国企职工身份转换的经济补偿

作者：黄华波

中国经济时报 2001年04期

　　所谓“国有单位职工身份”转换，是指彻底改变传统体制遗留下来的所有国有单位职工身份，使其真正成为劳动力市场上的平等竞争主体，实现劳动就业由双轨制向单轨制的转变。

　　经济补偿的政府负债偿还论

　　这种观点认为政府应该对退出“国有”身份的职工给予经济补偿的依据是政府对职工的负债。负债论的逻辑分析过程可以归纳为三点：1、国有单位职工下岗和隐性失业是传统体制造成的。2、 国有单位下岗职工生活困难也是传统体制造成的。3、 由于政府是传统体制的决定者和实施者，因此应对传统体制产生的问题负完全责任。这些论述的直接逻辑结论是政府对国有单位职工负债，欠债还钱也就成为逻辑的必然。从历史的角度看，这些观点是不全面的。

　　首先，传统就业体制行政性强制安排就业造成国有单位大量冗员，不是国有单位职工大量下岗的唯一原因。与传统体制相对应的国营企业主要分布在纺织、地矿、冶金等传统产业领域，下岗职工也主要集中在这些产业。这些产业本身有一个成长和衰退的过程，在繁荣时期，其职工的相对福利水平较高。目前经济效益下降，大量职工下岗，虽然有传统体制过度安排人的问题，但更主要的是这些产业结构调整的结果，是不以政府的行为为转移的，这种情况在发达的资本主义国家普遍发生过。因此不能完全归罪于传统体制并作为政府对国有单位下岗职工和隐性失业人员进行补偿的依据，更不能作为对存量国有单位职工全面补偿的条件。换个角度看，传统体制过度安排职工就业以解决大量的失业人员和新生劳动力就业问题，是与我国较差的经济基础和快速的人口增长条件下为保证劳动者的就业权利相适应的，对大多数国有单位职工有利，不然，必会有大量劳动力因找不到工作岗位而失业。因此，对于那些技能水平较差、年龄较大的劳动力来说（这些人正好是下岗的高危群体），更多的是享受到了传统体制的福利，不应该看成是政府对他们的负债。

　　其次，传统体制的高积累高投入政策，不能看成是国有单位职工该得应得太少，或政府剥削职工的原因。的确，在传统体制下，国有单位的生产经营和分配由政府直接控制，职工报酬很低而少有积累，导致目前住房、生活等方面的困难。但这是由中国的国情决定的，新中国成立初期百废待兴，政府加强积累发展经济完全是众望所归，如果利润全部用于职工分配，就谈不上扩大再生产和迅速建立独立的国民经济体系，更好地改善人民生活，这也不符合马列原理。事实上，传统体制下国有单位职工的工资、部分福利、奖金是直接计入成本的，利润也并非全部上缴，而是有所保留。因此，在分配关系上，不应该认为政府对国有单位职工欠债。更广一些看，传统体制下国有单位职工是社会分配的最优先群体，在工资、补贴、住房待遇、子女入学就业等待遇方面都远胜于非国有单位职工和农村劳动力，“一全民、二集体、不三不四干个体”，农民很难进城务工，进城当全民所有制单位职工更是难上加难。既然“国有”职工在传统体制下最受照顾、最有地位，在经济、政治和社会生活等多个方面享受到较好待遇，欠债之说也就缺乏依据。如果欠债之说成立，那么对于传统体制下外出就业受到严格限制的农村劳动力、多年剪刀差政策下作出巨大贡献的农民、享受不到高福利政策的集体单位职工，岂不是欠帐更多，如果政府一一还债，债务无异于天文数字。

　　负债论观点不仅在理论上难以成立，在操作上也不具有可行性。按负债论的思路，经济补偿的依据应是相关年份中政府累计所欠职工的报酬，也就是由职工创造、被政府过份“积累”去的利润部分。因此，计算这笔债务，应该采取只究以往，不问将来的原则，即充分考虑每个国有企业的经营、效益情况，每个职工的能力、贡献及已领取的报酬，从而确定相应的补偿标准。实际操作中做好这一点是根本不可能的，不仅在于难以确定历年政府从企业过度“积累”的利润数额，也无法确定每个职工所做出的贡献。

　　经济补偿的政府违约赔偿论

　　该观点认为传统体制下政府与国有单位职工形成了一种事实上的终身雇用、终身保障的劳动关系，即“铁饭碗、铁工资”制度。现在政府解除职工的“国有”身份，也就是要取消这种终身雇用、终身保障的承诺，彻底打破“二铁”，属于单方面撕毁合同，因此要负赔偿责任。这种观点看上去反映了历史的实际情况，其部分观点也极容易为国有单位职工所接受。但只要作进一步的深入分析，就不难发现这种论述的不妥之处。

　　首先，政府包就业、保就业的政策是在特定的历史条件下形成的，其适用范围有严格的时间界定。建国初期失业人员总数达400万人， 相当于当时全国职工人数的一半，救济安置失业人员成为巩固人民政权和恢复、发展国民经济的一件大事。政府适应时势的需要，临时采取了一些保就业的政策。而目前的经济形势发生了很大的变化，建立市场经济体制已成为社会的共识，政府已失去了直接安排就业的职能。经济形势的变化客观上要求就业体制进行相应的变革，政府职能相应地从直接安置就业转向间接促进就业上来。

　　其次，最初的包就业、保就业政策，实际上政府是作为独立于用人单位和劳动者之外的第三方，从保护劳动者就业的角度对企业进行的限制。因为这一时期受政府限制不能解雇职工的单位不仅包括国有单位，还有私营企业等非国有经济。待到社会主义改造基本完成后，公有制经济占绝对主导地位，这种建国初期适用于各种企业的保就业政策看上去成为单纯针对国有单位的政策。再加上政府几度强制性下放职工（主要是从农村招收的职工），强化了社会上对这种只有国有单位职工才能享受保就业福利的印象。从逻辑上看，这是政府对职工的阶段性保护，并没有作为雇主与职工建立事实上的终身雇用、终身保障的劳动关系。因此，不能把政府阶段性保护国有单位职工就业的政策看成是对职工终身雇佣和保障的承诺。

　　从操作上看，如果以政府违约作为经济补偿的依据，补偿标准应该是从转换身份的时刻起直至职工退休时为止这一段时间职工的总收入，作为政府解除身份的机会成本。这是一种不究既往、只管将来的补偿办法，结果是工作时间越短补偿额度越大，这显然难以为职工接受，也与目前普遍试行的经济补偿方法相悖。因此，政府违约赔偿的观点，在理论上和实践上都是行不通的。

　　经济补偿的政府弱者保护论

　　一些专家学者根据西方劳动经济学的有关理论，提出了经济补偿的实质是政府保护弱者、促进社会公平的观点：1、 在竞争性的劳动力市场中，雇主方由于人少容易团结，在集体谈判中居于有利地位，因此劳动者在工资、劳动条件等方面的集体谈判中经常处于被动局面。2、 在竞争性的劳动力市场中，劳动者一旦失业，往往难以立即找到工作，经常是需要一个过程。3、 这个过程中的劳动者以失业者和求职者的身份出现，没有收入来源，并且需要为谋求新职位的培训、迁移、中介等活动支付费用，需要社会的帮助，这也是社会福利的损失。由于劳动者为单位做出了贡献，因此雇主应承担对劳动者的帮助义务，并弥补其解雇职工损失的社会福利。资本主义国家通常的做法是雇主解雇职工时，同时支付一定的经济补偿，以弥补其失业求职期间的生活、求职中介、转岗培训等开支，维护社会公平和社会稳定。

　　这种解释适合于所有的经济类型企业，适合于国内和国外的普遍劳动关系，因此并不能提供对中国解除“国有企业职工身份”这种特殊形式的经济补偿的令人信服的解释。另外，这种一般意义上保护弱者的经济补偿的范围必须严格限定在辞职失业的基础上，也就是说，对解决存量国有单位职工的身份并不适用。例如，一些学者认为，劳动法及其配套规章关于经济补偿已做出了具体明确的规定，通过经济补偿可以完成“身份”退出，问题在于资金不足。我们稍作分析即不难发现，劳动法规定的经济补偿与职工身份退出并没有直接的联系。首先，劳动法第二条规定了适用范围，即在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者；以及国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。可见，其经济补偿的规定并没有专门针对国有单位，也就不存在经济补偿断“身份”的问题。另外，对于存量职工，即使在断掉旧的劳动关系的同时签订新的劳动关系，今后要解除劳动合同，企业仍需按劳动法要求支付经济补偿金，这种转换也就没有实际意义。也就是说，虽然政府保护弱者的观点有西方经济学理论的支持，也有我国劳动法为依据，但根本的问题在于这种保护不是针对“国有”身份，而是一种对各种所有制单位职工的“博爱”表现。

　　身份转换的实质是对身份价值的补偿

　　要实现身份转换，首先的一点是必须使“身份”的经济价值显现化。传统体制下，职工的待遇和福利以其所属的具体单位为依托，“国有”身份意味着职工可以享受就业、医疗、补贴、教育、住房等方面的良好福利，这种待遇是非国有单位职工根本享受不到或只能部分享受到的。改革开放以来，随着城乡经济的逐步放开和多种所有制形式的发展，国有单位职工的优越地位受到多个方面的挑战：1、 政府对农民进城务工的限制放松了，农民进城很容易买到饭吃、租到房住、找到工作，甚至孩子可以入托、上学，作为城里人的国有单位职工与农民的身份差距缩小了。2、 全民所有制以外的经济组织形式普遍得到政府支持和鼓励，各项优惠政策涵盖面广，国有与非国有单位相比已没多少特别优惠，甚至还不如有些非国有企业的发展条件，如高科技民营企业。3、 国有单位的高福利、低效率主要靠企业自身来维持，大多数国有单位已力不从心，相反，非国有单位由于劳动生产率水平高，职工可以得到较高的工资回报。4、就业市场化、住房商品化、保障社会化等改革， 进一步缩小了不同所有制单位职工的福利差距。综合这些因素不难看出，传统体制下部分与国有单位职工身份相联系的经济利益已逐渐扩展到所有的非国有单位职工，“国有”身份的经济价值已所剩不多，国有单位职工在待遇上再也不是第一位的，在某些特殊情况下甚至变成低收入、隐性失业者的代名词。由于这些变化，国有单位职工身份再也不能为职工带来很多经济利益，失去这一身份的经济福利损失越来越小。

　　但这种变化距离实现国有单位和非国有单位职工身份的完全平等还有较大的差距，所有制身份还表现出明显的经济利益级差，这种利益级差就是目前“国有”单位职工身份的经济价值。这种价值首先表现在职工离职或下岗的待遇上，下岗职工可以确保享受比普通的失业保险高出20%的基本生活保障，可以享受到优先就业、就业补贴的权利，并不是由于其需要帮助（虽然部分职工确实需要帮助），仅仅是因为“身份”。如一些地区曾出现过的下岗职工开小汽车、拿大哥大领基本生活费的现象。这种价值还表现在对非国有单位职工失业后的低保障或无保障，对外来劳动力和农村劳动力就业的歧视性限制上。更深入一些看，“国有”身份的价值可以从两个层次来分析：第一个层次是优先享受社会保障资源的权力，如优先获得失业、养老、医疗等基本保险权力（政策上称之为确保），优先接受就业服务的权力等；第二个层次为超越社会保障水平的权力，如下岗职工可以享受相当于失业保险120 %的基本生活保障，享受就业补贴，免费培训，免征创办企业营业税等。

　　如果假定国有单位职工为理性行为主体，则可以认为只有国有单位职工身份的经济价值完全失去或得到补偿后，他们才会接受“国有”身份向普通市场就业主体的身份转换。这就要求我们明确其两个层次的价值，分别采取不同的对策。

　　对于第一个层次的价值，政府的对策不在于提供任何形式的经济补偿，而在于进一步完善社会保障体系，扩大社会保险面，增强社会保险的支付能力，保证不同所有制的人都能参加社会保险，应领取社会保险金的人都可以足额领到保险金。同时完善就业服务体系，为尽可能多的求职者提供优质高效的就业服务，对各种类型的求职者一视同仁。这样，国有单位职工在这方面享受的优先权也就失去了原先的意义。

　　对于第二个层次的价值，解决起来比较复杂，但也可以进行相应的简化处理使其价值化。如120%的下岗基本生活保障待遇， 可以计算出超出失业保险的部分资金；就业补贴（安置一个下岗职工给接受单位的补贴资金）各地也有具体明确的规定；至于其他方面的价值，如免费培训、低息创业贷款、免征创办企业的营业税等，都可以一一加以处理、估算和加总，从而得出第二个层次“国有”身份的总价值。如果政府不从取消国有单位这些方面的特权为出发点制定政策措施，要完成职工的“国有”身份转换就必须对其提供不低于这一价值的经济补偿，这种补偿就是职工身份退出过程中政府必须支付的代价。