中国核安全监管体制改革建议

专家分析

ＥｘｐｅｒｔＡｎａｌｙｓｉｓ

中国核安全监管体制

改革建议

李晶晶，林明彻，杨富强，ＪａＳｏｎ

Ｐｏｒｔｒｉｅｒ

（美国自然资源保护委员会（ＮＲＤＣ）北京代表处，北京１０００２０）

摘要：２０

１

１年的福岛核事故对全世界的核电发展产生了巨大的影响，面对中国核能高速发

加强核安全文化建设；同

展的趋势和巨大的规模，核安全监管尤为重要。应加快中国核安全监管体制改革，理顺核安全的政府管理职能；成立独立、权威、有效和专业的核安全监管机构；时加快《原子能法》和核安全法规的制定。

关键词：核安全；体制改革；建议

中图分类号：Ｆ４２６．６１文献标识码：Ａ文章编号：１００３—２３５５（２０１２）０４—００１０．０５ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００３－２３５５．２０１２．０４．００２

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ２０１１Ｆｕｋｕｓｈｉｍａｎｕｃｌｅａｒａｃｃｉｄｅｎｔｈａｄ

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ｅｎｏｒｍｏｕｓｉｍｐａｃｔｏｎｇｌｏｂａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｎｕｃｌｅａｒ

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ＮｕｃｌｅａｒＳａｆｅｔｙＬａｗ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｎｕｃｌｅａｒｓｅｃｕｒｉｔｙ；Ｓｙｓｔｅｍｒｅｆｏｒｍ；Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ

时隔一年，福岛核危机尚未得到完全解决，相关核污染给民众生活、生态环境带来了极大的破坏。这场核事故不仅让东京电力公司和日本政府面临巨额赔偿，“脱核”导致能源贫乏的日本陷入电力供应不足，用电受限处境，而且世界核电行业也因此遭受打击，德国、瑞士、意大利、科威特等国家先后宣布放弃本国的核电发展。这场核安全灾难带来恐惧和负面影响也许远远大于它曾产生的经济效益。

作为核电大国的后起之秀，中国无疑应该把核安全放在核能发展的第一位。温家宝总理在十一届全国人大五次会议的政府工作报告中再次强调中国要安全高效发展核电。待国务院审核通过《核安全规划》后，中国的核电项目将得到解禁。核电安全如何得到有效的保障成为全社会关注的焦点。

中国的核电发展起步于秦山，从ｌ９９６—２００６

收稿日期：２０１２—０３．０２

年适度发展下的小批量建设，到２００６～２０ｌ１年的积极推进。截至２０１１年１１月，中国共有１４台核电机组在役运行，装机容量共计１１８８万ｋＷ；在建核电机组有２７台，容量共计２９８９万ｋＷ。据国家统计局和中国电力企业联合会统计，２０１０年中国核电占能源消费总量构成的０．７％，核电发电量占全国发电总量构成的１．７７％。到２０１５年中国核电装

机容量将达到２００７年发布的《核电中长期发展规

划（２００５～２０２０）》所提出的２０２０年４０００万ｋＷ的目标，核电发电量约占全国总发电量的５％左右。

据悉目前正在调整的核电发展规划有可能将２０２０年中国核电运行装机容量目标提高到７０００—８０００万ｋＷ，比２００７年制定的计划高出近１倍。

２０

ｌｌ一２０２０年中国的核电高速发展，在世界核电

作者简介：李晶晶，美国自然资源保护委员会（ＮＲＤＣ）＊国核安全项目研究员。

Ｔ唧册厶，劬第３４卷第４期２０１２年４月

１０

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发展历史中，也仅有此例。但与之相应的设计可靠性、设备制造质量、建设单位资质、运行管理人员

万方数据

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专家分析

●火ｌ乜口水Ｉ乜－梭咆口其他

核行业的主管部门和监管部门增设专门司局和人员，但是除了人员编制和经费增加之一Ｌ水６黑≮謦７‰７．００％

１．

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二

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外，中国的核电安全监管在独立性、权威性等方面仍维持原来的管理架构，仍然难以应对核能利用迅速发展所面临的严峻挑战。目前中国核能发展的首要问题是需要对中国核图１中国一次能源消费构成及发电量构成

安全监管体制进行改革，建立一个独立、权威、专业、有效

资格等方面的监管审核能力可能落后于核电的高【的国家核安全监管机构。

速发展。

２中国核安全监管体制改革的建议

中国的核电发展仍难摆脱以完成核电发展规：２．１

理顺政野核安全的管理职能．提高核划视为首要任务的发展模式，有些地方政府对核ｆ篑全体制改革的有效性

电安全知之甚少，但为促进当地经济的发展，盲目２００

８年政府机构改革以后，中国核行业的政

跟风核电项目。许多人认为，中国不会发生像日本府主管权力划分给两个部门，一是国家能源局，负福岛那样叠加的自然灾害，中国核电的技术和应责核电管理职能。另一个是工信部管理的国防科对措施能够应对类似核事故，希望核电建设早日工局（国家原子能机构），负责除核电之外的核工开禁，保证按期完工投产，甚至把美国近期批准在业管理、履行核出１３管制和核保障等职能，代表中佐治亚州修建一座新的核电站视为新一轮核电发国参加国际原子能机构的活动，负责国家核事故展的浪潮。“百年大计，安全第一”的宗旨受到挑应急处理。核安全的监管部门是国家核安全局，环战，一旦发生核泄漏等重大事故，不仅人民的生命保部对外保留国家核安全局的牌子，由环保部的财产和生活环境将会蒙受不可估量的损失，而且原核安全管理司承担具体工作。此外，核行业的管中国核电建设与发展也将遭受前所未有的质疑或理和协调还涉及到科技、公安、卫生、交通、国土打击。

资源、铁路、民航、军队等其他部门。

１

中国需要改革现有核安全监管体制，

与其他核电大国相比，中国的核能行业和核以适应中国核能和】用的高速发展

技术利用政府管理部门设置较为复杂，易造成职在任何时候，核电的发展必须以安全作为最责划分不清、交叉重叠、管理效率不高等问题。如基本的发展前提，任何计划和指令都不能逾越这国家能源局与国防科工局在核电技术的研发、国一前提。核电的安全不仅要有先进的核电安全技际合作、新一代反应堆的研究开发、铀资源前、后术，还要求核电工业自身必须能够在核电站选址、端管理等方面存在不同程度的职责不清；国防科管理运营、抵御外部事件、紧急事故处理、核废料：工局与国家核安全局在核材料和放射性废物监管

处置等安全方面严格把控。此外，还必须有一套与方面存在交叉；国家能源局与国家核安全局在核现行核电发展相适应的、独立的、权威的、专业的、安全法规的制定和反应堆操纵人员资质管理等方有效的核安全监管体制和法律基础，来保证核电面存在重复交叉等问题。另外，核安全监管没能实和核能利用的安全发展。

现高度集中和有效管理，如全国民用核设施由环但是随着中国核能利用和核能技术的发展，ｌ保部国家核安全局统一监管，而军工核设施由工核安全监管的任务日趋繁重，监管难度也日益加：信部的国防科工局进行监管，不仅独立性难以保

大，

已经不能与目前中国核能的发展速度和规模。证，而且使本来就有限的监管资源和技术力量因

相适应。国际原子能机构指出中国的核安全监管【此更加分散。机构不是独立实体，组织构架不清晰，缺乏独立性只有理顺主管部门与监管部门的管理职责，和灵活性，入力、财力资源不足，影响到核安全监避免有的事多头管理，有的事无人管理，有更高一管的有效性。日本福岛核事故发生后，国家虽然在

级的国家机构协调好各部门的权责才能让中国的

～１第３４卷第４期２０１２年４月Ｔ洌岫ｂ１．雨二＾・Ｉ，．

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２．２

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核安全监管体制改革更加有效。

强化核安全监管机构的独立性、权威

性和专业性

能够履行其职责的全职专业人员。在审查和评定运行者提交的资料时，不应只听信顾问或营运者所做的安全评定，要有自己的科学评价体系和论证标准，能够独立做出监管审查和评定，又能够评估顾问所做的有关技术评定。

人力资源不足和专业监管人员的缺乏是中国核安全监管面临的最大隐患之一。虽然２０

ｌ

日本福岛核事故的重要教训之一，就是国家核安全监管机构缺乏独立性和充分授权下的有效监管能力。

监管的独立性要求安全监管机构具备结构独立，操作独立和文化独立的条件。要求独立于其他政府体系和核行业企业；拥有足够的人力资源、经费来源、专业的技术能力；在机构的管理层和员工层之间建立独立的安全文化。

监管的权威性要求安全监管机构在安全监管领域具备绝对的话语权和决策权，在涉及安全的问题上，面对政府的决策和利益集团的干扰具有一票否决权。

目前环保部国家核安全局不是一个独立的实

１年下

半年国家核安全局扩编后，局机关加环保部直属的核与辐射安全中心和６个地区的监督站，编制达到ｌ０００人，在一定程度上可缓解核电安全监管人手不足的问题，但增加的人员依然不足。美国是世界上最早实行独立核安全监管的国家，有ｌ０４座核电站，美国核管制委员会有近４０００名核安全监管的工作人员，负责监管核设施（核电厂、研究堆、核燃料循环设施等）、核材料、辐射防护和废物管理等。

由于核设施的安全标准、监管技术体系和硬件设备的专业性，对监管人员的专业素养和工程经验要求严格，不仅需要理论知识，还要求工作中的锻炼和经验的积累。但是由于收入的差距，优秀的人才往往从安全监管机构向核电厂流失。如何探索出一个有效的核安全监管人才培养模式是中国核电发展需要解决的问题。

另外，中国的核安全监管机构对核安全关键技术的科研能力也较弱，没有自己的科研试验验证，不利于对新的核电技术做出独立的评估判断。国家核安全监管机构还应加强核安全的科研能力建设。

２．４

体，没有独立的人事权、财务权和外事权。不能

根据核领域专业特性自主选拔核安全监管人才，经费受制于人，无权自主决定国际交流访问，不利于有效的核安全监管。另外核安全监管与环境保护在管理方式和工作特性上存在很大差异，把国家核安全局放在环保部下很难保证决策的独立性和权威性，难以摆脱执行政府政策和强制指令的要求。

按照政监分离的改革要求，核安全监管职责应从环保部剥离，独立于政府部门之外，拥有独立的法人地位，成立直属人大或国务院的国家核安全监管委员会，考虑到中国的实际情况，也可成立国务院直属的国家核安全局。将核与辐射安全中心划归国家核安全监管机构，为其提供专业的技术支持；将环保部的全国放射性废物的安全监管等涉核工作相应的转移到国家核安全监管机构。这绝不是权力之争和利益的再分配，而是保障中国核能安全、经济可持续发展和社会稳定的重要保障。

应制定程序使核安全监管机构能够参与国家核能发展战略决策，充分考虑安全因素，确保安全与发展的统一性落实在核安全监管部门严格的审核、监督和检查中，对不符合安全规定的核设施或核活动具有干预和停止运行的权力，对违规违法行为有提交司法进行制裁的权力。

２．３加强核安全监管的组织体系建设和专业能力建设

核安全监管机构须有数量足够、技术权威和

核安全监管机构的权力制衡

监管机构不是权力的终点，依然需要被监督，在制衡中达到相对的平衡。谁来监督监管机构，保证监管机构能够有效地行使权利，是制衡机制需要回答的问题。

在法律上，中国已有的一系列与核安全相关的法律和法规，对核安全监管机构的职责和权力有一定的规定，正在制定的核安全法规和《原子能法》应对核安全监管机构的权责划分提供更明确的法律依据。

全国人大是最高国家权力机关，应了解和监督核安全监管机构是否有效承担了法律规定其必须履行的公共职责，并采取纠正措施。

公众和民间组织对安全和环境问题有着切身利益的思考，核安全监管机制应该将核安全信息适度公开，保障工作的透明度，自觉接受社会和公

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专家分析

众的监督。题。核安全的信息公开不仅要求核安全监管部门与核电企业之间透明对称的信息沟通，还要求核电厂周边的居民对核电厂的批准、建设、运营都应有知情权和话语权。另外核安全监管机

加强核安全文化的建设和核与辐射安

构应该建立一个综合的核安全档案信息管理系统以保证信息的全过程记录，分析跟踪并与利益相关方透明交流。

２．６

国际原子能机构的同行评议可以从国际监管标准上衡量和检验对中国核安全监管的有效性和专业性。

２．５

全信息的透明性

核安全文化的建设应该包括两个方面的内容，一是树立安全第一的价值观，对核安全监管机构和核行业安全意识及安全行为的全员培养，并通过严密的规章制度和组织体系来保障安全文化的贯彻执行；另一个是对社会公众科学认识核能利用、掌握辐射防护知识、建立安全第一价值观的教育。

加强核安全立法，尽快制定（（原子能

法》和核安全法规

目前中国关于原子能方面的法律只有（（放射性污染防治法》，还没有一部统领核活动的上位法。中国于ｌ９８４年首次启动《原子能法》的立法工作，由于核工业主管部门不断调整，使《原子能》的立法进展非常缓慢。

中国现有核相关法律、安全条例和部门规章有些颁布至今已经２０多年，难以适应新的核电发展形势和核工业格局。中国多个部门涉及核安全的监管，由于各自背景、宗旨和行业的限制，造成权力的分散和重复。上位法的缺失令监管活动没有充分和法定的依据和授权。核安全监管机构的权威性不够，与承担的监管任务极不相称。行业管理部门设立的各类行政许可也只是依据部门颁布的相关的行政法规。这些都需要上位法的规范，通过立法来保障和明确各部门之间的权责。核安全的公众参与和信息公开也应在法律给予体现。《原子能法》的制定和审定耗时较长，在此之前要加快核安全法规的出台。

２．７

历史上发生的影响较大的三次核事故，虽然

有技术和设计上的缺陷或不可抗拒的自然灾害等客观原因，但是由于安全文化的缺失，运行人员的失误或者错误操作也是造成事故的重要因素之一。随着中国核电发展速度和规模的不断扩大，核电骨干管理人员被稀释到更多的建设和运营项目中，大量原来没有核安全文化意识的外部非核领域人员，如外部承包商、建造单位的农民工等的加入使核安全文化受到忽视和淡化。

核安全监管机构规定的是最低的安全标准，在符合最低安全标准的基础上，被监管者对更高安全标准的追求才是实现核安全的保证。核安全的最终落实，有赖于企业自身的安全意识和行为。要想有效地减少核电建设和运营过程中的安全风险，必须不断培养核设施运营企业、核行业主管部门、核安全监管部门乃至整个社会的自我约束能力和完善相关组织机构、人员设置、制度建设，将核电安全的道德需求深入到企业文化和社会公众的价值观中。

随着中国核电建设的大规模发展，厂址将从沿海扩展到内陆，核安全日益受到社会和公众的关注。需要加强公众教育，使公众科学认识核能的并掌握科学防护知识才能减少公众对核的恐慌和核事故发生时出现时大规模的溃散及其它极端行为发生。另外，让公众从小树立安全第一的安全文化将贡献于全社会的安全发展。

公众参与和核安全信息公开是衡量核安全文化成熟的一个主要标志。美国的《信息自由法案》规定，除非涉及到国家安全的信息，公众可以通过有效途径获得核电厂的相关信息。如何在保密和公开之间寻找一个平衡点是关键的问

建立核安全基金

在加强相关核安全预防的同时，需要及时完善中国核损害赔偿机制和核损害赔偿的法律建设。目前中国核损害赔偿的主要依据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》这一法规性文件，其中明确了营运者的赔偿额度和国家补偿的额度，但是这额度远远不能满足核事故发生时的赔偿要求。如果发生核事故损害，各类生命财产、环境损失等，远远高于国家提供的最高额度的财政补偿。如不能确保受害入得到及时有效的赔偿，将不利于社会的稳定和核电的可持续发展。如果建立专门的基金用于核事故赔偿的补充，并制定有效的管理制度，赔偿的时效性将会

大大提高。

具体的征收办法可以参考《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》（财综【２０１０】５８号），通过这样强制性、低费率、长期性的征收

第３４卷第４期２０１２年４月Ｔ嘲棚Ｄｒ劬

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家核安全局最后审查，批准。场外应急计划由核电厂所在的省级地方政府制定，由国家核事故应急

机制来应对核事故发生时的资金问题。

核安全基金的使用范围、限额以及批准权限要有严格的规定，应由第三方管理，实行审批、支出两条线。要保证用于赔偿的基金部份的保值和升值。基金的其余一部分可用于行业安全技术的研究、核安全管理办法的更新和核安全文化教育。

２．８

机构审批。国家核应急计划由国家核事故应急委

员会办事机构制定。

国家核事故应急协调委员会由工信部国防科工局牵头，但是目前国防科工局既不是核电厂的主管部门，也不是监管部门，平时对核电厂的设计要求、运行状况并不了解，对核事故应对所需的技术判断和解决措施缺乏专业的技术能力和监测能力。省级相关政府部门由于人员和专业性的限制，承担场外核安全应急计划制定的能力有限。而国家核安全监管机构日常就负责核电厂的安全监管、事故调查、辐射监测，对核电厂的设计运

加强核安全监管部门的核安全国际合作

核安全监管机构应该加强国际核安全领域的交流与合作，强化本国的国家安全标准，推动核安全的不断进步。

目前国家核安全局没有独立的外事权，不

是中国参加国际原子能机构的常驻代表团成员，也不是各类谈判预案的共同制定和会签单位，没有自己的途径代表中国在核安全国际事务中发挥作用。国际原子能机构与中国的联络是通过中国国家原子能机构（国防科工局），而目前国防科工局既不负责核能发展规划，也不负责核能安全监管，在一定程度上还代表核行业的管理部门。多次的政府机构改组都没有在核安全监管的国际合作得到相应的改革，给中国核安全监管的有效性带来很大影响。国际原子能机构也认为中国的核安全监管机构应加强核安全的国际合作与协作。

应建立渠道与制度让国家安全监管机构与国际原子能机构和其他国际机构在核安全方面能够直接沟通和互动。

２．９

行、事故评价有深入把握，缺乏对核电厂选址、设

计、制造、建造、运行、退役进行全过程的监管，

难以对核事故应急提供有效的信息和技术支持。

应充分利用国家核安全监管机构的人才力量和技术资源，确保国家核安全监管机构参与审查每一个层级的核应急计划制定，对可能发生的核事故提供有效的干预措施和技术解决方案，并全程跟

踪核事故进展，提出处理建议，拿出事先制定的

不同的应对措施。核事故应对预案需要做到百密而无一疏，胸有成竹。

３

小结

面对中国核能高速发展的趋势和快速增长的规模，加强核安全监管迫在眉睫。当务之急应加快中国核安全监管体制改革。理顺核安全的政府管理职能，尽快成立独立、权威、专业、有效的核安全监管机构，加强核安全文化建设。同时加快（（原子能法》和核安全法规的制定。保障中国核电的安全高效发展。

际合作，鼓励国内企业“走出去”。这些都为公司对外投资创造了良好的条件。

为确保２０１２年经营目标的完成，龙源电力将着重开展以下几项工作：一是强化责任意识，确保安全生产局面平稳；二是努力挖潜增效，确保公司健康可持续发展；三是优化开发布局，确保公司发展质量；四是坚持优化设计，确保工程质量和造价目标；五是加快研发平台建设，提高技术创新能力；六是加强人才引进培养，提供坚强有力的人才保障；七是宣传贯彻廉洁从业，全面加强廉政建设和精神文明建设，倡导凝聚人心的企业文化理念。

（龙源电力办公室供稿）

核安全监管机构应参与每一层的核应

急预案的制定并对核应急提供技术支持

发生核事故时，专业和充分的核应急预案将

对核事故的有效应对起到极大的作用。目前中国的三层核应急计划，只有场内应急计划最后由国（上接第４２页）

技术研究与实践”和“新型潮汐发电机组研制”项目均获得２

０

１１年度中国电力科学技术奖二等奖。

当前，虽然世界经济遭遇诸多困难，国内新能源发展也面ｌ临一些问题和不确定性，但总体判断，“十二五”期间国家加快推进能源结构调整和节能减排的决心更加坚定，新能源发展仍然充满机遇。同时，在当前世界经济复苏的过程中，许多国家出台了经济刺激计划，开放了投资市场；发达国家大力发展新能源，努力建设低碳经济，一些发展中国家电力资源亟待开发，新能源行业已被许多国家列为未来新的经济增长点；当前国家十分重视国

Ｔ洌棚ｂｒ铆第３４卷第４期２０１２年４月

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中国核安全监管体制改革建议

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

李晶晶， 林明彻， 杨富强， Jason Portner

美国自然资源保护委员会(NRDC)北京代表处,北京,100020中国能源

Energy of China2012,34(4)1次

1.林明彻.李晶晶.杨富强 中国可持续能源政策分析[期刊论文]-中国能源 2012(6)

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