村务监督委员会的启示
村务监督委员会制度的创新及其治理效能,已经逐渐被当地基层实际工作者所认同,并为当前的村庄治理模式提供了许多有益的借鉴,但这项制度在实际运作中,无先例可供参考,因制度本身存在的一些缺陷、环境的影响和约束、现有权力分配格局而渐渐暴露出一些问题。尽管《后陈村村务监督制度》规定了该村监委会的选举办法和职能、权力,但制度方面还有很多东西要细化,应制定各方面的明确规定,以防止有人利用制度的不足来谋取自己的利益。但也有专家认为,制度确定后,就会以其自身固有的逻辑向前演绎。但是,环境的影响和约束不可避免,现有的权力场和利益分配格局势必影响作用的发挥。要使村务监督委员会进一步发挥积极效应,还有很长的路要走。 村务监督委员会超越温岭“监管会”的五大创新之处 村务监督委员会这一机构并不是武义最先设立的。在此之前,温岭市石塘镇金星村也成立了“村民代表监督管理委员会”,但主任由村党支部书记兼任,这在制度设计上仍然有欠缺之处。而后陈村监委会明确不能由村支书兼任,非但不能由村支书兼任,而且即便是村两委成员的直系亲属也不能兼任。《后陈村村务监督委员会选举办法》规定,监委会成员候选人“应是非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表”,这一限定就使后陈村监委会超越了温岭金星村的监管会。村务监督委员会制度,大大增强了村务公开和民主管理的可行性、执行力和有效性,极大地推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展,具有重要的创新意义。 首先是建立和完善了村级管理制度。制度是村务监督委员会赖以运行的支撑。在村务监督委员会制度创新过程中,制度设计者充分注意了制度的完整性和体系化。并根据当前农村的实际,将关注的重点放在村集体资产和财务管理方面。健全了村务管理组织制度。对村两委作为村务特别是财务管理组织,村务监督委员会作为村务特别是财务监督组织的性质、产生及职能等做出了明确规定。完善了村务管理和村务监督制度体系。明确村务特别是村级财务管理人、监督人的职责。建立了救济制度。当村务监督委员会的监督功能无法正常运作时,有权向街道或乡镇有关部门申请救济。如:村务监督委员会要求村委会召集村民代表会议,村委会拒不召集时,可提请街道有关部门责成召集村民代表会议。救济的功能在于当村庄内部运作受到阻碍时,可以借助外部力量保障制度的功效。 如此,村务监督委员会制度的制度设计,使各项村级管理制度联结成一闭合的制度体系,通过功能互补,保证了整个制度的良好运作。 其次是构建了村级权力制衡机制。没有监督的权力必然导致腐败。一个时期以来,一些村干部之所以因经济问题而落马,一个重要的原因就在于农村基层权力的运作缺乏有效的权力制衡机制。从一定意义上说,村务监督委员会制度的创设,在村级权力体系中建构了一种制衡机制。按照制度设计,村务监督委员会由村民代表会议选举产生,经村民代表会议授权实施监督,对村民代表会议负责。从而实现了村务监督与村务管理的分离,村务监督委员会因此成为与村党支委、村委会并行的一个村级权力制衡机构。从组织的产生和权力来源看,它由村民代表会议产生并对村民代表会议负责,不是村委会或村支委会的下设机构,在组织层次上与村委会、村支委处于同一层级。村务监督委员会通过选举机制与村民建立了委托代理关系。正是这种产生方式以及在组织体系中的定位,使村务监督委员会不同于原有的村级财务监督小组,使组织的监督功能得以较好地发挥。同时,后陈村村务监督委员会选举办法中也明确规定,村务监督委员会成员的候选人应是非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。从组织根源上割断了组织间由血缘关系带来的利益关联。从职能设置看,根据制度设计,在村级权力运作中,实行村务管理与监督分开,彼此相对独立,互不从属。村委会拥有村务决策的执行权,按制管理村务。村务监督委员会只有监督权及对村级事务的建议权,但无决策权。村务监督委员会的最主要职能是界定是否违反制度。从组织的存续看,村务监督委员会和村委会之间并没有决定对方存续的权力,但可通过村党支部或基层政府,提请村民代表大会,启动罢免程序。 第三是增强了村民代表会议的地位和村庄公共权力的合法性基础。村民自治的实施本身就意味着自治组织合法性基础的转换,以及民意表达在村级治理中的重要意义。在后陈村村务监督委员会制度中,村民代表会议的地位和权力进一步凸显。主要体现在:一,村务监督委员会由村民代表会议选举产生,经村民代表会议授权实施监督,并对村民代表会议负责。如此,在村务监督委员会与村民代表会议之间建立了一种委托代理关系,村务监督委员会只能在村民代表会议的授权范围之内进行村务监督。二,村务监督委员会对村两委的管理工作具有否决的建议权,但没有直接的决定权,最终的决定权属于村民代表会议。当村两委对村务监督委员会对自己管理工作的违规界定有异议,表示反对时,由村民代表会议最终认定。从而使村民代表会议成为最终决策和裁决机构,其权力和地位得以进一步提升。三,村务监督委员会受村民代表监督,村民代表会议有权撤换违法乱纪、严重失职的村务监督委员会成员。只要有1/3的村民代表联名,乡镇或街道党组织必须督促村党支部和村委会召开村民代表大会,以无记名投票方式对其进行撤换表决。村民代表会议通过罢免这一惩戒机制对村务监督委员会成员进行有效的行为约束。这就意味着村务监督委员会成员时刻要为全村多数村民的利益着想,如果出现与村两委“同体化”,或被村两委干部拉拢而不认真履行监督职责,村民代表将会对其提出质疑,甚至罢免。 第四是创新了监督机制。原村财务监督小组的监督只是单纯地对村级财务实施事后监督,主要是对有关财务账目进行查阅、核对。而后陈村村务监督委员会的村务监督实现了多方面的机制创新。一,村务监督委员会作为一个常设机构,由3名专职成员构成,成为专门的村级民主监督机构,使村务监督由过去的兼职变为专职。二,特别值得一提的是,村务监督委员会的村务特别是财务监督不再仅仅限于事后,而是全程性的。由过去的事后监督转变为全程性监督。事前实施超前监督,即参与村级财务管理的决策过程,对不合制度规定或不合民意的财务决策及时提出异议,提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督,即参与村务特别是财务决策执行的全过程,抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督,即做好事后每笔支出的审查和资产处置、重大投资行为的审查、督促,公开上墙公布等工作。这种全程性的监督有效地避免了事后监督的滞后性。 第五是形成了一个能自主运作、自我化解矛盾的闭合系统,实现了村级民主管理的系统化。通过村务管理、村务监督两项制度和三委并列的组织体系,形成了村级管理的闭合系统:当村务管理出现问题时,监委会向两委提出建议,如被采纳,矛盾自行化解;如意见不一致,监委会可提请村委会召开村民代表会议裁决,由于双方意见都可能被村民代表会议否决而影响自身的威信,这样既会促使两委认真对待监委会的建议,也可预防监委会滥用监督权。在村委会拒绝召开村民代表会议的情况下,监委会可直
接向县乡村务公开的指导机构寻求行政救济。另外,罢免制度的存在还可防止监委会与村两委合流的同体化现象。这样村级民主管理的组织、管理、监督和救济制度相互衔接,形成了完整的制度系统。村务监督委员会面临“六年之痒” 后陈村的监委会实行已6年,村民上访的事情几乎消失,取得明显成效。但有村民反映,监委会和以往有些不同了,似乎“没用了”。据《新京报》2010年10月26日报道,当地村民发现监委会实行6年后,监督力度开始减低,村官用集体款旅游也能“获批”。如后陈村党支部决定在2010年7月1日组织党员活动。当时村干部决定去旅游。这事在村民代表大会讨论时,遭到反对。有村民代表认为,大家不愿意用村里的钱给党员去旅游。前几年都去了,每年都去没必要。还有代表与党员吵了起来。最终未被通过。后来,村里党员每人发了400元购物券。40多个党员需要近1.7万元。发钱之后,一些村民代表才知道,他们便去质问监委会。一名监委会成员表示,事先他不知道这个事情。直到审核发票时才看到监委会主任已经签字报销。 一些村民反映,现在的监委会主任比较“听话”。监委会在事中的监督上已经不太尽责。村里的工程以前监委会隔几天去一次,现在监委会主任安排了才去。以前监委会一周有一天工作日,听群众反映问题。现在是一月两次。也有监委会成员表示,县里的支持力度也不像以前那样大了。监委会制度刚推出时,县里由纪委、农业、司法、民政等部门组成联合工作小组,县委书记任组长。 当后陈村的监委会在发生变化时,浙江省政府于2010年8月下发的《浙江省村务监督委员会工作规程(试行)》规定,村务监督委员会主任一般由村党组织成员或党员担任。对于这条规定,引起两种不同的意见。后陈村村支书何荣伟认为,监委会成员应该由党员任监委会主任,因为党员素质更高。以前是由村代表担任这一职位,而有些村代表,不高兴就不来开会。有的代表,塞几条烟给他,就听那人的话。村里的事情更多要依赖党员。时任县纪委党风廉政建设办公室主任的钟国江也表示,确实也有监委会成员素质低下的。 与此持不同意见的一些武义县官员认为,当初在进行制度设计时,规定监委会成员不能由村“两委”班子或其直系亲属当选,就是为了避免自己来监督自己。但如今省里规定监委会主任一般由村党组成员担任,监委会主任必定受村支书领导。监委会主任是否还能独立地监督村支书?他们担心若监委会主任要由党组织成员兼任,“运动员”又成了“裁判员”。