我国中央银行的独立性地位

论文关键词：中央银行；独立性；建议和措施 论文提要：中国人民银行的独立性问题是

近年来我国中央银行制度改革的一个重要问题，也是关系到健全中央银行制度的核心问题。

我国中央银行的独立性常常受到政府的干涉或影响，因此加强中央银行的独立性，赋予中央

银行货币政策决策权，使其在隶属于国务院的情况下真正独立已势在必行。

一、中央银行独立性的起源及其发展 所谓中央银行的独立性，其实是指中央银行

的相对独立性，一国在制定和执行货币政策时，既不能完全独立于政府的控制之外不受政府

的约束，同时也不能凌驾于政府机构之上，而应接受政府的一定监督和指导，并在国家总体

经济政策的指导下，独立地制定和执行货币政策，并且与其他政府机构相互协作和配合。

第一次世界大战后，开始了独立性的争议。为战争筹措军费而放弃中央银行的自由原则和独

立性，以至在第一次世界大战后大多数国家都发生了严重的通货膨胀，1920年在布鲁塞尔和

1922年在日内瓦召开的两次国际金融会议，一再强调中央银行应脱离政府控制而独立。战后

各国纷纷组织独立的中央银行，有的中央银行法中列有维持独立性的条文。第二次世界大战

后，独立性思潮再起。中央银行既要按照宏观经济目标满足财政筹措资金的要求，又要实现

货币政策目标，理应受到政府的控制和监督。20世纪七十年代，西方国家的“滞胀”再次提

出中央银行独立性问题。其理由主要有：政治家缺乏经济远见，干扰货币政策的稳定性和连

贯性。政府为满足短期利益的需要，推行通货膨胀政策。中央银行与政府的工作侧重点的不

一致，致使相互的措施矛盾对立。中央银行作为社会化的服务机构，也需要相当的独立性。

由于各国的政治经济情况不同，立法与惯例不同，西方主要国家中央银行与政府关系的模式

比较典型的有：独立性较强的如德国、美国；独立性居中的有英国、日本；独立性较弱的有

意大利。 二、我国中央银行独立性地位 在独立性问题上，在现行法律

框架内的我国央行的特点是：既有独立的一面，同时又缺乏充分的独立性，属于“相对独立”。

1、独立性的表现。我国央行在法律和组织上具有一定的独立性，并且独立性是随着改革开放

的推进及市场经济的发展不断加强的。1983年国务院就授予了央行履行其职责所必须的权利

和相对独立性。1995年通过《人行法》确立了央行的地位、权限和职责，并明确规定央行独

立于财政，独立于地方政府，并且不允许对财政透支，不允许直接认购和包销政府债券，不

允许向地方政府、各级政府部门提供贷款。1988年国务院对央行实行管理体制改革，撤销省

级分行，改按经济区设置九大分行，以上措施从法律及组织上逐步加强了我国央行的独立性。

2003年4月，十届全国人大会议通过了成立银监会的决议。银监会的职责是将原来由央行承

担的金融监管分担出去，这样就使央行不需要分心考虑银行的安全及自身监管责任，得以专

门履行货币政策职能，根据整个宏观经济的需要来制定和执行货币政策，决定利率和货币供

应量，央行的独立性得到进一步加强。 [!--empirenews.page--] 2、独立性不足的表现。

由于各种历史、现实的原因及条件限制，我国央行的独立性仍然不足，没有达到独立行使货

币职能所需的独立性，央行在政府面前的独立性较小，表现在：（1）组织独立性不足。央行

的法律地位低，在组织上隶属于国务院，仅“在国务院的领导下相对独立”。（2）人事独立性

不足。政府部门、金融机关在央行政策机构的人事渗透过多，使之产生行政依赖性和缺少广

泛的代表性。（3）职能独立性不足。货币政策的决策权集中于国务院，央行缺乏应有的决策

自主权，实际只有执行权。（4）经济独立性不足。虽然人行法规定央行的财务和资金独立，

不对财政、级政府部门融资，不受地方政府干预，却没有具体规定相应的法律责任，因此在

实际中不可能切断央行与他们的资金关系，其独立性常常受到来自财政、地方政府甚至商业

银行的干涉或影响，因此，客观上存在尽快加强央行独立性的紧迫要求。 [1][2]下一页

三、增强我国中央银行独立性的建议和措施 我国在上世纪八九十年代曾经由于货

币发行“软着陆”，但经济的大起大落给宏观经济的稳定发展带来了不利影响，央行不能自主

灵活地运用货币政策，根据经济发展需要适时、灵活地调节利率和货币供应量。我国中央银

行的独立性不足对经济产生了一定的危害，客观上存在尽快增强中央银行独立性的紧迫要求。

1、赋予中央银行货币政策决策权。适应经济发展要求，我国政府对中央银行的职能进行了不断的调整，为提高央行独立性，从而为促进经济快速、持续、稳定发展做出了不懈的努力。目前，制约我国央行独立性提高的主要瓶颈是中国人民银行没有货币政策决策权。根据《中国人民银行法》中国人民银行只有部分决策权，一般事项自行决定，重大事项需报国务院批准。货币政策委员会仅是咨询议事机构，主要职责是根据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策的重大事项，提出制定和实施货币政策的建议。目前，解决货币政策决策权一个比较具有可操作性的方案是，对已存在的货币政策委员会进行调整，重新界定货币政策委员会职能，赋予其货币政策决策权。

2、成立统一的监管机构。我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应“入世”后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权利集中统一起来，成立统一的监管机构，为金融业向混业经营转变提供有力的保障，并解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。 3、处理好与财政部的关系。人民银行与财政部的关系已经划分的很清楚，无论在行政上还是资金上，人民银行都不受财政部的制约，并且《人行法》规定中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，但在具体实施中，还需要人民银行顶住压力，依法办事，严格履行自己的职责，坚决杜绝向财政透支和无条件借款。另外，《人行法》也应相应增加有关财政部向人民银行的借款额度、借款方式、借款期限等相关条款以及违反者的法律责任。人行要做到既要与财政部密切合作，又要依法保持资金的独立性。 [!--empirenews.page--] 4、增强政府的财政能力，强化中央银行独立性的经济基础。改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的，由于当前的财政规模小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。如果政府财力雄厚，就不需货币政策的配合，中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。 5、增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。增强中央银行的独立性最终目标是组织上独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右，在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。