试论国家机关工作人员范围的界定

刑法中犯罪的主体主要分为一般犯罪主体和特殊犯罪主体，而国家工作人员是我国刑法中一个极为重要的特殊犯罪主体，它关系到罪及非罪、此罪与彼罪的问题，因而如何区分、确定国家机关工作人员就显得尤为重要。但多年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善与发展，对国家工作人员的认定出现了许多立法之时所未考虑到的新情况、新问题，如何正确界定国家机关工作人员概念就显得尤为重要了。

现行刑法与国家机关工作人员相关的概念主要有国家工作人员和“以国家工作人员论”从事公务的人员。如何区分三者之间差别、理顺三者的关系是正确界定国家机关工作人员的前提。刑法第93条将国家工作人员的概念界定为“国家机关中从事公务的人员、国有公司企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”由于这一概念未厘清现实中存在的问题，所以全国人大常委会于2000年4月29日和2002年12月28日分别公布了《关于第九十三条第二款的解释》和《关于第九章渎职罪主体运用问题的解释》。应该说这两个立法解释解决了当前有关国家工作人员认定的纷争，但也应看到其不足，首先是十六大以来，国有企业改革进入新阶段，出现了许多新情况，再次在广泛实行国家公务员制度的同时，国家机关工作人员、国家工作人员以及“以国家工作人员论”从事公务的人员三者关系仍不明了，以及“公务”范围也不甚明确。这些问题都需要研究和分析。本文拟对此做一分析，以期有益于我国立法与司法实践。

一、国家工作人员、国家机关工作人员与“以国家工作人员论”从事公务的人员的关系

根据刑法第93条之规定，国家工作人员应该包括两大类：一类为国家机关工作人员，另一类为“以国家工作人员论”的从事公务的人员，即准国家工作人员。在现行刑法中，规定犯罪主体必须是国家机关工作人员的有32条，包括司法机工作人员、税务工作人员、海关工作人员，涉及到危害国家安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、破坏社会管理秩序罪以及渎职罪；而规定必须为国家工作人员的有7条，主要涉及贪污赂贿罪。对这一点，理论界不存在分歧。即国家机关工作人员和准国家工作人员都是下位概念，隶属于国家工作人员这个概念，需要明确的是国家机关工作人员和准国家工作人员的概念内涵和外延。

二、国家机关范围的界定

要界定国家机关工作人员的范围首先要明确国家机关的范围，对此理论界有三种观点：

第一种认为，国家机关是指各级国家权力机关、各级行政机关、各级司法机关及军队。

第二种认为，国家机关工作人员“是指各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中从事公务的人员。中国共产党的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员,属于国家机关工作人员。”(1)

第三种认为，国家机关应当包括中国共产党的各级机关、国家各级权力机关、行政机关、审判机关、军队中的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关以及一些名为总公司、事业单位但实为国家行政部门的机构。（2)结合对全国人大常委会2002年的立法解释的分析，笔者认为第三种观点较为可取。第三种观点与前两种观点争议之处在于是否应将中国共产党各级机关、人民政协、八大民主党派机关以及某些特殊的总公司和事业单位确认为国家机关。

1、中国共产党各级机关、组织应视为国家机关。持反对意见学者从宪法中找出依据，首先在宪法中“国家机构”一章规定国家机构包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及军事机关；其次，宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织必须遵守宪法和法律。”很显然，中国共产党与国家机关属于同位概念。但笔者认为，宪法明确规定中国共产党处于领导地位，是执政党，而且这种地位是由历史的发展决定的，所以应将中国共产党各级机关、组织视为国家机关。

2、各级人民政协机关、八大民主党派以及共青团等政治团体的各级机关也应视为国家机关。否定说认为，八大民主党派、政治团体都是属于政治性组织，不享有国家权力，所以不属于国家机关。而人民政协也是民主党派和政治团体参政、议政的机构，属于统一战线的范畴，也不享有国家权力，所以也不属于国家机关，其工作人员应属于准国家工作人员。笔者认为，八大民主党派、政治团体、人民政协在我国政治生活中发挥着重要的作用，从一定的程度上能左右国家机关的具体行为，对国家政治生活产生了深远的影响。而且各民主党派是参政党，积极参与国家事务，而人民政协又是各民主党派、政治团体参政议政的平台和重要形式，在国家政治生活扮演着不可或缺的角色。所以，应将各民主党派的各级机关、各政治团体机关以及人民政协各级机关视为国家机关。

3、具有行政职能的总公司、事业单位也应视为国家机关。随着社会主义市场经济的逐步发展和完善，政企分开越来越明确，政府逐渐演化为有限政府，许多具有经营性质的政府机构脱离了行政体系，演化为“红帽子”企业。但那些具有行政职能的总公司、事业单位该如何定性呢？有学者认为，这些总公司、事业单位已经脱离原来行政体系，其管理体制也从行政管理改变为经济管理，成为国家经营管理体制，所以不应视为国家机关。笔者认为，这些总公司、事业单位并不完全市场化而适用企业的经营机制，还是依靠国家行政拨款，享有行政权力，从事行政管理的职能部门，所以其本质仍然是国家机关。这类总公司、事业单位多数是“合署办公”、“一套班子、两张牌子”，比如盐业总公司、烟草总公司、邮政局等。

三、国家机关工作人员具体范围

如前文所述，在我国，国家机关包括中国共产党的各级机关、国家各级权力机关、行政机关、审判机关、军队中的各级机关、中国人民政治协商会议的各级机关以及一些名为总公司、事业单位但实为国家行政部门的机构。

第一、中国共产党的各级机关中从事公务的人员。即在党的中央组织和地方组织以及它们的常设办事机构中从事公务的人员，具体包括在中共中央及其各部委党组、各省、自治区、直辖市、自治州、 市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇以及国有公司、企业、事业单位、人民团体的中国共产党的组织和机构中从事领导、监督、管理工作的人员。同时，还应包括中国共产党员在其他非国有公司、企业、事业单位中的组织和机构。

第二、国家各级权力机关中从事公务的人员。即全国人民代表大会及地方各级人民代表大会中从事公务的人员，具体包括全国人民代表大会常务委员会组成人员、地方各级人民代表大会常委会组成人员 以及各级人民代表大会常务委员会各工作机构中履行组织、领导、监督和管理等职责的人员。

第三、国家各级行政机关中从事公务的人员，即国家公务员。包括中央和地方的国家公务员，具体指国务院（包括国务院组成人员以及国务院设置的职能部门、直属机构、办事机构及其各部、委、局）和地方各级人民政府及其组成部门中各级国家公务员。同时，还包括省、自治区、直辖市、市、自治州、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇人民政府及所属工作部门派出机关中从事公务的各级公务员。另外，根据2002年全国人大大常委会的立法解释，法律、法规授权行使行政管理职权的组织中从事公务的人员、受行政机关委托行使行政管理职权的组织中从事公务的人员、如那些名为公司事业单位、但行使行政管理职权的机构中从事公务的人员也属于国家行政机关工作人员的范围。

第四、国家各级审判机关中从事公务的人员。具体指最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院中从事公务的人员。包括人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员等各级法官，还包括书记员、行政人员、司法警察等从事公务的非法官序列人员。

第五、国家各级检察机关中从事公务的人员。具体指最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院中从事公务的人员。包括人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员 助理检察员等各级检察官，以及书记员、行政人员、司法警察等从事公务的非检察官序列人员。

第六、国家各级军事机关中从事公务的人员。具体包括中央军委机关、四总部、大军区、地方各级军区、军分区、人武部机关中从事公务的现役军官、文职干部、士官，以及解放军部队（含驻港、驻澳部队）、武警各部队机关中从事公务的现役军官、文职干部、士官。同时，还包括执行军事任务的预备役人员和其他人员。因为刑法第450条将其与现役军官、文职干部等并列作为军人违反职责罪的犯罪主体，所以应视为军事机关工作人员。

第七、中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。具体包括人民政协全国委员会常务委员会以及地方各级政协常务委员会中从事公务的人员。

第八、各民主党派、政治团体的各级机关中从事公务的人员。具体包括在各民主党派中央及地方各级民主党派的组织和机构中从事领导、监督、管理工作的人员。

第九、依据 2002 年全国人大常委会的解释：受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织从事公务的人员以及虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，也应属国家机关工作人员。

注释：

(1)赵秉志主编:《新刑法教程》,中国人民大学出版社1997年版,第780页)。

(2)候国云、白岫云著：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社 1998 年版 第 187 页。

（作者单位：江苏扬州邗江区人民法院）