加大东北地区制造业发展的政策支持力度

　　摘要：东北地区制造业的发展已经成为振兴东北老工业基地的一个重要问题。从目前现有的相关政策和支持部门来看，支持制造业发展的政策针对性不强、多头管理、现有政策缺乏系统性和长期性。当前制造业发展要实现振兴，一方面，国家要出台更多的支持政策，另一方面，地方政府应结合实际加大政策支持力度。 　　关键词：东北制造业；政府政策；政策分析；政策选择 　　中图分类号：F427.3 文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685（2013）02-0088-03 　　2003年，《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》颁布以来，东北地区各省在进行国企转制与改革的过程中，都提出以装备制造业作为经济发展新的增长点，各省根据自身的产业结构特点选择适应本地区的装备制造业作为重点产业发展。制造业是一个国家和社会的基础产业，东北地区的制造业具有较强的产业基础，而东北地区制造业的发展与振兴需要一系列相关的政策支持，对于东北地区产业结构升级、经济发展具有重要意义。 　　一、支持东北地区制造业发展的相关政策 　　东北地区制造业发展的政策支持按照提出政策的机构划分为中央政府政策、地方政府政策；按照政策目标划分为税收政策、财政政策、产业政策、产业发展辅助政策等。在国家层面上，对东北地区制造业发展的支持政策主要体现在对东北老工业基地振兴的相关政策中，从1999年中共十五届四次全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》后，国家在支持东北老工业基地的发展上，出台了一系列政策。2006年，《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》发布后，国家根据东北地区经济的特点，提出在东北老工业基地的振兴过程中要发展装备制造业，东北地区各省根据自身特点，提出了具有针对性的发展对策，并出台了相关的政策。总体看，东北地区支持装备制造业发展的地方政策很少单独体现，基本都是在各省的整体规划中作为一个产业进行规划。（见表1） 　　二、支持东北地区制造业发展的政策存在的问题 　　政府对经济发展进行宏观调控首先要分析经济运行中存在的问题，以便适时选择合适的政策工具。目前，支持东北地区制造业发展的政策存在以下问题。 　　（一）政策针对性不强 　　2002年，《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》在产业结构优化和升级方面提出，要把东北地区建成我国重要的现代装备制造业基地，2009年，《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》在扶持重点产业集聚区加快发展方面指出，支持沈阳铁西老工业基地调整改造暨装备制造业发展示范区和大连“两区一带”等装备制造业集聚区发展，打造具有国际竞争力的先进装备制造业基地。2012年，《东北振兴“十二五”规划》中提出，基本建成具有国际竞争力的装备制造业基地和有选择地培育若干对东北振兴有重大引领带动作用的战略性新兴产业，重点发展高端装备制造业。从这三个具有代表性的东北地区支持政策看，东北地区制造业政策的形成是一个由点到面、由国内到国际的政策转变过程，虽然都提出发展装备制造业的目标，但基本停留在笼统的指导意见和发展规划上，实际操作过程中的针对性不强。 　　（二）多头管理 　　首先，从国家层面看，国务院振兴东北老工业基地领导小组是东北地区制造业的最高管理机构，下设的东北振兴办公室负责相关经济和产业政策的制定和发布，同时协调其他部门，而东北三省制造业发展的主管部门装备工业处直接隶属与工业和信息化部的装备工业司。由此看出，东北制造业的发展并不凸显东北发展的整体战略，而是东北全面发展的一个点。其次，从地方层面上，东北地区政府并没有将制造业发展和规划的管理部门独立出来，制造业作为一个重要的产业，没有特定的管理部门，导致令出多门的问题。 　　（三）政策缺乏系统性和长期性 　　在东北地区制造业的发展上，已经出台了相关政策，在未来的发展中，还会有一些国家和地方的支持政策会陆续颁布，但在政策实施上还缺少监督和反馈机制。要实现东北地区制造业的发展，笼统的规划和指导意见性的政策固然能起到引导作用，但在具体实施上，政出多头、令出多门的情况会令企业无所适从，也可能会出现一些企业利用相关政策套利，也会有一些企业出现搭便车现象。从历史看，装备制造业的发展是一个长期过程，有些产业的发展甚至要经历几十年或上百年的时间，出台一些支持制造业发展的中长期、稳定的政策十分必要，目前看，除《东北振兴“十二五”规划》可以作为中期政策外，其他的中长期产业支持政策基本没有。 　　三、完善东北地区制造业发展政策的建议 　　东北地区在计划经济时期依靠制造业的大力发展为国家经济建设作出突出贡献，当前制造业要实现振兴，需在中央政府层面和地方政府层面上有不同的政策支持。 　　（一）国家应有更多的政策支持 　　在装备制造业的发展上，中央政府应有更多的政策支持。目前，中央政府的政策主要集中在防止东北老工业基地的衰退和解决社会问题方面，对制造业的支持仅体现在老工业基地原有的产业基础方面，东北地区装备制造业的发展不应仅集中在原有的几个优势产业上，还需要大力发展新的产业，在用高新技术改造升级传统制造业方面加快推出战略性举措，包括产业规模的扩大、产业技术更新、管理水平提高，加大人员素质培养力度等。 　　（二）地方应结合实际加大政策支持力度 　　1.地方要加大人才培养和技术创新的投入及对产、学、研结合和研发的政策支持力度。在人才培养和引进方面，需要地方大力培养和吸引人才。东北三省的高校、科研院所、中等职业技术学校等教育机构数量都位于全国前列，但培养人才、留住人才与用好人才的意识还不强，装备制造业是资本密集和知识、技术密集性产业，没有足够的科研队伍和高水平的产业工人队伍支持，只能是无本之源。 　　2.完善制造业发展的人才保护、开发和聘用政策。制造业尤其是装备制造业的劳动者需要有较高的专业技术水平和相对长期和稳定的工作时间与经历及长期从事单一专业性或技术性工作。东北老工业基地振兴和发展中的一个重要问题就是培养高素质的产业工人，这就需要完备的保障政策。 　　3.制定制造业发展的长期和全面的发展计划。在地区寻求经济增长和发展的政策支持方面，每个地区都有一定的税收减免和优惠政策，但值得注意的是，这类政策不能以无视本地区的根本经济利益为代价，不能损害地区的长期经济发展。东北地区制造业的发展，不能依靠低水平的恶性政策竞争，而应该建立起一个长期的发展规划，这个长期的规划，可以由国家牵头，也可以在地方政府层面上进行，但必须要坚持长期性和持续性，并且力争围绕制造业的各个方面，如支持技术创新、提高管理质量、劳动力优化等。只有这样，东北制造业才能形成并确立在国内的优势地位。 　　参考文献： 　　[1]文振富，认真贯彻落实《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》努力开创全面振兴新局面——在贯彻落实国发[2009]33号文件座谈会上的讲话[EB/OL]，国家发展和改革委员会网站，2009-11-12。 　　[2]彭兆祺，经济转型期我国地区收入差距研究[D]，北京：北京交通大学，2009。 　　[3]李永友，沈坤荣，辖区间竞争、策略性财政政策与FDI增长绩效的区域特征[J]，经济研究，2008（5），60-71。 　　（责任编辑：李琪）