[独家]反对民族歧视:各国宪法是怎样规定的

编者按

多民族是我国的一大特色，随着经济社会发展，各民族开放程度空前增加，民族之间的交往交流交融大大加强，各民族共同因素不断增多，显性或隐性的民族歧视难免发生。民族歧视不仅侵害少数民族群众的正当权益，而且严重损害民族团结、社会稳定和反恐工作的大局。党中央不断强调要坚持各民族一律平等，保护少数民族群众的合法权益，坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族、伤害少数民族感情的言行。2008年国务院下发《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》，要求严格执行党和国家的民族平等政策，坚决纠正和防止发生损害民族团结的行为。2014年国家民委等七部委又制定下发了《关于开展禁止针对部分地区少数民族群众歧视性做法检查督查的通知》，开展了一系列的督促检查工作，坚决纠正和防止了损害民族团结行为的发生。本期的探讨将围绕“反对民族歧视”这个话题来展开。

民族构成的多样性是现代国家的常态。由于文化差异、族际偏见、历史嫌隙等原因，在一个多民族的社会环境和社会结构中，显性或隐性的民族歧视难免发生。20世纪以来，反对民族歧视逐步成为人类的共识，这一转变在各国宪法中得以体现，作为一国根本大法的宪法在反对民族歧视，促进民族包容、平等、团结方面发出了最强的声音。

一、反对歧视：绝大多数国家宪法的普遍主张

《世界各国宪法》(2012年中国检察出版社出版，共计四卷)收录的193个国家的宪法中，有170个国家的宪法包含了反对民族歧视的规定。这些规定性的表述大致分为三类：

1公民权利和义务层面的不可歧视性。

2人身的不可歧视性。

3“免受种族等歧视”的特定规定。

第一类表述多见于“基本权利和自由”条款。据统计，在包含有反对民族歧视条款的170个国家的宪法中，有118个国家的宪法设有涉及公民权利和义务不可歧视性的条款。此类条款的表述并不完全相同，总体来说有两种情况：

其一，在公民权利的一般性规定中禁止民族歧视。这一表述是各国现行宪法反对民族歧视、保障少数民族权利的重要条款，据统计有99个国家的宪法中有这一表述的宪法条文规定(其中大洋洲7个国家;非洲32个国家;美洲20个国家;欧洲20个国家;亚洲20个国家)。尽管各国的相关表述不一，但都包含有两个基本要素，一是不应基于血统、种族、语言、宗教等因素限制少数民族享有公民权，二是在尊重其他人权利的同时，少数民族平等且自由地享受各项公民权利，履行公民义务。

其二，在一般性规定的基础上对于某项特殊权利禁止歧视的规定。该项表述是在少数民族平等享有一般性权利规定的基础之上，对于少数民族应不受歧视地享有某一特定权利的条文规定，如受教育权、文化权、就业和劳动保障权、享受公共服务的权利。该种表述更为直白，如“少数民族享有受教育的权利，不因种族、宗教等因素而有所区别”;“禁止在教育中因种族、宗教信仰等因素而产生的一切歧视”;“公民(少数民族)在教育(或劳动权与获取报酬的权利、文化权利或公共服务使用等方面的权利)方面，不得因种族、宗教等原因而受到歧视”等。

据统计，有38个国家的宪法中有针对某项特殊权利反对民族歧视的规定，其中，规定在劳动权和受教育权方面禁止民族歧视的国家较多，在劳动权方面禁止民族歧视的国家有20个。另外，禁止民族歧视在其他权利的体现较少，其中在文化权方面有禁止民族歧视规定的国家有奥地利、格鲁吉亚、老挝、尼泊尔，在公共服务领域有禁止民族歧视规定的国家有南苏丹、巴基斯坦、斯里兰卡。此外，布基纳法索在其宪法第23条中明确规定禁止在婚姻中基于种族、宗教等因素的歧视。

第二类表述是对禁止民族歧视、促进民族平等的普世价值的规定。其基本的表述为“所有人在法律面前一律平等”;“享受平等的保护”;“任何人不得因其背景直接或间接地受到不合理的歧视”;“任何法律或行政司法行为都不应基于种族、肤色、宗教、血统等因素而歧视任何人”。这类表述与第一类表述的不同之处在于其更多的是对普世价值观念的表述，且针对的是基于种族、宗教等差异之下的少数民族个体，而非其享有的权利。约有77个国家的宪法包括了这一普世价值的规定。

美国黑人抗议种族歧视

第三类表述主要是指有些国家的宪法将“免于民族歧视”作为单独条款加以规定，非洲的博茨瓦纳、冈比亚等11个国家的宪法，美洲的巴巴多斯、巴哈马等11个国家的宪法，大洋洲的基里巴斯和所罗门群岛的宪法，以及欧洲的马耳他和塞尔维亚宪法和亚洲的尼泊尔、印度宪法共约28个国家的宪法都明确列出了这一条款，规定 “歧视”的含义、适用的情景和范围，这就为判定少数民族是否受到歧视有了明确的判定标准，使少数民族个体在日常生活中能有效避免受到歧视，以此更好地保障少数民族不受歧视的权利。

宪法中通过规定少数民族权利的不受歧视、人身的不受歧视以及具体的“不受种族等歧视”的条款，为一个国家内明确少数民族平等地位和权利、促进族际间关系和谐作出了明确规约，具有确切而普遍的反对民族(族裔)歧视的社会行动指向。

吉普赛人

二、惩戒歧视：对违反规约的警示与处置

一些国家的宪法条款除了规定少数民族所享有权利和反歧视的一般性原则之外，为避免发生或针对已发生的民族歧视行为，还作出了惩戒性的条款规定。赤道几内亚、加蓬共和国等13个国家的宪法中规定了针对民族歧视行为的相应惩戒性措施，一般为法律预先保障规定，若出现了歧视行为，则实施歧视行为的人必须按照法律规定受到惩罚，而受害者有权按照法律的规定获得赔偿。

英国少数族裔

此外，这13个国家的宪法还规定了针对何种歧视行为，实施者会被惩戒的问题，通过归纳，可分为以下几种情形：

(一)基于种族、宗教等因素而出现的偏袒或歧视行为。这一惩戒内容在这13个国家的惩戒条款中都有涉及，这一举措一般适用于普通公民之间可能存在的歧视现象，是最为初级的惩戒。其惩戒的效果也仅仅是法律对此歧视行为予以禁止，受害者获取相应的赔偿。

(二)关于民族分裂、种族、宗教歧视行为的宣传，并侵害国家内、外部安全和国家完整的情形。这一惩戒内容相比于上一层次的规定影响程度和适用程度更深，加蓬共和国宪法(1991)、毛里塔尼亚伊斯兰共和国宪法(1991)、塞内加尔共和国宪法(2001)就明确对此加以规定。

(三)对于挑起民族的、种族的、宗教的和政治的仇恨、暴力和歧视的行为。这一歧视行为的发生所导致的惩戒等级相较于前两种来说更高，这一歧视行为是在一般性歧视行为基础之上所导致的更为激烈或更为严重的歧视行为，发生或未发生的民族暴力、仇恨行为。这在爱沙尼亚宪法惩戒性条款中有所规定。

(四)种族灭绝。这一行为是宪法规定惩戒性条款的最高级别，比前三种惩戒内容都更为严重。这一惩戒内容在卢旺达共和国宪法中(2003)得以体现，针对的是已发生的惨绝人寰的种族灭绝事件。

这四个方面的惩戒内容，按照行为的严重程度依次排列便是从最初级的惩戒到最高级的惩戒。相关宪法对于惩戒的规定并不具体，但这些国家对于歧视问题惩戒内容的规定，为防止歧视的发生提供了违规预期成本警示，能够产生震慑和抑制效应。

南非反种族隔离斗士曼德拉

三、消抑歧视：任重道远的历程

综上，世界上170个国家的宪法都有反对民族歧视的具体条文规定，相关规定或是针对少数民族享有权利的不受歧视性，或是其人身的不受歧视性，亦或是特定反歧视性条款的规定都体现了这些国家承认少数民族地位和权利、维护国家内民族团结的美好追求，也是保障一国之内少数民族不受歧视最为根本的规定。

国家通过宪法规定的形式确认民族不受歧视权，即民族平等权，有助于缓和民族间的矛盾和分歧，从而促进了国家民族团结。例如，在大屠杀发生之后的2003 年，卢旺达在新制定的宪法中明确规定禁止种族间歧视，这些规定为随后实施的种族和解提供了公平、正义的氛围。另一个例子是南斯拉夫解体之后，为了防止狭隘民族主义的冲击，爱沙尼亚、克罗地亚等国在出台的新宪法中增加反对民族歧视的条文，这对于稳妥解决该地区大量的跨界民族纠纷、避免大的族裔冲突提供了法律保障。

我国作为多民族国家，维护民族平等、团结一直以来就是执政党和政府孜孜不倦的追求，我国宪法(1982)第一章总纲中的第四条明确规定“国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。这一规定既包含少数民族享有权利的平等性，也包含一般性平等权即少数民族个体不受歧视。另外，宪法第三十四条规定“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身，宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。” 这一项条款是对少数民族政治权利的特殊规定。可见，我国宪法为反对民族歧视作了最基本的规定，但较之国外宪法的分析，我们国家的宪法还缺少反对民族歧视之 “歧视”概念和对具体情境的规定，这就可能使得我国判定少数民族是否受到歧视、在何种情况下存在歧视缺乏参考。此外，我国宪法也缺少反对民族歧视的相关惩戒性条款。

整体而言，宪法层面关于反对民族歧视的规定一般都是原则性的宣示和对制度性民族歧视的反对，至于从社会层面和心理层面反对、消除民族歧视，不同的国家还有很多事要做，路还很长。

【本文系中央民族大学少数民族事业发展协同创新中心民族团结理论与政策研究平台研究成果。】