2行政相对人进行行政法制监督的理论依据及作用

江泽民总书记在党的十五大报告中论述政治体制改革的任务时指出：“完善民主监督制度。我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律监督。要深化改革，完善监督体制，建立建全依法行使权力的制约机制，要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众利益的部门要实行公开办事制度。把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”江总书记的报告为发展完善我国行政法制监督指明了方向。但目前行政法学界多注重国家机关对行政权行使监督，忽视群众监督尤其是行政相对人的法制监督作用。本文就这方面问题进行初步探讨。

一、行政相对人进行行政法制监督的理论依据及作用 （一）行政相对人与行政法制监督的基本概念

行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、行政监督机关及人民群众依法对行政主体及国家公务员行使专门职权行为和遵纪守法的监督。以监督主体为标准, 可以分为国家机关的监督和非国家机关的监督。前者为权力性监督, 后者为权利性监督。行政相对人的监督属于权利性监督。行政相对人是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响某权益的个人、组织。所谓权利性监督是依照法律赋予的权利对行政主体实施的监督。这种监督运用的是具有请求性、主张性的权利, 因而一般只具有程序意义而不具有实质意义, 即不能就实质问题直接产生法律效力, 但它又不是可有可无的, 而是行政法制监督的重要组成部分。它包括

行政相对人的监督和其他社会组织、团体和个人的监督等。由于他们与行政主体关系不同, 所以他们在动机和效果等方面有所不同。 （二）行政相对人进行行政法制监督的理论依据

在现代社会, 对权力的制约和控制是一个体系, 内含以权力制约权力、以权利制约权力、以法律制约权力和以道德制约权力等多重机制。行政相对人的行政法制监督是以权利制约权力和以法律制约权力相结合的产物, 它通过法律赋予行政相对人监督权以达到制约行政权滥用的目的。由于“以权力制约权力”模式存在很大局限性, 所以“以权利制约权力”的观点为目前国内外很多学者所重视。美国行政法学者斯德和著名政治学家罗伯特·达尔都先后提出了这个观点。在中国, 郭道晖教授首先提出了“以权利制衡权力”的理论, 他指出“强化权利救济——发挥抵抗权与监督权的作用；提高全民权利意识——释放权利的‘动能’, 以抗衡权力的势能；”从他的理论中可以看出行政相对人的监督是“以权利制约权力”机制的一部分。但他主要强调公民在事先或事后从外部制约行政权，未对事中从内部制约行政权给予充分说明。方世荣教授对其进行补充并进一步深化，强调从内部制约行政权，使得“以权利制约权利”理论更完善。即从外部制约发展到内部制约, 从而使行政权的运作过程始终都受到制约。这也使对行政权的监督从事先或事后监督发展到事先、事中与事后的全过程监督, 使之成为“以权利制约权力”机制不可缺少的一部分。而法制监督是以法律制约权力的基本形式, 并且它还是权力制约体系中其它制约机制的制度性基础和整合性机制。因为在民主、宪政条件下, 权力的运

作和权利的行使都须有规范制度和程序上的依据和保证。因而, 两种制约机制最终都表现为法律上的制约, 以法律上的监督为基础分配权利和权力, 设置权利特别是监督权利得以实现的条件和程序, 规范权力动作的范围、限度、程序和相互制约与平衡的方式, 设定规避职责或滥用权力的法律责任及监督程序和制裁方式, 并据此进行切实有效的监督和控制。法制监督正是以这种制度化、规范化、程序化的运作机制, 把权力机制统合为一个整体使之协调发挥作用。行政相对人的行政法制监督正是其统合的结果, 它通过以法的形式赋予行政相对人监督权, 使他对行政权的行使进行监督, 以达到制约行政权的目的。因此, 行政相对人的行政法制监督是“以权利制约权力”和“以法律制约权力”两理论融合的结晶。

发挥行政相对人法制监督的作用还由行政权力的本质所决定。现代法治社会，在权力问题上所要解决的首要问题就是权力来源和取得形式的合法性问题, 其中包括有两层内涵, 一是从实质要件上, 权力必须来自于人民, 取得于人民, 受托于人民，服务于人民, 这一实质要件的深层本质是人民利益, 其权力形态是人民主权；二是从形式要件上, 一切权力的取得必须由法律予以规定和确认, 即法定授权, 它否认、排除和摒弃以其他各种非法方式取得的权力, 即权力法定的唯一性和排他性。由此可知, 国家权力属于人民, 人民整体是权力的最终归属者和拥有者。但他们不可能自己去行使该权力, 因此为了自己的利益，他们只能委托于由人民中的一部分成员组成国家机构来代表人民行使。行政权作为国家权力的一部分也是属于人民的, 行政机关只是作为权

力的行使者，行使权力必须服务于人民。人民作为权力的拥有者有权对它实行监督。行政相对人作为人民的一部分并且与行政机关行使权力有直接的利益关系，当然有权监督行政权的依法行使。

笔者之所以提出发挥行政相对人的监督作用, 还是由行政相对人的特殊地位所决定的。马克思曾说过:“人们奋斗所争取的一切, 都同他们的利益有关”。各种监督主体参加监督的目的不同, 因此他们监督的强度也不同。国家机关监督是为了平衡公共利益和个人利益, 由于他们对行政权的监督与其自身利益没有直接关系, 因而其对行政权进行监督就可能大打折扣。而行政相对人制约和监督行政权是为了自身利益, 并且在具体的行政过程中, 相对人与行政机关之间往往存在利益冲突, 这决定了行政相对人对行政权的监督将是最尽力、最彻底的。因此, 发挥行政相对人的监督作用对加强行政法制监督有着至关重要的作用。

（三）行政相对人监督的作用

行政法制监督是一个统一的不可分割的有机整体, 它包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督和行政相对人及其他社会组织、团体和个人的监督等。其他监督主体在监督上不可避免会存在这样或那样的缺点, 行政相对人的监督则可在相当程度上弥补他们的不足，在行政法制监督中具有重要的作用，主要表现在以下几个方面。

1. 相对人监督具有广泛性。它虽不具有国家监督所具有的直接法律效力和运用国家权力的性质, 但其监督客体、内容、范围和影响上

的广泛和普遍, 监督途径和方式的灵活多样, 则使其成为法制监督体系中不可或缺的重要组成部分。而司法机关监督的范围较小, 因为无论哪一个国家都没有将全部的行政行为纳入司法审查的范围。行政机关内部的监督由于受到专业部门限制, 其监督范围和程度也是有限的。

2. 相对人监督具有启动性。尽管它不具有国家监督所具有的直接国家强制性和法律效力, 但其积极、主动的监督方式却有可能会引发和启动国家监督机制的运作, 导致带有国家强制性的监督手段的运用乃至产生强制性的法律后果。而司法机关的监督具有被动性, 只有当事人提出控诉才会引起司法审查。上级行政机关的审查有时也带有被动性, 只有当事人提出复议才去行使监督权。因此, 相对人对上述两种审查程序的启动起促进作用。

3. 相对人监督的全程性。这一监督包括: ⑴事前监督、⑵事中监督和⑶事后监督，它弥补了国家机关监督的事先与事后之外部监督的局限性。行政相对人通过行使自己的实体权利和程序权利, 预防、抵抗违法行政行为的进一步发展, 促使行政行为沿着合法、适当的轨道运行。这样, 一方面可减少违法行政的可能性, 克服国家机关监督的弊端:另一方面通过事中监督可充分了解情况，在事后的行政诉讼中能运用尽可能多的事实证据和法律证据证明行政行为的违法性、不当性, 有助于法院对行政权行使监督。

4. 相对人监督具有经常性和具体性, 克服了司法机关监督的个别性和权力机关监督的抽象性。只要有行政行为的发生必有行政相对人

的产生, 而且行政相对人渗透到行政权运行过程的各个环节, 这使得他可以时刻监督行政主体及其工作人员的每一行政行为是否合法适当。而权力机关的监督只是通过听取报告、审批、备案等方式进行, 几乎不具体地参与某一行政活动, 因此其监督具有抽象性。司法机关只是通过审理具体案件来监督行政, 因而其监督具有个别性, 不可能对每一行政行为进行审查监督。行政机关内部监督由于受领导体制影响, 缺乏独立性, 虽名义上有经常性特点, 但往往只是流于形式。

5. 国家机关监督都只是消极地制止行政机关不侵犯行政相对人的权利, 而难以保证行政机关积极地执行法律, 为行政相对人提供福利和服务。而行政相对人则不仅能够制止行政主体不侵犯其权益, 更重要的是, 能够通过种种途径促使行政机关积极履行职责, 为其提供服务。如权力机关通过立法给行政权行使设定一个界限, 司法机关审查行政机关的行为是否超过界限, 并不要求其在这界限内做得多或少。行政相对人可以通过行政合同等方式要求行政机关履行其合同义务, 为其提供服务。

6. 行政相对人监督的广度、深度和完善程度, 往往标志着一个国家民主、法治的发展程度, 与一个国家民主、法治发展和社会进步成正比, 二者互为表里, 互为标志。

由上可知, 行政相对人的监督可弥补其他监督之不足，在行政法制监督中起着重要作用。但这并不意味着它可以脱离其他主体监督独立发挥其对行政权运行的监督作用。更不能说, 行政相对人的监督可以取代其他主体的监督。恰恰相反, 他们是相辅相成共同组成一个有

机整体。履行政相对人的权利性监督离不开其他主体的监督。国家机关的监督不仅为相对人监督提供法律依据和保障, 而且可以克服其自身监督的局限性。

二、我国行政相对人监督权的法律规定及其落实情况 （一）行政相对人监督权的法律规定

宪法是根本法, 在位阶上高于行政法。行政法是使宪法有关规定得以具体贯彻落实的部门法, 尤其是在中国, 行政法并不是实施中的宪法, 而是实施宪法的法。当宪法规定公民基本权利时, 行政法将其有关的基本权利的内容加以具体规定。因此, 在某种程度上说, 行政相对人的权利是公民基本权利在行政活动领域的具体化。宪法第41条规定, 公民享有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权。这是宪法有关公民监督权的规定。在行政法领域, 行政相对人的监督权体现在对行政主体及公务员的行政行为的监督与申诉。根据方世荣教授在《论行政相对人》一书中对行政相对人权利的论述，将行政相对人权利分为参政权, 受平等对待的权利、受益权利、自由权利和程序权利等五大类，它们都包含着对行政监督的权利。因为赋予行政相对人权利的同时行政机关须承担相应的义务, 行政相对人通过看行政机关是否履行该义务来监督其行使职权。如自由权中的合法权益受侵害后获赔偿的权利, 通过让行政机关对其侵权行为承担赔偿责任使其依法行政。但归究到底宪法规定的行政相对人的监督权，则主要体现在参政权和程序权利这两类权利中。因为受平等对待的权利、受益权和自由权受到侵害, 要通过行使参政权和程序权利使它们得到恢

复。而且行政相对人通过行使后两者的权利也是为了实现前三者的权利, 它们是静态和动态、目的和手段的关系。参政权包括批评建议权、控告检举权、协助义务权、知情权和行政契约权等。程序权利可分为在行政程序中的权利和在行政救济程序中的权利, 如受通知的权利、要求听证的权利等等。行政相对人通过行使这些权利监督行政行为。具体的法律规定有如《行政诉讼法》与《行政复议法》规定, 公民、法人或其他组织不服某一具体行政行为, 有权向相关行政机关提出行政复议或向人民法院提出行政诉讼, 从而启动行政法制监督程序:并在复议与诉讼过程中, 有权行使相关的程序性权利, 要求行政主体履行相应的义务。《行政监察法》第6条规定公民有检举权以及《行政处罚法》规定的听证权等程序性权利。

（二）行政相对人监督权在实践中落实的情况

法律规定行政相对人享有上述如此广泛的监督权, 但它毕竟是一种“应然”状况, 与“实然”状态还有很大的差距。行政相对人尚未树立积极参与监督的意识。对政府及其工作人员违法行政、不正当行政, 由于害怕打击报复而不敢提出批评和揭发检举。有些行政相对人由于缺乏法律意识, 根本不知如何行使自己的监督权, 使法律规定的权利形同虚设。有关部门对行政相对人行使监督权没有给予相应保障。行政相对人向有关部门检举揭发行政机关及其工作人员的违法行为的信件如石沉大海, 杳无音讯。向上级部门检举和要求复议, 由于官官相护有的根本不予理采, 更有甚者则通知被检举单位要求给当事人点颜色瞧瞧。向人民法院提出控告和要求赔偿, 由于法院部分经费是

来自政府拨款使得人民法院不敢受理，受理了也不敢给当事人一个公正的判决。这使得行政相对人上告无门, 有冤无处申。在日常生活中, 一件事实清楚、证据确凿的违法案件, 行政相对人为讨个说话一告就是三四年, 使之身心疲惫对法治失去信心。这样的事例屡见不鲜。

1996年, 哈尔滨市南岗区进行危房棚户拆建工作。居民周起财一家因得不到妥善安置而成了“钉子户”。97年5月3日周所住房屋无故失火, 其向公安局和南岗分局报案, 但他们并未立案就做出了漏洞百出的失火原因决定书。周不服向公安局上访, 没有回音。97年6月周向黑龙江省政府提出了责令哈尔滨政府受理复议的申请省政府下文责令市政府受理复议, 但市政府置之不理。97年l0月周向哈尔滨市道里区法院起诉, 区法院不开庭就做出了裁定, 驳回周的起诉。98年2月他上诉到哈市中院, 该院也不开庭就做出裁定认为拆迁决定具有普遍约束力, 不能提起诉讼或申请复议。98年3月他迫于无奈上京告诉。在中央有关部门的督促下, 黑龙江高院做出裁定责令发回重审。区法院仍想故技重施, 但在哈市人大常委会主任的督促下于99年1月21日开庭审理此案, 做出责令哈市政府受理复议的判决。至此全国首例政府" 不作为" 案才告一段落, 周起财拿到判决书激动地流出了辛酸的眼泪。

像上述这样严重阻碍公民行使监督权的现象在现今并不少见。造成这样现象的原因很多, 归纳起来最根本的原因有以下几点:第一, 人民和国家机关的法治观念还不强, 缺乏积极自觉参与行政监督和接受监督的意识。这是由于" 旧中国留给我们的, 封建专制传统较多, 民主

法制传统很少, 我国缺乏依法治国、依法行政的文明法治传统, 加之受传统行政体制、行政习惯和行政心理定式的作用和影响, 人们的民主法制观念普遍都非常淡薄, 搞不明白近现代民主的法制要义就在于作为法治主体的人民以法治权, 缺乏清晰的积极、自觉参与行政监督的意识。国家机关的“权力本位”思想严重, 认为自己所作所为都是正确的, 作为无权的人民就应该受管制。有些国家机关工作人员素质低下, 在行使职权时无视法律为所欲为。第二, 立法残缺, 导致监督不到位、质量不高。目前, 我国尚未有一部专门的有关行政相对人监督的法律如《人民监督法》来保障其有效监督。有关行政相对人监督散布于其他法律法规中, 如《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》等。但这些法律有的规定太笼统不具有可操作性, 有的规定监督权太窄导致监督实践的" 师出无名" 或" 无所适从" 或" 为所欲为" 使监督失范、失效又失察。如《行政诉讼法》只规定对行政机关的具体行政为可提起诉讼而对抽象行政行为无权提起诉讼。《国家赔偿法》规定公民只能对具体行政行为造成的损失请求物质赔偿而不能请求精神赔偿, 更不用说是对抽象行政行为。而有关行政相对人监督的程序权只有《行政处罚法》中涉及一点, 没有一部完善的行政程序法特别是有关行政相对人对抽象行政行为监督的程序权。如对于立法的听政程序只在《价格法》和《立法法》中提及根本无具体操作规定。 三、加强和完善行政相对人行政法制监督的对策与措施

基于上述种种原因, 立足本国国情，借鉴别国的宝贵经验，笔者认为加强和完善行政相对人的行政法制监督，应从思想观念、立法和保障体制等方面着手。笔者就此提几点拙见。

（一）更新观念, 树立积极监督意识

要转变观念，学会法律思维。在人民与政府的关系上，应当实现从政府权力本位向责任本位的转变、公民义务本位向权利本位的转变。在权力和权利的关系上，权力来自于人民的赋予，并受人民监督，权力要为保障权利服务，否则它就是非法的，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源。在人民与政府的关系上，我们应当明确，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。

与依法治国、建设社会主义法治国家的要求相适应的法律思维主要应强调两点，即法律至上和权利平等。所谓法律至上，就是党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。维护宪法和法律的尊严，确立法律至上的原则，是为了克服领导者个人权威至上、权大于法的现象。在法治社会中，法律是一种具有社会公约性质的、表达社会共同理想和信念的共同规则。宪法和法律的权威，应该在决策人的权力之上。所谓权利平等，是指法律面前人人平等，任何人、任何组织者没有超越法律的特权。在现代文明中，权利不仅成为一种恒定的制度性存在，而且对权利的平等保护也成为法律的宗旨和政府权力即公共权力的法定使命。这意味着法治社会不承认、不保护等级特权，而是无差别地对待公共权力和公民权利；法治社会赋予每个公民

同等的基本权利，使所有的人都能在平等的法律地位上参与社会的合作与竞争。法律作为一个统一的标准，对政府的权力和公民的权利及其所有主张和行为，均做出相同的反应。

我们要提高人民大众的法律意识，从惧怕法律的观念转到信法用法的观念上来。我国已进行了几个五年普法运动，不能否认它在帮助人民了解基本法律常识方面的积极作用，但普法不应局限在让人民只掌握一点法律常识，关键在于培养他们相信法律、尊重法律的观念，在其权益遭到侵犯时，知道拿起法律武器保护自己的权益。

法律赋予公民以权利, 但如果行政相对人不积极去行使, 那么给再多的权利也没有用。因此，要在全社会坚持普法教育，使广大人民群众真正树立当家作主的民主意识，提高权力监督的能力和水平，实现权力制约的社会化。要使公民树立积极监督意识, 我们应强化和创新宣传教育体制, 充分采取多种多样行之有效的形式进行持之以恒的宣传教育, 使包括公仆和人民在内的全社会成员真正明白人民是国家权力的主体, 执政党国家机关和国家工作人员均为人民公仆, 打破传统的“上下观”、“官民观”、“官贵民贱”的思想，使他们弄清行政法制的重要意义、基本要求。通过强化和创新宣传教育体制和形式, 促使包括公仆、机关、人民在内的全社会成员树立起浓厚的积极参与行政监督意识、作为被监督者的政府和公仆自觉接受监督意识, 减少“不敢监”与“抗监”的现象。

（二）建立和完善行政程序立法, 加强对行政行为的监督

程序的实质是管理和决定的非人性化, 其一切布置都是为了限制恣意专断的裁量。这就凸现出程序在规制和监督国家权利的行使, 并保障这种公共权力沿着法制轨道运行的功能。在中国迈向市场经济的过程中, 价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、约束不力的现象是一剂良药, 也是实现法制主导的最佳选择。但程序必须以法律为载体才能发挥其功效, 否则其监督作用也就成为空谈。行政程序立法在国外己有先例, 如西班牙和奥地利就制定了行政程序法典。所以，我国也应制定行政程序法特别有关行政立法的程序, 实现行政相对人对行政行为的监督。

1. 完善行政执法程序立法, 加强对具体行政行为的监督

长久以来, 行政执法过程是行政侵权的“多发地带”。因为在具体行政行为过程中强调行政相对人对行政行为“不服先从”。那么如何预防和阻止违法的具体行政行为的发生和发展, 笔者认为应制定一套完备的行政执法程序, 设定行政相对人程序抵抗权, 加强对具体行政行为的监督。而程序对抗权是在行政行为过程中, 行政相对人为维护自己的合法权益, 针对行政行为人不符合法律程序的行政行为而在法律允许的范围内采取的程序对抗措施。它包括听证权、知情权、抗辩权、申请回避权、拒绝权和防卫权等。而且通过制定程序法规定行政主体程序性义务即赋予行政相对人程序性权利, 行政相对人通过行使程序对抗权可以有效制止行政主体的不规范行政行为。

上述权利在我国现有的行政法中有些权利还存在空白, 有些权利只大致提到并未作详细规定, 这些都需要我们建立和完善行政程序基

本制度来确定下来。如建立情报公开制度和公告制度赋予相对人知情权。一般前者适用于抽象行政行为, 后者适用于具体行政行为。相对人为加强对具体行政行为的监督, 必须建立公告制度落实相对人知情权。对于该制度，许多国家的行政程序法也作了规定，如《葡萄牙行政程序法典》、日本《行政执行法》中都作了规定。我国在《行政处罚法》中也明确规定了公告制度，但它似乎只作为行政行为的事前程序, 这显然不够。我们应特别注意在事中、事后程序中需要告知相对人事项, 行政主体自然也应告知。

2. 完善行政立法程序, 加强对抽象行政行为的监督

为什么行政相对人要对抽象行政行为进行监督? 因为抽象行政行为针对的是广泛而不特定的对象, 而且能反复适用, 一旦其不公正不合理, 今后产生的危害性将是普遍而长远的, 即使将来能通过一定法律程序得到救济也将造成一些大的损失, 为纠正这种后果所付出的代价也比较巨大，况且我国的法律法规必须反应人民的意志和利益。所以，必须加强对抽象行政行为的监督，但目前我国在有关这方面的立法还不完善。因此, 我国应制定行政立法程序法特别是完善听证制度, 使相对人更好的发挥对抽象行政行为的监督。

借鉴外国经验, 立足本国国情, 我国建立起完备的抽象行政行为听证程序要考虑以下几个环节。首先, 明确听证范围。因为行政法种类较多, 层次复杂，而且受各种因素限制, 无论哪一个国家都不能将所有的抽象行政行为纳入听证的范围。我国可以对行政机关制定的涉及公民法人较大权益的法规、规章及规范性文件在制定前举行听证, 但

如果有一定方法和措施能明确及时地纠正的, 也不必硬性确定听证，而属于行政机关的内部抽象行政行为和国家政治、经济、军事等方面的紧急情况做出的抽象行政行为排除在听证之列。其次, 事前应予以公告, 将即将做出的规范性文件及时公告, 广泛听取本行政区域内利害关系人意见, 利害关系人可以书面或口头的方式对其进行评价。美国在《联邦规章制定法》就有有关公告的规定。第三, 抽象行政行为通常针对的是不特定的对象, 基于这点不可能所有的人都参加听证。因此, 可以采取间接民主的方式即当事人代表制, 尽量发挥各组织团体的骨干、律师工作者以及大专院校师生的作用。当然参加听证的当事人不应由被听证的行政机关指定。最后, 听证的方式，并不是所有的立法都要正式听证。如美国在制定规章时, 以非正式听证为原则, 以正式听证为例外。日本也有相类似的规定。从简单易行、有效实用出发, 我国应当以非正式听证为主, 以书面形式为主。

（三）完善行政诉讼法, 扩大行政相对人的救济权

完善行政诉讼法, 扩大司法机关的受案范围和诉讼原告资格范围。扩大司法机关的受案范围, 可对行政主体形成无形威慑的作用，使行政主体更自觉遵纪守法；扩大诉讼原告资格范围，可拓宽行政相对人获得救济的机会, 可对行政主体违法、不当的行政行为进行强有力的监督。我国目前的行政诉讼法规定的诉讼原告资格范围太窄, 而且在司法过程中还对其进行不适当的限制。因此应取消不适当的限制, 不仅要明确规定直接相对人的原告资格，而且要明确间接相对人如相邻人、竞争人、受害人、复议决定的利害关系人、合伙企业联营企业

组成部分、农村土地承包人、被消灭或改变隶属关系的非国有企业等主体的原告资格。

建立听证制度并不能保证所有的抽象行政行为都不违法。那么对于违法的抽象行政行为, 行政相对人又该如何? 我国目前的《行政复议法》与《行政诉讼法》并没有赋予行政相对人对抽象行政行为直接提起复议或诉讼。只有在行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益, 在对具体行政行为提起复议时认为其依据违法也可一并提起。但对抽象行政行为进行复议或司法审查并不是没有先例可循。如美国《联邦行政程序法》规定, 凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害, 不论其为抽象行政行为还是具体行政行为, 均可纳入行政诉讼范围。英国和法国也有相类似的规定。因此，我国也应当适当地规定行政相对人对某些抽象行政行为直接提起诉讼并对其造成的损害给予赔偿。通过赋予行政相对人听证权, 复议诉讼权和求偿权, 使行政相对人对具体行政行为和抽象行政行为的监督构成一个完整的体系, 发挥其最佳效果。

综上所述，端正行政相对人的思想观念, 完善法律制度, 赋予相对人以广泛的监督权, 使相对人能积极行使行政监督权，是目前我国健全行政法制监督机制的重要任务。但我们应清楚地认识到，要使行政法制监督产生最佳效果、发挥其整体功效, 行政相对人的监督在其占据非常重要地位这是无可非议的。但其他的配套机制的完备也不可或缺，毕竟行政相对人的监督只有程序性意义并没有实质的意义。行政相对人只有监督的义务而没设相应的权力，这极易造成监督的表面

化。如果在充分发挥行政相对人的监督作用的同时, 完善其他主体的监督机制将对加强行政法制监督如虎添翼。如在人大及其常委会中设立专门的监督委员会, 将专门的行政监察机关从政府部门独立出来；尽快出台《新闻法》完善新闻舆论监督制度等等。创造各种便利条件, 让行政相对人在“知情”、“安全”“有效”基础上积极主动地参与行政法制监督，从而为完善群众监督创造条件。