制度建设的目标.重点和要求

戴焰军

2012年02月27日14:56   来源：《学习时报》

在党的各项建设中，制度建设具有长期性、稳定性、根本性和全局性意义，党在市场经济和改革开放条件下长期执政时，这一点更为突出。而根据党在新形势下面临的新情况和新问题，根据党的制度建设的历史经验和一般规律，要更为有效地推进党的制度建设，提高制度建设的科学化水平，就必须清楚地把握制度建设的目标、重点和要求。

党的制度建设的目标

党的制度建设的目标，就是通过体制、机制、程序、规则的科学设计和实施，使党内制度应有的功能得到最大限度的发挥。这包括：

理顺党内关系。党内制度建设的重要目的就是理顺党内关系，通过制度，对党内各种关系，如组织和党员个人关系、地方与部门内上下级组织关系、中央与地方组织关系、监督与被监督的关系，等等，作出明确规定，对各种权力的运行程序和边界划出明确界限，从而保证党内各种关系的处理有法可依，有章可循，保证党的组织内部各个方面能够通畅运行。

保障党内权利。党内制度建设的另一个重要目的就是保障党内权利。党的生机与活力来自党内各方面的积极性，而要更好地调动和发挥党内各方面的积极性，就需要保证党内各方面，尤其是普通党员在党内的各项权利得以正常体现。之所以说各方面权利，是指除了普通党员在党内的知情权、选举权、监督权、参与权等以外，还有如党代表在党代会上、各级党委会委员在各级委员会上、各级常委会委员在常委会上等各种情况下的权利，党内制度的重要作用就是对这些权利以及权利实现的途径和方式作出明确规定。

规范党员行为。党内制度的再一个重要目的就是规范党员行为。作为一个马克思主义政党，党的先进性很大程度上需要通过广大党员的行为来体现。党员在处理各种利益关系中的行为、党员在日常工作中的行为、党员对待群众的行为、党员执行党的各种决议中的行为，等等，都显示着一个党的整体性质和风貌。而党在这些方面的制度，就是要让党员在各方面有所遵从，明确什么情况下该做什么，不该做什么，怎么去做。特别是能够保证党员的各种行为依据制度得到及时而必要的奖惩。

保证党的各项任务完成。从直接的目的来看，党内制度还在于保证党的各项任务的完成。党有没有战斗力，能不能使自己提出的各项任务得以顺利完成，很大程度上有赖于党的相关制度是否健全完善。制度不健全，形不成整体的战斗力，令不行禁不止，甚至各行其是，就无法保证任务的顺利完成。制度就是要保证党的各项政令畅通，保证党的组织内部行动一致。

党的制度建设的重点

党的制度建设的重点，在不同的社会历史条件下，会有所不同。在当前新的历史条件下，党的制度建设需要突出如下重点：

健全党内组织生活制度。党内组织生活是党内政治生活的必要载体。作为一个先进的政治组织，党内组织生活制度是增强党员归属感和党员意识、解决各种党内思想认识问题、促进党员健康成长、加强党的团结统一、特别是保证党的各级领导干部正确行使手中权力的非常重要的条件。但现实中，由于党的基层组织建设面临很多新的情况，使得党的组织生活制度在一些领域的党组织中缺乏有效的制度约束，健全完善党内组织生活制度，成为一些领域党的建设的当务之急。

健全党内民主制度。这些年来，在发展党内民主方面我们在理论和实践上都有很多创新，但与我们党推进党内民主发展的目标要求相比，还有很多制度层面的东西需要进一步完善。如党员权利的保障，原则上都很明确，但执行中却有很多方面不能到位，就是缺乏必要的具体制度。党员知情权，什么该知，什么不该知，该知的通过什么途径来知；党员监督权，哪些方面的问题都通过哪些具体程序保证监督；还有党内决策、干部任免，哪些需要全委会、哪些需要常委会用什么方式表决，等等，就与这些方面的具体制度不完善直接有关。

健全党员教育管理制度。由于客观环境变化，党员教育管理难度加大。如何在新形势下加强党员教育管理，使这项工作进一步制度化、规范化，成为一个重要问题。如现实中党员的理想信念问题、党员意识问题、党员组织纪律观念问题、党员不能很好发挥模范带头作用问题，等等，在很大程度上都与这方面制度不够健全有关系。

健全党内权力监督制约制度。腐败问题是群众非常关注的问题，也是影响党的执政绩效的一个大问题。解决这个问题，必须加强党内权力的监督和制约。在这方面，近些年来党内出台了一系列新制度。但有些制度还需要进一步完善。如干部选拔任用问题，四中全会决定指出的“跑官要官、买官卖官屡禁不止”，为什么不止？就是成本低、代价小，而且很多都能跑得成买得到，否则就不会有那么多人跑了。再如现实中许多腐败官员，动辄几千万、几个亿甚至几十亿，都不是一天两天作的案，但却长期没有被发现，有的甚至被提拔重用。这些都说明我们在干部的提拔任用和在干部权力的监督制约方面，制度上还存在很大漏洞，需要进一步健全完善。

健全党的基层组织工作制度。这些年来，党的基层组织工作环境、任务、内容、方法等方面所发生的变化，应该是党的建设发生变化最明显的一个方面。各地、各领域党的基层组织通过在现实中探索，也形成了很多行之有效的做法和经验，但从总体上来讲，相关制度还不够健全，急需在总结经验的基础之上，站在党的建设全局高度，进一步健全各领域党的基层组织工作制度，使党的基层工作上升到一个更为科学的水平。

党内制度建设的要求

基于对党的制度建设目标的理解和工作重点的认识以及对党的制度建设现状的分析，遵循以党章为根本、以民主集中制为核心的党内制度建设基本原则，当前党的制度建设，需要体现以下要求：

进一步完善党内制度在整体上和在各方面的制度体系。制度体系建设具有极为重要的意义。这些年来，我们在各方面都出台了很多制度，但如何从党的建设整体布局的角度，把各方面的制度统一起来，连贯起来，形成制度体系，成为当前十分紧迫的需要做好的工作。制度只有统一起来，构成体系，才能发挥整体效应。如反腐倡廉制度必须和干部的选拔任用制度、管理教育制度、党内选举制度、党内监督制度统一起来，建设学习型党组织，要求干部读书学习，必须和干部的考核选任结合起来，等等。

使现有的一些制度进一步明确化、具体化，特别是在程序化制度方面要进一步具体化。应该说我们现在各方面都有制度，但为什么有一些制度难以得到真正贯彻执行呢？其中一个原因就在于有些制度太过原则和笼统，缺乏具体的明确规定，执行起来人为的因素就显得很重。因为制度本身给人们从自己的角度理解和解释留下了过大的空间。特别是在程序化制度方面，如果没有很明确规定，实体化的制度就很难落实。因为同样一项要求，按照不同的程序来做，效果是很不一样的。所以，需要根据制度在实际中的执行情况，进一步完善现有制度。

根据制度的目标要求，逐步推进相应的体制和机制改革。制度，不仅包括若干实体性和程序化规定，也包括相应的体制和机制。体制不顺，有些规定的要求就很难落到实处。如党内权力配置的体制，理顺了就能做到既各负其责，把责任落实到具体的组织和个人，又能相互配合，形成合力。理不顺，则出现相互扯皮、相互推诿，有利大家争着上，没利谁也不负责任的现象。甚至追究责任也找不到明确的目标。所以，需要根据目标要求，把体制的改革和机制的建立作为制度建设的一项重要内容来通盘考虑。

健全制度的研究、制定和监督执行机构。谁来制定制度，是一个很关键的问题。建立制度就是立法，立法权应该归于独立于职能部门的专门机构。所以，要按照立法的程序逐步完善制度的制定程序。涉及部门权力的制度，一般不能由该部门自己来制定和解释，否则，自己制定、自己颁布、自己执行、自己解释，而涉及的却是超出部门以外的更大范围的问题，就难免会带出其他方面的弊端。需要健全制度的研究、制定和监督执行机构。涉及全党的问题，制度的制定必须由站在全党角度的、超脱于部门权力的相关机构来设计，由中央统一确定、颁布和解释，并督导其执行，具体职能部门只有执行的权力。

加强党内制度的教育和宣传，强化党内制度观念。党内教育，应加强制度方面的教育。一方面，要通过教育使党员更全面深入地了解各项制度规定的内容；另一方面，也要通过教育使党员强化制度观念和规则意识。现在，有些明确规定的制度形同虚设，而一些拿不到桌面上的潜规则却大行其道。制度的严肃性、权威性、公信力受到极大的挑战。很重要的原因就在于一些党员没有真正确立起党内制度观念。这既需要通过制度的执行来强化，也需要通过制度教育来强化。而且，通过党内制度宣传教育，可以进一步强化党内执行制度的文化氛围和政治生态。

下大力气抓制度落实。习近平同志提出关键在落实，这对于制度建设非常必要。抓制度落实，一要一以贯之，不能虎头蛇尾，不能一阵风。抓而不紧，等于不抓。一项制度，既然提出来，就要一抓到底，从工作部署到督导检查，始终坚持。二要深入贯彻，不能以会议落实会议，以文件落实文件，满足于表面上的轰轰烈烈，形式上的声势浩大。要通过有效形式考核落实的效果，把制度落到实处。三要抓住重点。实际中，一项制度能从根本上解决一个问题就非常好了；不能期望在同一时间把所有的问题都解决。实践证明，面面俱到，往往面面不到。根据对党内需要解决的问题的分析、认识和把握，有重点地保证主要制度的贯彻落实，带动其他方面。四要明确责任。贯彻制度必须责任明确到具体的组织甚至个人。谁来执行，谁来监督。贯彻不力，要有相应的责任追究，贯彻得好，要有相应的奖励机制。五要充分发挥广大党员在制度执行中的作用。一项好的制度，必定是党员拥护的制度，也是党员获益的制度。所以发挥党员在制度执行中的作用很重要，如果广大党员的监督作用发挥好了，就能大大促进和保证党内各项制度得到更好的执行。

（责任编辑：高巍）