国有制基础上"两权分离"的若干思考

作者：王明华

求是学刊 1996年09期

　　一、“两权分离”理论的困境

　　（一）“两权分离”的两个基本理论推断 一个时期以来，国有制改造步履艰难，困难重重，从而成为体制转轨的最大梗阻。我国经济学工作者在理论上从不同的视角对这一问题进行了多方位的探讨。人们各执一词，但有一点是一致的：政府管得太多了，政府的职能必须转换。政府职能转换的关键是政企分开。政企分开，是建立现代企业制度的前提。

　　然而，政企分开是建立在使企业成为独立的商品生产者和经营者这一基本思路基础之上的，换言之，政企分开是建立在“两权分离”基本思路之上的。那么，“两权分离”的理论依据又是什么呢？它就是充斥于我们的理论研究、教科书和理论宣传中的关于国家所有制的两个基本理论推断。

　　（1）社会需求是复杂多变的。 作为全民代表的国家不可能完全了解和适应这种复杂多变的情况，因而全民所有制的生产资料不可能由国家直接使用和经营，生产资料的所有权和经营权应适当分离。

　　（2）从历史上看，在资本主义发展的相当长时期里， 资本家既是生产资料的所有者，又是直接的经营者。但是，随着资本主义经济的发展，生产社会化程度的日益提高，社会分工和协作关系越来越发展，借贷资本与股份公司相继出现，从而使生产资料所有权同经营权发生分离。可见，生产资料所有权和经营权的分离是生产社会化发展的必然趋势。建立在社会化生产基础上的社会主义全民所有制经济，同样要求生产资料的所有权和经营权适当分离。

　　（二）对“两权分离”两个基本理论推断的质疑 按照上述理论推断，在对国有企业改造的初期，我们的确曾欣喜地看到它在一定程度上给沉闷的国有企业注入了一股活力，使企业的生产经营状况有了一定的改善，但没有从根本上解决问题。近年来国有企业日益低下的效率、迅速扩大的亏损面，以及国有资产触目惊心地快速大量流失，又使得国有企业改革陷入一种进退两难的境地。这就迫使我们不得不对上述理论作出反思：这两个推断正确码？“两权”能否在所有权不变的基础上分离？这种分离应当有什么样的基础和条件？

　　对这两个推断严肃而深刻的反思使笔者得出这样的结论：这两个推断是模糊不清的，不严密的，甚至是错误的。

　　1.对第一个推断的质疑。第一个推断显然暗含着如下假定逻辑前提：（1）企业能够完全了解复杂多变的市场情况。（2）国家可以将经营权让渡给企业。关于（1）， 即企业能够完全了解复杂多变的市场情况，这是不真实的。社会需求是复杂多变的，自然国家不可能充分了解和掌握复杂多变的市场情况。但是，是否企业就能够充分了解复杂多变的市场情况，以做出正确的决策呢？答案是否定的。因为，准确、及时、充分的市场信息的获取，对于任何一个企业乃至于现代企业的决策者来说，都是异常困难的，甚至是不可能的。道理很简单，展现在人们面前的是一个无限广阔而复杂的世界，经济活动过程中存在着大量不确定因素，决策者不可能准确地掌握全部信息：一是时间不允许，二是假定时间允许也会因此花费的代价太大而得不偿失，即使借助于现代化的信息处理手段，比如计算机，也同样如此。这样就产生了企业生产经营所需信息的准确、及时特别是充分性与企业又无法获得相应信息的矛盾。也正是这一矛盾决定了企业不得不把利润最大化这一企业核心目标置于其后，而把最大限度地满足社会需求作为首要目标。也就是说，通过生产出最大限度地满足社会需求的商品来促使利润最大化目标的实现。只有如此，企业才能摆脱信息掌握不足，从而决策依据不充分之窘境；也只有如此，企业的经济活动效果才能最佳化。但是，并不是所有的企业都把最大限度地满足社会需求纳入生产经营的议事日程，只有建立在特定基础上的企业才能做到这一点，也才能真正在此基础上实现“两权分离”。这一点将在第二部分论述。

　　关于（2），即国家可以将经营权让渡给企业，这也是不现实的。 理由是，国家既然是资产的主要的甚至是唯一的所有者，它就不可能将经营权从自己身上分离出去。因为这样做，将有悖于经济活动过程中“交易成本最小”的原则。如果我们为了解决国有国营的弊端，千方百计地建立一种带有浓厚人为色彩的“两权分离”，这种分离是否能真正实现，是值得怀疑的。既然经营权是国家让渡给企业的，相关法规又是国家制定并实施的，它就可以随时修改法规并收回经营权。改革十余年来国家对企业放权收权的循环怪圈充分证明了这一点。即使再退一步，国家真的能让出经营权，这又面临着国家如何监督经营者从而保障所有者利益的问题。而且实践已经证明，在脱离国家所有者控制而自主经营的国有企业，其公共所有权基础必然使企业成员（经营者和职工）的“偷懒”动机和“分光吃净”动机变成现实行为，这就是我们经常看到的“一放就乱”。这样势必把国家置于这样一种两难的境地：要搞活国有资本，必须首先让渡经营权；而让渡经营权，又无法实现有效的财产约束，极可能造成国有资产流失，国有资本反而搞不活。

　　2.对第二个推断的质疑。关于第二个推断，随着发达国家商品经济的发展，社会分工的深化和信用制度的完善，股份公司的确日益普及并成为在社会经济中占主体地位的经济形式。而且借助于股份公司，人类生产资料资产第一次在真正意义上使“两权”发生了较为彻底、稳定的分离。据此，这种对我国改革思路有很大影响的意见认为，由于股权的高度分散化，使原所有者的经营职能转移到了专门化的经理阶层，所有者对经营者已基本不起作用。因此，我国的国有企业改革不必触及国有制本身，转移经营权即可以形成有效的企业运行机制，所有权和经营权就可以顺利分离。笔者认为，这种观点也是值得商榷的。

　　首先，无论采用什么形式的股份制，所有者都必然要本能地对资产运营进行干预，只不过这种干预在可能意义上采取了更符合现代经济运行特点的制约方式而已。

　　西方现代股份公司所有者对经营者的强力约束说明，无论在何种情况下，所有者都会凭借所有权谋取自身的最大利益。为保障这一点，就要在资本的运营过程中，不管方式多么复杂，情况如何变化，途径何等曲折，也都要坚定不移地体现他们的意志偏好。这种偏好通过所有者以强烈地要求与其物质利益相适应的经济权力的方式体现出来。这种权力就是以所有权为基础的，本质上是分配关系法律表现的对剩余产品价值的索取权。索取权是所有权和经营权分离的产物。法律上的所有权及与此伴生的索取权本身不会为所有者创造剩余价值，但使得它可以垄断经营权，一直到经济关系使资本的利用能够提供与所有权要求相适应的剩余额。同时，所有者可以通过索取权的膨胀和萎缩力度来感知经营者的工作绩效和经营行为，对可能的侵占所有者权益的行为，所有者会在各种约束条件下有意无意地本能抵触。这应当是蕴含在所有制关系中的一般规律性。

　　其次，在国有制基础上实行的股份制，不仅不能防止所有者对经营者的行政干预，而且“两权”难以分开。从表面上看，国有企业实行股份制以后，管理体制与改革前完全不同，最高权力机构不再是政府部门，而是股东大会，最高决策机构是由股东大会选出的董事会，因而，政府不再干预企业经营了，已经实现了“两权分离”了。但是，稍加分析就会发现，国有企业实行股份制以后，在经营自主权方面与改制前并无实质性差别。根本原因在于国有股比重过大，又不会也不可能放弃控股权。既然国家握有控股权，按规范的公司制度来讲，握有控股权的投资者就有权决定公司的重大人事安排和重大经营决策；既然国家握有控股权，国家就不会放弃对企业的行政管理；既然国家握有控股权，企业运营就不可能不受政府偏好的支配。退一步说，假定国家可以放弃控股权，这实际上等于把国有资产交由企业员工或其他投资者全权处理，这样，国有资产投资主体的所有权约束力度就会减弱甚至消失，国有资产所有者的权益就不能得以切实保障，国有资产的保值和增值就可能成为一句空话。对于国有资产投资者主体来说产生的一个难题是：放弃控股权不行，不放弃控股权也不行。实践中的结果是，政企不分，“两权”不分。

　　二、“两权分离”的现实基础和实现条件

　　（一）“两权分离”的前提条件 如果上述分析能够成立，“两权分离”就不能建立在国有制基础上。而且，股份制也不是“两权分离”的充分必要条件，它只不过是“两权分离”的实现条件。为了尽可能清晰地说明这一点，首先要分析所有权与经营权分离的前提条件。它包括两个方面的规定性：

　　一是从所有者角度来看的。所有者在资本数额较小或闲置资本时间周期短暂，不足以垄断经营权的情况下，为使资本收益最大化而强制地将所有权的派生权力即经营权剥离出去，一旦所有者资本数额足以形成单个资本，或者某个所有者拥有比其它所有者高得多的股份而且达到控股额的话，他就会要求相应的经营权力，于是，经营权的回归力是异常强大的。因为经营成本告诉我们，所有者自己经营自己的资产交易成本最低，让渡经营权实在是不明智的选择。只有当所有者达不到控制企业的程度时，他才被迫放弃经营权。

　　二是从经营者角度来看的。在经营者不可能将财产的原生权力即所有权剥夺的条件下，经营者又要实现自身的利益最大化。如何实现自身的利益最大化呢？唯一的办法就是在实现企业利润最大化的基础上，谋求个人收益最大化。而个人收益最大化的内含不仅仅是在物质方面，如货币工资收入等，而且更主要的是在精神方面，如名望、地位、个人价值实现等。这些物质和精神需求构成了经营者整个需求的全部内容。

　　（二）“两权分离”的实现条件 说股份公司是“两权分离”的实现条件，意指股份公司本身的确可以在一定程度上起到弱化所有者对企业行为的所有权约束功能，又解决了资本数额不足从而资本价值膨胀不足之难题。在股份制条件下，所有者和经营者应是处在对立之中的，所有者权力和经营者权力也应是处在对立之中的，一方面，经营权力作为法人的财产和实在，作为这个法人意志的绝对领域，同所有权相对立；另一方面，生产资料作为所有者权益，同经营权相对立。“两权”应当是分离的。

　　但是，股份公司的作用却不在于使所有权和经营权分开，以及提高企业的经济效益，而是在于促进资本集中和企业组织结构的调整，以及借助于与其伴生的资本市场促使资本的有效高能利用和产业结构的调整。这也许正是我国在股份制试点中，效益好的企业对实行股份制改造积极性不高，主动性不强，而效益较差的企业则积极主动、满腔热情的真实原因。或许，这又是人们所惊讶的已推行股份制的试点企业仍然广泛存在着“两权”不分，甚至效益下降，从而使人们对股份制的种种愿望一再落空的根由。由此可见，股份制只是提供了“两权分离”、完善企业经营管理的条件，改制后的企业并没有解决机制问题。

　　（三）“两权分离”的现实基础 症结在于实行股份制的基础上。对这一基础的论证应立足于对不同所有制功能的分析。

　　1.对当代两种不同功能所有制的概要分析。不同所有制形式由于体现所有者意志偏好的方式和力度的极大差别，使“两权分离”的结果对资本价值的影响迥然不同甚至可能相反。股份所有制被诸多学者称之为社会所有制，但由于股份制从其诞生到其逐步成熟主要以个人所有制为基础，所以就其基本分类来说，我们仍然可以把当代所有制形式区分为两大类：国家所有制和个人所有制。个人所有制贯穿于人类阶级社会发展的所有阶段，几乎和人类阶级社会的经济发展史一样漫长。在个人所有制发展历史上，曾经历了古典形式的个人所有制和现代形式的个人所有制两个阶段。在古典个人所有制下，生产资料的所有权意味着所有者主体垄断着生产资料财产在生产过程中的占有权。这一垄断自然不能使人们自由而直接地占有属于另一经济主体的生产资料财产。但是随着社会经济发展特别是社会化大生产的发展，古典个人所有制与社会化生产的矛盾和冲突日益尖锐，这一矛盾冲突曾使资本主义陷入濒临绝命的境地，迫使资本主义以扬弃古典个人所有制为成本而代之以现代私有制形式。现代私有制的典型特征是所有者主体的综合、复杂和多元化，但仍以个人所有制为基础，只不过采取了现代个人所有制的形式而已。在这个意义上的财产所有权只是意味着财产的所有者垄断着一部分财产的投资权与凭借财产所有权占取财产收益的权力。这个层次对财产的垄断并不必然阻碍人们自由而直接地占有社会范围内的一切生产资料。这就为生产资料财产的所有权和经营权的分离提供了现实基础。

　　在这里，有必要首先对现代个人所有制做出概念上的界定。所谓现代个人所有制，是指以追求资产的保值增值为个人投资者首要的甚至是唯一的目的的所有制形式。它有三个鲜明的特征：Ⅰ、投资者主体的资产或投资份额可以或最终明确划归到个人的头上；Ⅱ、以追求资产的保值增值为首要甚至是唯一目的；Ⅲ、只是垄断着一部分财产的投资权与凭借财产所有权占取财产收益权。后两个特征也是区别于古典个人所有制的基本点。

　　与此形成鲜明对照的是国家所有制。社会主义国家所有制可以被看作是国家所有制原始的、典型的形式。其诞生至今也不过有近百年的历史。在社会主义国家所有制产生的初期，人们有目共睹：它为社会主义各国极为薄弱的基础经济作出了卓越的贡献。但是，伴随着社会主义经济的迅速发展，却与日趋社会化的生产方式矛盾和冲突加剧。这种矛盾冲突几乎使所有的国有企业困难重重，也正是这一矛盾冲突把国有制的基因缺陷暴露在光天化日之下。该缺陷不在于所有权主体“虚置”或“缺位”，因为所有权主体是很明确的，这就是国家，而且国家的主要载体——各级政府依然在百折不挠、艰苦卓绝地为实现所有者权益而奋争。而在于全民以至政府官员对国有资产保值增值的关切度极为低下。原因是对国有资产的这一关切度依赖于全民成员乃至政府官员的主体意识和共产主义思想、社会主义觉悟。那么，在社会发展到现阶段的人们的这种自觉行动，实践已经证明是远远不够的。这样也就理解了为什么在现实生活中的国家公务人员、国有企业领导往往从自身利益或从本阶层利益出发，违背全民利益、违背市场原则和不法寻租等社会丑恶行为已不是个别现象，当然不是没有相应的治理对策，严格的监督、严厉的惩治制度的确立即是有效的规范机制，但是谁又能保证这一机制在我国既定的人格假设（至善至美，利公主义）与现实严重冲突的情况下不被不法寻租等社会丑恶行为循环破坏而社会成本巨额昂贵呢？

　　2.分析结论。结论性的分析结果是，以共同占有为基础的国有制的“两权分离”与以财产高度分散占有为特征的个人所有制基础上的“两权分离”具有不同的分离可能性，以及由此引起的所有者对资产关切度的极大差别，对能否形成有效的企业运行机制的作用完全不同。分散占有财产所有者出于对自身利益的关心，必然要以不同约束力度的约束方式随时约束企业经营，尽管经营者手握大权，也不敢随心所欲、为所欲为，不得不驯服地为所有者竭尽全力，充当“守夜人”。而在共同占有的国有制条件下，谁来约束企业的不合理行为呢？只有国家来约束。如何约束呢？唯一的办法是行政约束，即直接管理，回到早已行不通的老路上去。

　　如果我们忽略了“两权”建立的基础这一基本事实，幼稚地认为单靠推行股份制，从而人为地去搞“两权分离”，其结果只可能以国有资产大量流失、量化到个人腰包里作为基本代价，以削弱甚至消除国家投资主体的权益或实现财产所有者的强制替代为成本。

　　另一方面，从现代股份企业经营者的经营动机来看，其筹集社会资金以扩大资本额的行为，从本质上来讲是一种力图侵占所有者权益的行为，只不过慑于法制的力量和道德、舆论的约束却止步不前而已。但是经营者仍然得到了除经济利益之外的非经济意义的物质利益，如名望、地位、价值实现等等。从这个意义上讲，投资者权益是有着被损害甚至被剥夺的潜在危险的。但是当财产高度分散以后，由财产的个量化而形成的单个个人投资集合可以保证追求财产的保值增值。因为，现实生活中绝大多数的个人投资者确实是以追求资产的保值增值为其首要的甚至是唯一的目的的。显然，在自身的资产约束上，个人投资者的约束是最硬的。而且，当个人财产积聚而成为庞大的集团资本时，经营者面对的是众多的谈判对手——个人投资者。其任何不法行为都意味着昂贵的交易成本，自然就会使经营者望而生畏。

　　上述原理正是不能在国有制基础上实行“两权分离”的深层次原因。

　　综上所述，“两权分离”由理论变为现实，要有其深层次的所有制基础和借以实现的基本条件。概括起来一句话，“两权分离”只能建立在以个人所有制为基础的股份公司之上。舍弃掉个人所有制这一现实基础和股份公司这一实现条件来谈“两权分离”，只能是一种理想的或虚幻的概念。

作者介绍：王明华 山西经济管理学院经济学教研部