公安机关有限的侦查手段是很难独立对案件涉及的专业技术问题作出正确的判断和分析的，”(50)侦查实践中，公安机关往往“在侦查环境犯罪的相关案件时缺乏强有力的靶向性侦查手段，”而“传统的勘验、检查现场、搜查、鉴定，扣押物证、书证等侦查手段很明显难以应对环境行为，试想在多头污染、污染源综合作用的情况下甚至都很难确定究竟何处是犯罪现场，现场勘验、检查如何进行?”而“特殊侦查手段能够提前阻遏环境犯罪的发生，在犯罪后也可以最大程度地做到快速、准确侦破案件，有效地打击犯罪，提高诉讼效率”。一方面，我们应该“在中国环境刑事法治中引入特殊侦查，”“应将从事石油化工、钢铁冶炼等高消耗、高污染的单位作为重点的监控对象，尤其是对那些不正规的灰色企业和家族式小作坊的监控，”“对监控名录上所列出的企业，进行有间隔的或随机式的盯防，这样也将特殊侦查人员系统、完整地获取监控对象的商业秘密的风险降低到了极低的程度”。(51)另一方面，公安机关要“提高收集、固定和保全证据措施的科技含量。运用现代科学技术收集证据是现代犯罪案件侦查的重要环节。危害环境犯罪行为涉及的技术手段很多，其造成的危害结果通常也需要科技手段去认定，如污染物鉴定、污染物机理鉴定、中毒者的法医鉴定、固体废物鉴定等等。其犯罪后果很多时候是不能直接用感官去发现和认定的，而必须依赖现代科学技术才能对证据实现收集、固定和保全。在实践中，提取固定和保全证据的具体形式主要有：制作笔录、制作书面鉴定结论，扣押、调取、摄影、造型、制图、实验、装套、塑封、冷冻、药藏等。归纳起来，一是文字记录形式，二是实物收集固定形式，三是技术检验鉴定形式，四是审判判断形式。这四类除第一大类外，都涉及有关科学技术的大量应用”。(52)

　　 注释：

　　 ①陈国阶.论生态安全.重庆环境科学.2002.3

　　②空气污染.www.baike.com/wiki/空气污染2013.6.23

　　③张庆丰、罗伯特·克鲁克斯.迈向环境可持续的未来中华人民共和国国家环境分析.中国财经出版社.2012

　　④郭远明、郭强、周勉.探访“环首都雾霾圈”.瞭望新闻周刊.2013.24

　　⑤黄莉.刑法视野下的水污染犯罪研究.水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年全国环境资源法学研讨会论文集(第一册)

　　 ⑥铬渣污染续：我国尚无有效土壤修复技术www.news.sina.com.cn/green/p/2010.11.3/10...2013.6.21

　　 ⑦陈海波.我们体内的重金属来自哪里.光明日报.2013.6.16

　　 ⑧我国已进入环境污染健康危害凸显期.水工业市场.2011.12

　　 ⑨马云.北京雾霾 我特别高兴特权阶级没特供空气了.记者观察.2013.4

　　 ⑩中南大学赴湖南省长株潭地区 关于农村环境污染现状调查报告www.blog.sina.com.cn/s/blog_5f2381b40100t9...2013.6.24

　　 (11)高远至、张洪河、蔡玉高、秦亚洲.地下排污：致命威胁悄悄逼近.半月谈.2010.5

　　 (12)同⑤

　　 (13)黎群英.论我国环境公益诉讼制度的构建.贵州大学硕士论文.2008

　　 (14)同⑤

　　 (15)【日】今井猛嘉著.李立众译.环境犯罪.河南省政法管理干部学院学报.2010.1

　　 (16)郄建荣.打击环境犯罪司法为何使不上劲.法制日报.2008.9.23

　　 (17)同④

　　 (18)贾品荣、李丽.公共安全问题频发的深层原因.西部论丛.2009.8

　　 (19)【日】藤木英雄.丛选功等译.公害犯罪.中国政法大学出版社.1992

　　 (20)张洋.公安部重拳打击污染环境犯罪.人民日报.2013.6.19

　　 (21)李叶、曾晓东.司法介入可有效惩治环境污染犯罪www.society.people.com.cn/n/2013/5.16/c1...2013.5.16

　　 (22)王京星.我国水污染环境行政执法的现状与改革.乐山师范学院学报.2005.12

　　 (23)唐世月、贺志军.中、德污染环境犯罪的若干问题比较.安徽广播电视大学学报.2002.2

　　 (24)彭晨.浅析环境侵权之司法救济困境及出路.www.chinacourt.org/article/detail/20...2012.11.30

　　 (25)王灿发.论中国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.政法论坛.2003.4

　　 (26)刘国才.怎样才能更好地治理污染、保护环境.人民日报.2013.6.21

　　 (27)同(22)

　　 (28)冯军.环境污染犯罪治理的理念及其影响.河北大学学报(哲学社会科学版).2012.2

　　 (29)同(24)

　　 (30)同②

　　 (31)陈文娴.我国环保NGO发展不充分的原因分析.社会科学论坛(学术研究卷).2006.12

　　 (32)汤蕴懿.中国需要怎样的环保NGO.环境保护.2011.Z1

　　 (33)徐楠.环保NGO的中国生命史.www.infzm.com/content/35...2009.10.8

　　 (34)李娟、刘芳.我国环境侵权司法救济的现状与未来——从法社会学角度分析.环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会论文集

　　 (35)王昌学.市场经济犯罪纵横论.法律出版社.2001

　　 (36)同(26)

　　 (37)宫靖.谁为重金属污染稻米负责.新世纪周刊.2011.6

　　 (38)郑言、林毅.中国的基层民主建设与政治发展.新视野.2013.1

　　 (39)刘晓星.项目决策到底谁说了算.中国环境报.2012.8.9

　　 (40)大气治理政策的布局重心.瞭望新闻周刊.2013.25

　　 (41)赵星.环境犯罪论.中国人民公安大学出版社.2011

　　 (42)同(16)

　　 (43)颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社.2002

　　 (44)同(24)

　　 (45)我国如何加强环境执法工作www.zhidao.baidu.com/question/3123236...2011.10.2

　　 (46)同(41)

　　 (47)同(22)

　　 (48)浅谈如何提高我国生态环境保护执法能力的方法和对策.www.doc88.com/p-9085356622...html2013.5.21

　　 (49)【美】格雷·T.马克斯.胡生等译.高技术与社会秘密实践.中央党史出版社.1994

　　 (50)同(22)

　　 (51)同(41)

　　 (52)任惠华、殷福杰.论危害环境犯罪案件的侦查——以证据调查为中心.犯罪研究.2008.3

作者介绍：董纯朴，山东警察学院。