破解农村环保基础设施_晒太阳_难题对策探析_王波

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破解农村环保基础设施

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Cracked Rural Environmental Infrastructure Idle Countermeasures

摘 要 从城乡二元制结构视角看，农村环境管理空缺是农村环保基础设施“晒太阳”现象的主要原因。在总结各地建立农村环保基础设施运行管理长效机制的做法和经验基础上，分别从明确责任主体、建立管护经费机制、加强人员队伍建设以及强化监督检查四个方面提出了破解难题的对策建议。关键词 “以奖促治”；农村环保设施；优惠电价

■文/王波 王夏晖

由于受到城乡二元制结构影响，环境管理在农村地区严重空缺，农村环保基础设施由谁来负责运行，运营管理费用又由谁来承担，一直存在大量盲区。这是造成部分地区农村环保基础设施闲置或“晒太阳”的主要原因。

农村环保基础设施“晒太阳”难题解决的好坏，关乎“以奖促治”政策实施期限的长短，关乎政府是否能够取信于民，关乎美丽乡村建设进程的快慢。因此，当前迫切需要加强农村环保基础设施运行管理，建立健全农村环保基础设施运行管理的长效机制，切实保障设施正常稳定运行。

环境整治，8700多万农村人口直接受益。

设施运行管理存在的问题农村环保基础设施三分在建，七分在管。“以奖促治”项目建成后，各地通过不断加强农村环保基础设施运行管理，绝大多数设施运行稳定，取得了良好的环境效益。但农村环保基础设施“晒太阳”现象依然时有发生，有些设施由于责任主体不明确，导致责权不清，无人负责运行管理；有些设施由于缺乏管护资金，导致设施无法正常运行；有些设施由于缺少规章制度约束，导致设施损坏严重，无人维修。这一现象极大地影响了“以奖促治”政策的实施，必须尽快加以解决。

市姜堰区提出农村环境连片整治示范项目资产属于国有资产，各镇（区）人民政府（管委会）代表国家履行资产所有者职责，行使资产管理权，保证国有资产的安全和完整，提高资产使用效益。甘肃崇信县提出农村环境连片整治项目建成后，项目设施的资产所有权全部划归项目乡镇（管委会）所有。

积极拓展设施运行维护资金来源一是设立专项资金用于农村环保基础设施运行管理，如宁波象山县财政每年设立专项资金用于运行维护管理费用支出。二是开征农村污水处理费用，如苏南实现区域供水的地区，运行管护费用从农村自来水费中列支；象山县将污水费纳入自来水水费中统一收取，收取的污水费用于并满足全年运行维护管理费用的支出。三是列支排污费，如安徽淮南市将污水处理站管理运行费用列入市级排污费预算支出，解决了村镇生态式污水处理工程的运行管护经费问题。四是充分利用市场融资手段，对可以进行市场化经营的农村环保基础设施，委托有环境污染治理设施运营资质的公司

“以奖促治”项目建设与运行管理状况

“以奖促治”项目建设进展近年来，党中央、国务院高度重视农村环境保护工作，不断加大农村环保基础设施建设力度，农村环保工作取得了积极进展。截至2013年底，中央财政共安排农村环保专项资金195亿元，带动地方各级政府财政投入260多亿元，支持4.6万个村庄开展

各地建立运行管理长效机制的做法与经验

明确农村环保基础设施产权归属北京市人民政府提出依法进行资产登记并实行台账式管理，政府无偿资助或社会捐资建设的农村基础设施，由乡镇、村集体经济组织依法进行资产登记，实行台账式管理。泰州

*基金项目：国家环境保护公益性行业科研专项项目（2012467044；201309063）

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进行统一运行、统一管理。

创新农村环保基础设施运行管理模式

针对农村环保基础设施小而散、不便于市场化运作的特点，福建省创新性地提出探索更加灵活的措施鼓励社会投资，创新多种形式的项目捆绑招商。以县（市、区）为单元，将乡镇生活污水处理项目统一捆绑招商；将新建城市污水处理项目与乡镇生活污水处理项目捆绑招商；政府采用委托专业化污水处理企业代建并统一委托运营的模式，实行专业化建设运营；各地在小城镇综合开发、土地开发、旅游开发、特色产业经营等项目招商中可将生活污水处理项目一并捆绑。

制定优惠扶持性政策

一是制定电价优惠政策。针对农村污水处理设施因电价偏高，导致运行成本比较高的情况，福建省提出了乡镇生活污水处理用电电价按照所在电网大工业用电价格执行，执行峰谷分时电价的，采取电价高峰时段不上浮、低谷时段正常下浮的优惠政策。二是制定相关税收减免措施。福建省对符合条件的乡镇生活污水处理厂生活污水处理劳务费收入不征收营业税、增值税，乡镇政府委托收取的生活污水处理费免征增值税等。三是制定促进农村污染减排的奖励性措施。对减排作出贡献的乡镇生活污水处理厂，县（市、区）政府应从排污费中安排专项奖励资金，按年新增COD减排量每吨给予1万元的奖励。

目通过验收后，县级人民政府应及时组织办理资产移交。项目建设设施属于农村集体资产，由乡镇和村集体组织按照农村集体资产管理相关规定进行确权登记。其中，联村共用或跨村共建的设施，其产权一般应划归乡镇所有；建制村范围内供本村使用的设施，其产权应归村集体组织所有；建于村民院内的小型人工湿地、户用沼气池等设施，其产权归农户所有并由其自行管理。产权难以明晰的农村环保基础设施，由乡镇和村协商确定；权属发生争议的，由县级人民政府确定其权属。

二是落实责任。省级财政、环保部门要加强农村环保基础设施运行管理的行业监管、业务指导和绩效考核。县级人民政府作为“以奖促治”政策落实的责任主体，要结合本地区城乡基础设施管理权限划分，明确设施的责任部门和管理主体，建立严格的责任追究制度，督促责任部门和乡镇落实好相关责任。各有关部门要加强技术指导和监督检查，建立健全设施维修、养护、运行等各项规章制度。乡镇、村集体经济组织要严格按照相关部门制定的规章制度组织实施农村环保基础设施运行管理工作，做到制度健全、职责明确、管理到位、责任到人。

建立以公共财政补助为主导的管护经费分担机制

一是加大财政补助。建议中央财政采用“以奖代补”形式，从中央农村环保专项资金中安排一定比例资金，作为对区域减排作出贡献村镇生活污水处理厂（站）和养殖小区的奖励，补助其设施运行管理费用。建议省（区、市）、地市人民政府结合本地区工作实际及财力状况，建立稳定的农村环保资金渠道，不断加大投入

力度，积极配合专项资金投向，切实保障设施建成后的监督监测、成效评估等工作经费。县级人民政府是“以奖促治”项目设施运行管理资金投入的主体，要根据设施运行管理任务量足额安排资金，并纳入县级财政预算，明确资金拨付渠道。县级人民政府自有财力不足的，可通过列支县级排污费、拓宽城市维护建设费使用范围等方式解决资金短缺问题。

二是鼓励村镇自筹。乡镇、村集体经济组织要根据自身经济收入情况，合理筹措农村环保基础设施运行管理资金。对有收费职能、有收益来源的基础设施，鼓励村镇进行承包、租赁、拍卖、转让经营使用权获取收益，并用于设施运行管理。同时，鼓励和引导农民以投工投劳等方式参与到运行管理中。在设立环保公益性岗位时，要优先安排本地区农村劳动力从事设施运行管理工作。

三是吸引社会资金。充分发挥市场机制作用，创新投资方式，吸引社会资金参与农村环保基础设施运行管理。鼓励开展专业集中运营和委托第三方运营，通过项目公开招标，委托具有一定实力和经验的单位或企业进行管理。探索更加灵活的社会投资方式，对可进行市场化经营的农村环保基础设施，鼓励以县（市、区）为单元，通过BOT（建设—经营—转让）、城乡设施捆绑招商引资等方式运营管理。同时，也鼓励通过企业帮

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扶、社会募捐、个人慈善等方式筹集资金。

四是开展收费试点。各地要在充分考虑农民意愿和经济承受能力情况下，选择典型村镇开展农村生活污水和垃圾处理收费试点工作；不断总结经验，逐步扩大试点范围，探索建立农村生活污水和垃圾处理弹性收费

破解农村环保基础设施“晒太阳”难题的对策建议

明确农村环保基础设施运行管理的责任主体

一是明晰产权。“以奖促治”项

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机制；切忌生搬硬套，防止损害农民利益行为发生。依据《排污费征收标准管理办法》，参照城镇收费体系，创新农村污水和生活垃圾处理收费的计费方式和收费方式。计费方式可按户或人数为单位计收，也可根据用水消费量或实际排污量计收。收费方式要根据区域供水、供气等情况，按照有利于提高收缴率、降低收费成本以及方便缴费的原则研究制定，鼓励农村生活污水和生活垃圾收费与其他公用事业价格如水费、燃气费等合并代收，加大征收力度。

五是制定优惠政策。研究制定农村环保基础设施电价优惠政策，切实降低运行管理成本。省级环保部门要积极推动本省（区、市）开展农村生活污水处理用电电价调研，研究将现行电价调整为大工业电价或参照化肥和农药生产、农田灌溉等用电电价。进一步明确农村环保基础设施运行管理相关税收减免优惠政策。

加强农村环保基础设施管护人员队伍建设

一是整合县级环保力量。县级环保部门要将农村环保基础设施运行管理工作摆在重要位置，整合现有机构和人员队伍，确保“以奖促治”项目设施日常运行维护有人执法、有人监测、有人指导。组织农村环保基础设施运行管理技术专家，开展相关技术指导和宣传培训。

二是加强村镇队伍建设。农村环境连片整治项目多为跨村项目，乡镇人民政府作为最直接的设施管理主体，可成立专业管护机构或组建专业管护队伍，负责辖区设施日常运行管理工作。村集体经济组织要根据设施运行管理工作量，合理确定村级管理人员，原则上每个建制村不少于1名。村级管理人员选取时，要优先考

虑推荐本村符合条件的低保户、生活困难户。农户庭院内设施由农户负责其日常运行管理，并接受村集体经济组织的指导和监督。

三是鼓励社会组织参与。探索构建农村社会化公共服务平台，积极引导企业、农村社会团体等参与设施运行管理。鼓励企业通过多种形式提供有偿服务参与设施运行管理，促进设施运行维护的专业化、市场化。积极发挥农民群众在农村环保基础设施管护中的主体作用，鼓励扶持建立和健全管理协会，负责设施管护工作。

强化农村环保基础设施日常运行管理的监督检查

一是建立监测制度。开展农村生活污水、生活垃圾和畜禽养殖废水等处理设施运行情况监测工作，建立农村环境监测工作制度。在污水处理设施进出水口处，分别设置污水水质监测点位，开展污水水量和化学需氧量、生化需氧量、总氮、氨氮、悬浮物、粪大肠菌群等指标监测，一般每年每季度至少监测1次。生活垃圾填埋场监测参照《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB 16889—2008）中环境和污染物监测要求。生活垃圾焚烧炉监测参照《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485—2001）中检测方法，其中，有条件的省份要选取生活垃圾焚烧炉开展二噁英排放监测，原则上每年至少监测一次。

二是强化监督检查。省级环保部门要制定年度农村环保基础设施运行管理监督检查的专项执法计划，组建农村环保技术专家组。省级财政部门要制定各类农村环保基础设施运行管理财政补助资金管理办法。县级环保部门要加强农村环保基础设施日常运行管理的监督检查，建立定期监督检查制度，每年至少开展一次专项环

境执法活动。对检查中发现的问题，向相关设施责任主体提出限期整改要求，对逾期未整改到位的，将采取约谈相关领导或通报批评。县级财政部门要加强农村环保基础设施运行管理补助资金使用的监督检查，制定资金使用办法和绩效考评办法，强化资金监管和绩效考评。对滞留、挤占、挪用补助资金的，将按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）规定，严肃追究相关人员责任。

三是完善奖惩机制。建立设施运行管理、环境成效与预算安排联动机制。对于设施稳定达标运行的地区，建议进一步加大中央农村环保专项资金支持力度；对于设施运行率较低或无法正常运行的，建议将根据情况，采取通报批评、核减资金规模、追缴已拨付资金等措施。县级财政部门和环保部门要根据设施运行管理情况，研究制定差异化的资金补助标准和奖惩措施。对运行管理较好的，给予适当资金补助；对设备损坏、无故闲置、运行中断、管理缺失等运行管理较差的，按照相应标准扣减或收回县级以上财政资金补助。

主 要 参 考 文 献

[1]袁赛男. 农村环境: 如何美起来——访环境保护部副部长李干杰[N]. 农民日报, 2014-03-29.

[2]北京市人民政府.《北京市人民政府关于加强农村基础设施维护和管理的意见》（京政发[2011]28号）.h t t p ://g o v f i l e. b e i j i n g. g o v. c n /G o v f i l e /ShowNewPageServlet?id=5892.

[3]环境保护部办公厅.《全国农村环境监测工作指导意见》（环办[2009]150号）[EB/OL]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201004/t20100409_187992.html.（王波,环境保护部环境规划院；王夏晖系环境保护部环境规划院环境区划中心主任、研究员）