大力推进金融法制建设培育信用文化

大力推进金融法制建设 培育信用文化

受历史传统和法律体系影响，每个国家对金融业和银行业的管制情况又大不相同。直到今天，即使是发达的经济体内，如北美和欧洲，监管者所依据的法律框架和监管手段也不尽相同。不同法律系统和框架下，对金融业机构保护救助机制不同，对债权人的保护机制也不相同。

改革开放以来，我国在金融立法、金融执法、金融司法等方面取得了很大成绩，为银行业健康发展提供了有力的法律支持。但随着我国金融市场化和国际化进程的加快，金融业与社会公众利益日益相关，与构建我国和谐社会、维护稳定大局日益相关，对金融法制建设的需求也越来越紧迫。总结各国金融事件教训，建立良好的金融法制环境，是我国一项长期努力的目标，需要学术界与实务界共同努力和不懈追求。

一、金融法制建设十分重要而紧迫

依法治理金融的内涵和目的，就是通过建立完备的金融法律体系，严格的执法制度，公正的司法制度，为金融市场参与者提供一个可预见的规则，以保护金融市场主体，特别是金融消费者和投资者的合法权益，维护金融市场的公平秩序，保障金融市场的公正与效率。银行业是一个特殊行业，银行从公众手中吸收大量存款，而这些存款的使用不需要公

众授权和委托，银行可自行将其转化为贷款或投资，因此对整个运行过程的控制和管理非常重要，这就需要法制来保障和支持。银行业的失败，金融业的失败，以及支付系统的中断，对于一国经济发展和社会稳定都会产生重大影响和冲击。正因如此，我们看到，即使是最自由的经济体也都不敢对银行业、金融业放任自流，都需要法律来对其经营活动予以规范和约束，对各类违法行为进行惩戒。

二、我国银行业法制建设开创了一个新局面

银监会成立以来，在党中央、国务院的领导下，全面落实科学发展观，高度重视银行业法制建设。我们把建立功能齐备的银行业法律体系作为一项重要目标，通过推动法律体系的建设和完善，来改善银行业公司治理，提高依法监管水平。回顾两年多来的监管实践，我们在法制建设方面取得了一些初步的经验和体会。

确立新的监管理念，初步形成了我国银行业监管的法律框架银监会成立后，我们积极通过法律手段推进实施银行业监管的新理念和新规范。要有效进行依法监管，首先需要确立科学的监管理念。可以说，一个正确和先进的监管理念是良好法制的灵魂。为此，银监会提出了“三管一提高”的监管理念，即“管法人、管风险、管内控，提高透明度”。

所谓“管法人”，就是坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解，关键是大力推进银行业

金融机构加强公司治理建设，建立科学的决策、执行和监督机制。我国许多银行规模很大，有成千上万家分支机构，要做到纲举目张，必须建立良好的公司治理机制。所谓“管风险”，就是以风险作为银行业监管的主要内容，围绕风险的识别、控制和防范工作，不断改进监管的方法和手段，努力提高监管效率。多年来，我们在对银行业监管的认识方面存在很大偏差，认为只要合规监管就行，监管者讲什么银行听什么，银监会成立以后，我们觉得应该是改变这个理念的时候了。我们倡导要从合规性监管过渡到风险性监管与合规性监管并重，要以风险为基础，风险大、多监管，风险小、少监管。“管内控”，就是要求银行业金融机构建立有效的内部管控机制，促进银行业金融机构提高自我风险管控能力。唯物辩证法认为，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，内因在事物发展变化中起决定性作用。内控是银行风险管理的“内因”，是风险管理的第一道防线，也是银行风险管控能力的根本体现。不管外部监管多么高明、多么严厉、多么严谨，也不能保证银行不出问题，银行稳健经营的关键在于建立科学有效的内控机制。“提高透明度”，就是要求银行业金融机构披露相关信息，提高信息披露质量，加强透明度建设，加大市场约束力度。关于信息披露和透明度建设，过去我们强调得不多，要求得不严，这与“家丑不可外扬”的中国文化传统有关。事实上，信息披露和透明度建

设是银行业健康运行的生命线，是维护银行公信力和增强市场约束的根本手段，市场约束只有在信息透明的情况下才能生效。两年多来，我们正是根据“三管一提高”的监管理念来构建监管法规框架，进而为银行业稳健运行和依法监管提供支持。

三、监管执法的依据和标准更加明确

我们过去在法制建设当中一个很大的困惑就是，只具有一个简单的法律框架和轮廓，而实施细则跟不上，执法依据不明确，这就造成执法操作当中的一些具体困难。因此，银监会自成立之始就强调，执法必须要有明确的依据，必须要有具体的实施细则，在实施细则中要充分体现法规精神和监管理念。比如说2004年初，颁布了《商业银行资本充足率管理办法》，该办法弥补了过去法规中没有具体计算办法和管理细则的不足，是一项内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管制度。它使得我国银行业通过资本约束，建立一个清偿性的理念和战略。出台这个办法，就是为了让所有的银行都能够建立一个清偿性的理念和战略，让商业银行知道自己的底线在什么地方，什么时候会出现流动性风险，什么时候会出现清偿性风险。

为什么要这样做？因为每一个国家，银行业都必须把应对巨大冲击作为首要任务。我们很高兴地看到，今天一家银行的资本金可能等于过去十几家银行资本金的总和。过去很

多银行只是自满于其存款和资产市场占有率的上升，这种理念是不科学的。银行业很重要的一点就是拿着千千万万公众的存款，自然要面临清偿性风险，因此随时随地要贯彻应对清偿性风险的战略。银行面对的重大风险冲击是非常现实的，比如说资本市场上的大幅波动，比如说外债危机、外汇困难，比如说恐怖主义袭击等。这些问题使每一家银行在贯彻抗风险战略的时候，一定要有法律制度去体现和支撑。作为监管者，一定要通过法律法规去引导银行业金融机构落实科学发展观，培育良好的经营文化与理念。通过实施资本约束，主要商业银行都明确提出拥护银监会提出的“提高贷款分类准确性—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，加强银行资产质量分类的准确性，逐步提足拨备，做实利润，实现资本充足率达标，建设风险管理长效机制。

四、严厉打击金融犯罪，维护金融债权

针对目前银行业案件高发态势，银监会正在会同有关部门开展以下工作：

第一，研究修订《刑法》相关条款。对银行业犯罪在《刑法》当中有明文规定的，推动提请全国人大尽快出台立法修正案，协调司法部门出台司法解释。研究扩大挪用资金罪、违法拆借罪、非法发放贷款罪等犯罪的适用范围，进一步明确违法向关系人发放贷款罪、违法发放贷款罪、违法票据承

兑等犯罪的认定标准。由于司法解释和立法解释与《刑法》中有关金融交易的部分条款不完全配套，有的只列罪名，没有规定犯罪的适用范围，没有界定犯罪的认定标准，执法过程中往往无所适从。因此，我们建议在完善司法解释的同时，在《刑法》中增设一些罪名，如银行信用罪、违法处置不良资产罪等。这项工作已十分迫切。

第二，尽快修订《金融违法行为处罚办法》。该办法1999年公布实施以后，对查处金融违法违规行为，实施行政处罚起了积极作用。但是，随着形势的发展，违法违规的表现形式发生许多变化，应当积极研究修订这个处罚办法，细化和严格责任追究制度，加大行政处罚力度。

第三，认真对待《企业破产法》的修改，明确有关债权保护条款。目前修改《企业破产法》的工作正在进行，针对一些企业借破产之机，逃废银行债务的严重情况，我们提出，要有明确的条款充分保障银行合法权益，对逃废银行债务的行为要严厉处罚并追究刑事责任，不能让犯罪逍遥法外，公司一破了之。

第四，我们正在会同有关部门研究比照审计署模式，赋予银监会适当延伸检查权。为提高对金融业案件的察访力度，应当有一个延伸检查权，来确认银行交易对手的真实情况；应当有权向银行业金融机构的客户进行直接调查，来反证银行业金融机构违法或涉嫌违法情况。

另外，我们建议进一步加强国际司法合作，加大引渡犯罪分子的力度，从而更为有效地遏制银行业犯罪的发生。

所有这些法制建设，其重要目标是构建和培育一种良好的信用文化。信用文化建设是我们金融法制建设过程中矢志不渝的目标。信用文化不是很深奥、很模糊的东西，而是一个很具体、很现实的概念。据我理解，信用文化应包括几层含义：第一，借债还钱。信用有三个基本特征：一是信任性，即以借贷双方的信任为前提；二是偿还性，即有借有还，到期归还；三是报偿性，即借用者归还贷款时必须付所有者一定报酬。借钱的人从借钱那天就必须考虑要还本付息，只有在确保能够还本付息的基础上，才去借钱。作为放贷方来讲，从他酝酿贷款合同和贷款调查的时候，就要确信放出去的这笔款项连本带息能够按期收回。第二，保证合同的严肃性和完整性。当前，我国贷款合同、担保合同、见证文本的严肃性和完整性都远远不够。过去我们不理解国外银行的贷款文本为什么那么厚，内容为什么那么多，直到银行打官司屡屡败诉后，才发现这些合同的严肃性和完整性有多么重要。第三，有效的协调沟通机制。当前，我国在执行合同当中，借贷双方的信息沟通出现偏差后，缺乏有效的协商、协调机制，以及诉诸法律和仲裁的各项手段。

今后，银监会在法规建设方面，将更加重理念、重实践、重国际视野。应当看到，随着我国金融体制改革的深化，将

有一系列重大法律课题需要研究，需要大家共同关注、共同努力，以高度的历史责任感共同推动我国金融事业的法制建设。