全国国土规划纲要编制工作方案

全国国土规划纲要编制工作方案

根据国务院领导同志在《国土资源部关于推进国土规划工作的请示》（国土资发„2009‟202号）上的批示意见，为了切实做好《全国国土规划纲要（2011～2030年）》（以下简称《纲要》）编制工作，国土资源部、国家发展和改革委员会商有关部门、单位，制订本工作方案。

一、工作目标

按照党的十七大报告提出的“加强国土规划”要求，在扎实开展前期研究工作，系统总结国内外国土规划编制实施经验，准确把握现阶段面临的新形势和新要求，深入研究需要解决的重大问题的基础上，以科学发展观为指导，按照全面建设小康社会、推进社会主义现代化进程的战略部署，立足国土资源环境承载能力，围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境，统筹提出国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务，制定统一的国土空间开发利用政策措施，保障和促进经济社会全面协调可持续发展。

二、编制原则

（一）统筹当前与长远、局部与全局的关系。从我国国情和经济社会发展的阶段特征出发，正确处理需要与可能、效率与公平、发展与保护、均衡与非均衡的关系，合理确定国土资源和地

域空间开发的规模、强度、结构、布局和时序，提高国土开发利用的效率和质量，促进经济结构战略性调整和经济发展方式根本性转变。

（二）着力解决国土开发、利用、保护和整治的重大问题。全面分析国土开发利用现状、发展趋势及面临的矛盾，立足区域协调发展、能源资源保障、国土生态安全、社会民生建设等重要方面，明确规划需要着力解决的重大问题，研究提出解决问题的途径及措施。

（三）做好与相关规划的衔接协调。注重与经济社会发展规划、主体功能区规划、区域规划、城乡规划、土地利用总体规划、流域综合规划以及其他相关规划和区划的衔接，统筹考虑人口变化、产业发展、基础设施建设、生态建设与环境保护等对国土空间和国土资源的需求，发挥国土规划的综合协调与统筹管控作用。

（四）坚持科学决策、公众参与。构建跨部门多领域合作机制和公众参与机制，广泛征求地方、部门、行业、企业、院所、专家和公众意见，加强协调、咨询和论证，切实提高规划的科学性、可行性和可操作性。

（五）充分利用国土资源调查评价与战略研究成果。以国土资源大调查、第二次全国土地调查、矿产资源潜力评价和储量利用现状调查、基础地理测绘、海岸带和海岛调查、全国森林清查、全国荒漠化石漠化及沙化土地监测等国土资源调查评价成果为基础，充分吸收国土资源战略研究、相关规划研究编制等重要成

果，加强资源环境综合承载力评价和空间经济分析，夯实规划编制科学基础。

三、主要任务

（一）研究提出《纲要》编制的基本思路。

1.系统总结国内外国土规划发展历程及经验。全面回顾国内外国土规划发展历程，结合国情和经济社会发展状况，对主要国家国土规划的功能性质、目标任务、编制方法、实施手段、规划体制、法制建设等进行比较研究，系统总结国土规划编制和实施的经验教训，研判国土规划发展趋势，为我国开展新时期国土规划和探索建立国土规划体系提供借鉴。

2.研究明确新形势下国土规划的主要任务。深入研判国际经济环境和发展态势，系统分析工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化背景下我国国土规划面临的新形势和新要求，分析现阶段国土开发、利用、保护、整治的主要问题，在与相关规划协调衔接的基础上，提出新时期国土规划的功能定位和目标任务。

3.提出《纲要》编制基本思路。创新国土规划编制理念、方法和机制，提出《纲要》编制的指导原则、总体目标、主要任务、重要指标、实施策略和保障措施等。

（二）组织开展重大问题研究。

1.国土生态安全建设。开展基础地质环境与国土开发安全评价、资源环境综合承载力评价、国土生态安全格局与生态环境建设、自然灾害防治对策等研究。

2.国土资源优化配置。开展人口变化与国土资源优化配置、

产业集疏与国土资源优化配置、海岸带和海洋资源开发利用、全球化与广域资源开发合作、低碳社会建设背景下的国土资源利用模式等研究。

3.国土空间合理组织。开展区域发展总体战略、国土空间经济分析与开发格局演化、国土开发重大空间布局战略、城镇化发展战略与城镇空间格局优化、城乡建设空间统筹协调和国土开发支撑体系建设等研究。

4.能源资源保障能力建设。开展粮食安全与土地资源保障能力、能源保障能力、支柱性矿产资源保障能力、水资源可持续利用、生物资源开发与保护等研究。

5.国土综合整治。开展土地退化综合防治、农村土地综合整治、城市土地更新改造、矿区环境治理恢复与土地复垦、山区综合开发治理、重点流域水土综合整治等研究。

6.国土规划实施保障。开展国土规划实施手段、国土规划实施监测评价系统建设、国土规划信息化建设等研究。

（三）部门、行业与地方发展设想和需求分析。

请相关部门、行业组织、企业和各省（区、市）提供本领域、本地发展战略、规划、重大设想及其对国土资源的需求。

（四）综合编制《纲要》草案。

在规划基本思路和重大问题研究的基础上，进行综合平衡和统筹协调，提出国土空间发展战略，明确规划的指导原则、战略目标、开发结构和总体布局；提出国土开发、利用、保护和整治的主要任务、重要指标、重大工程和政策措施；制定实施规划的保障措施；形成《纲要》草案。

（五）征求意见、协调论证和修改完善。

广泛征求各部门、行业和各省（区、市）对《纲要》草案的意见，做好协调衔接；利用报纸、电视、网络等多种媒体，广泛征集社会各界的意见和建议；采取专家座谈、专题论证、问卷调查等形式，听取院士、专家意见，凝聚各方共识。充分吸取各方意见建议，对《纲要》草案进行修改和完善，形成送审稿。

（六）《纲要》报批和实施。

联合发展改革委，将修改完善的《纲要》送审稿上报国务院审批。经审批的《纲要》，公开发布，并采取行政、法律、经济、科技等手段推进实施。

四、进度安排

从2010年1月开始，用2年左右时间完成《纲要》编制和报批工作。分为前期研究、《纲要》编制和《纲要》报批3个阶段，具体进度安排如下：

（一）前期研究工作阶段（2010年1月～2011年2月）。 研究制定《纲要》编制工作方案，成立《纲要》编制工作领导小组、办公室和专家咨询委员会，确定参与部门和合作单位，申请专项经费，落实专题研究和规划编制各项任务。（2010年1月～5月）

总结规划编制实施经验，研究明确国土规划的基本任务，提出《纲要》编制基本思路。（2010年3月～12月）

部署有关部门、行业、企业和各省（区、市）提出发展设想和需求分析。（2010年5月～12月）

开展6个方面28项重大问题研究并取得重要阶段性成果。（2010年5月～2011年2月）。

（二）《纲要》编制阶段（2011年2月～12月）。

在继续深入开展专题研究和需求分析基础上，经综合平衡和统筹协调，提出《纲要》征求意见稿。（2011年3月～9月）

征求意见、协调论证和修改完善《纲要》征求意见稿，形成送审稿。（2011年10月～12月）

（三）《纲要》报批实施阶段。

2011年12月上报国务院，批复后组织实施。

五、组织保障

《纲要》编制事关社会经济发展大局和人民群众切身利益，是一项复杂的系统工程，政策性强，研究难度大，协调任务重，应当加强组织领导。

（一）建立前期研究和《纲要》编制的部门合作机制。成立由国土资源部、国家发展改革委牵头，财政部、环境保护部、住房和城乡建设部等有关部门、单位参加的《纲要》编制工作领导小组，负责国土规划编制的重大决策。领导小组下设办公室，设在国土资源部，负责开展前期研究和规划编制等具体组织工作。

（二）成立《纲要》编制专家咨询委员会。成立由经济、管理、法律、土地、农业、矿产、能源、水资源、生态环境、林业、城乡建设、交通运输等方面院士和专家组成的专家咨询委员会，负责就国土规划编制的重大问题开展咨询、论证和评估工作。

（三）委托科研院所开展相关专题研究。采用委托或招标等

方式，确定相关研究机构和科研院所承担《纲要》编制基本思路和重大问题研究。

（四）申请《纲要》编制经费。申请将《纲要》编制工作经费按部门预算管理程序办理，分别列入相关部门的部门预算。

（五）加强宣传工作。通过主流媒体，适时宣传规划工作的重要部署、重大进展和重要成果，增加规划工作的透明度，争取社会公众的广泛参与和支持。

附件1-1

《纲要》编制专题研究

一、《纲要》编制基本思路研究

系统总结国内外国土规划编制和实施的经验教训，深入研判国际经济环境和发展态势，在与相关规划功能相协调的基础上，全面分析工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化背景下我国国土规划面临的新形势和新任务，按照完善社会主义市场经济体制和贯彻落实科学发展观的要求，立足基本国情，创新国土规划编制的理念、方法和机制，提出《纲要》编制的指导原则、总体目标、主要任务和实施措施等。

二、《纲要》编制重大问题研究

1.国土生态安全建设

1.1基础地质环境分析与国土开发安全评价

利用已有的基础地理测绘、国土资源大调查、基础地质调查等地质环境调查工作成果，分析基础地质环境与国土开发的空间匹配关系，评估现状国土开发的地质环境安全程度，提出引导国土开发合理布局的目标任务。

1.2资源环境综合承载力评价

分析全国及不同地区的资源禀赋和环境本底，综合评价全国

及不同地区的资源环境承载力，及其与经济社会发展需求的匹配性，提出国土资源优化配置的对策建议。

1.3国土生态安全分析与生态环境建设

分析我国生态环境建设和国土生态安全现状，评价生态环境建设对我国国土生态安全的作用和成效，预测规划期间经济社会发展、生态环境建设对我国国土生态安全的影响，提出保障我国国土生态安全和促进生态文明建设的目标任务、实施方案和措施途径。

1.4自然灾害综合防治体系建设

全面分析我国自然灾害的类型、时空分异特征及其对经济社会发展的不利影响，预测判断全球变化背景下我国自然灾害的发展趋势和影响，提出国土防灾减灾综合体系建设目标任务和实施途径。

2.国土资源优化配置

2.1人口变化分析与国土资源优化配置

分析新中国成立以来，特别是改革开放以来人口空间变化趋势及对国土资源开发利用的影响，预测规划期间人口规模、结构和区域迁移态势，提出协调解决人口变化与国土资源禀赋之间矛盾的对策措施。

2.2产业集疏分析与国土资源优化配置

分析新中国成立以来，特别是改革开放以来产业空间集疏过程及对国土资源开发利用的影响，预测规划期间产业空间集疏态

势，提出协调解决产业集疏需求与国土资源禀赋之间矛盾的对策措施。

2.3海岸带和海洋资源综合开发利用

利用海岸带和海洋环境调查成果，评估海岸带开发的影响，提出海岸带开发利用和保护整治的目标任务；分析海洋资源开发利用现状、存在问题和发展趋势，提出开发海洋能源资源、利用海水淡化水、发展海洋经济、保护海洋生态的综合方案和加强海洋资源综合管理的措施。

2.4全球化与广域资源开发合作

分析规划期间国际政治经济变化格局，预估我国主要能源和支柱性矿产资源的供求变化，提出针对重点国家和关键地区的广域国土资源开发利用与合作共赢的对策建议。

2.5低碳社会建设目标下的国土资源利用模式

分析低碳社会建设的主要问题和发展趋势，探讨国土资源利用与低碳社会建设的互动关系，评价现状国土资源利用模式对低碳社会建设的影响，提出促进低碳社会建设的国土资源利用模式和对策措施。

3.国土空间合理组织

3.1区域发展总体战略

分析建国后特别是改革开放以来，我国区域发展总体战略的影响因素、形成过程与实施效果，研判规划期间我国区域发展态势及其对国土开发影响，提出促进区域协调发展、统筹国土开发

的机制、模式和政策。

3.2国土空间经济分析

分析国土空间开发格局的时空变化，运用空间经济分析的基本理论与方法技术，预测模拟规划期间国土空间的发展变化态势，提出适应经济社会发展和生态文明建设要求的国土空间开发模式。

3.3国土开发重大空间布局调整与区划

分析区域国土资源时空变化规律，探讨区域资源结构布局对产业结构布局的影响和制约情况，提出生产力空间布局重大战略和区划方案，设计差别化的国土开发政策体系，创新不同区域之间的分工协作机制。

3.4城镇化发展战略与城镇空间格局优化

分析规划期间我国城镇化发展的影响因素和发展趋势，探讨城镇化发展战略，创新城镇化发展的体制机制和政策；研判规划期间城乡区域人口分布格局，预测城镇化发展的规模、速度和结构、布局，提出优化国家城镇空间格局的规划对策。

3.5城乡建设空间统筹协调

分析城乡建设空间的发展变化过程，预测规划期间城乡建设空间的演变态势，创新适应城镇化发展和新农村建设要求的城乡统筹模式，探讨城乡建设空间优化方案，提出城镇化健康发展和城乡一体化建设的对策。

3.6国土开发支撑体系建设

分析国内外不同发展阶段的国土开发支撑体系建设情况，预测规划期间国土开发和资源利用对支撑体系的合理需求，构建适应经济发展需要和落实基本公共服务均等化原则的国土开发支撑体系空间布局框架。

4.能源资源保障能力建设

4.1粮食安全与土地资源保障能力建设

从全球化角度系统分析粮食安全问题，预测规划期间我国经济社会发展的粮食需求规模以及立足国内的粮食安全保障程度，综合分析土地资源开发利用形势，特别是耕地基础地力及潜力状况，统筹协调粮食生产与经济发展、生态建设的土地利用需求，提出粮食安全土地资源保障能力建设措施。

4.2能源保障能力建设

预测规划期间我国工业化、城镇化发展对各种能源的需求规模及其变化趋势，合理分析我国能源生产规模和发展变化，提出经济社会可持续发展能源保障能力建设措施。

4.3重要矿产资源保障能力建设

预测规划期间我国经济社会发展对重要矿产资源的需求规模及其变化趋势，合理分析我国重要矿产生产规模和发展变化，提出经济社会可持续发展矿产资源保障能力建设措施。

4.4水资源可持续利用

预测我国水资源的数量规模和变化趋势，分析规划期间我国生产用水、生活用水和生态用水的供需平衡状况，提出水资源可

持续利用的对策措施。

4.5生物资源开发与保护

分析我国生物资源的开发利用现状和存在的主要问题，预测规划期间我国经济社会发展对生物资源的开发利用需求及其产生的影响，制订森林、草原等重点生物资源的合理开发利用方案，提出有效保护珍稀濒危动植物资源的措施。

5.国土综合整治

5.1土地退化综合防治

分析水土流失、荒漠化石漠化、沙化、盐碱化、污染等不同类型土地退化的空间分布格局及其演化规律，评价土地退化对经济社会发展和生态环境建设的影响，提出适应生态文明建设要求的土地退化综合防治措施。

5.2农村土地综合整治

分析农村土地利用的现状格局和类型划分，结合农业发展、农村建设、农民增收和城乡统筹发展的总体部署，设计农村土地综合整治方案，制订适应不同区域的农田整治对策，探索针对不同发展阶段的村落整治措施，提出促进田、水、路、林、村综合整治的目标任务和实施途径。

5.3城市土地更新改造

分析旧城镇、旧厂矿、城中村土地利用状况和分布格局，探索适合国情的旧城镇、旧厂矿、城中村土地整治模式，提出符合旧城镇、旧厂矿、城中村改造的目标任务，以及促进城市土地更

新改造的政策措施。

5.4矿区环境治理恢复与土地复垦

分析矿区环境演化的时空格局，创新废弃工矿区环境修复技术和模式，探讨塌陷区景观重建技术和模式，构建绿色矿山建设的综合保障措施；分析矿区尾矿地和废弃地分布格局，集成土地复垦技术，创新土地复垦模式。

5.5重点流域水土综合整治

分析重点流域水土资源的演化格局和开发利用问题，创新流域水土资源空间耦合机制，提出重点流域水土资源协调利用的配置方案，创新重点流域水土环境综合整治模式和山区综合开发治理模式，构建重点流域水土资源持续利用的对策措施。

6.国土规划实施保障

6.1国土规划实施政策机制

系统分析我国现阶段开展国土规划的体制、法制、科技、社会等条件，借鉴国外国土规划实施经验，提出适应新形势新要求的保障国土规划有效实施的财税、投资、产业、人口、资源、科技等政策手段。

6.2国土规划实施监测评价系统建设

分析我国国土规划实施监测评价的工作需求和技术基础，跟踪了解国内外相关规划实施监测评价系统的建设情况和运行效果，建设适应我国新形势下提高规划工作效果的国土规划实施监测评价系统。

6.3国土规划信息化建设

在国土资源综合监管平台（“一张图”）建设的基础上，分析预测国土规划决策和管理需求，建立涵括土地、水、矿产、能源等国土资源数据及人口、产业等经济社会数据的国土规划基础数据库，推进国土规划管理信息系统建设。

附件1-2

国土规划前期研究和《纲要》编制工作

部门合作方案

一、前期研究和《纲要》编制工作领导小组

组 长：

徐绍史 国土资源部部长

副组长：

杜 鹰 国家发展和改革委员会副主任

贠小苏 国土资源部副部长

成 员：

范恒山 国家发展和改革委员会地区经济司司长

鲁 昕 教育部副部长

王伟中 科学技术部副部长

苗 圩 工业和信息化部副部长

黄 明 公安部副部长

姜 力 民政部副部长

张少春 财政部副部长

孙宝树 人力资源和社会保障部副部长

胡存智 国土资源部总规划师

周 建 环境保护部副部长

唐 凯 住房和城乡建设部总规划师

翁孟勇 交通运输部副部长

陆东福 铁道部副部长

矫 勇 水利部副部长

危朝安 农业部副部长

傅自应 商务部副部长

江 帆 国家人口和计划生育委员会副主任

张为民 国家统计局副局长

祝列克 国家林业局副局长

王志发 国家旅游局副局长

丁仲礼 中国科学院副院长

武 寅 中国社会科学院副院长

旭日干 中国工程院副院长

修济刚 中国地震局副局长

矫梅燕 中国气象局副局长

曾丽瑛 国家粮食局副局长

吴 吟 国家能源局副局长

王 宏 国家海洋局副局长

王春峰 国家测绘局副局长

夏兴华 中国民用航空局副局长

主要职责：对前期研究和《纲要》编制工作中的重大事项进行协调和决策。

二、前期研究和《纲要》编制工作领导小组办公室 主 任：

胡存智 国土资源部总规划师

范恒山 国家发展和改革委员会地区经济司司长

副主任：

董祚继 国土资源部规划司司长

陈宣庆 国家发展和改革委员会地区经济司副司长

成 员：

由领导小组所在部门、单位的有关司局负责人组成。 陈 锋 教育部发展规划司副司长

田保国 科学技术部社会发展科技司副司长

顾 强 工业和信息化部规划司副司长

黄双全 公安部治安管理局副司长

陈越良 民政部规划财务司副司长

李敬辉 财政部经济建设司司长

李 刚 人力资源和社会保障部规划财务司副司长

尤艳馨 环境保护部规划司副司长

张 勤 住房和城乡建设部城乡规划司副司长

蔡玉贺 交通运输部综合规划司副司长

严贺祥 铁道部发展计划司副司长

段红东 水利部规划计划司副司长

刘北桦 农业部发展计划司副司长

刘海泉 商务部综合司司长

郭震威 国家人口和计划生育委员会发展规划司副司长赵建华 国家统计局农村司副司长

郝燕湘 国家林业局计财司副司长

吴文学 国家旅游局规划财务司司长

冯仁国 中国科学院资源环境科学与技术局副局长

魏后凯 中国社会科学院城市所副所长，研究员

阮宝君 中国工程院学部工作局副局长

牛之俊 中国地震局发展与财务司司长

郑江平 中国气象局应急减灾与公共服务司副司长

姚秀敏 国家粮食局调控司副司长

李福龙 国家能源局规划司副司长

王殿昌 国家海洋局政策法规和规划司司长

陈常松 国家测绘局规划财务司副司长

刁永海 中国民用航空局机场司副司长

办公室下设协调联络组、综合编制组、技术支撑组。

（一）协调联络组

组长：姚华军 鞠建华

成员：由国土资源部规划司、发改委地区司和参与规划编制的其他单位处室负责人组成。

主要职责：负责领导小组中各成员单位联络，协调专家咨询委员会工作，组织重大课题研究成果评审与验收，筹备各类规划编制工作会议，编发规划工作简报及开展相关宣传，负责《纲要》编制的综合保障等。

（二）综合编制组

组长：郑凌志 刘国洪

成员：由国土资源部、国家发展改革委、住房和城乡建设部、环境保护部、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院等单位

专家和业务骨干组成。

主要职责：负责组织拟定前期研究和《纲要》工作方案，提出《纲要》基本思路，汇总编制《纲要》草案，组织论证、修改完善和报批等。

（三）技术支撑组

组长：韩海青 严光生

成员：由国土资源部相关事业单位，中国科学院、中国社会科学院、中国工程院等单位的技术骨干组成。

主要职责：负责开展基础资料收集和整理，数据库建设和信息系统开发，规划图件编制和成果集成等工作。

附件1-3

国土规划专家咨询委员会组建方案 主任：李元

副主任：方克定 陆大道

综合规划方面（按姓氏笔划）：

方克定 国家行政学院研究员

吴次芳 浙江大学教授

李 元 全国政协资源与环境委员会副主任

肖金成 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所

长，研究员

陆大道 中国科学院院士

林家彬 国务院发展研究中心社会发展部副部长，研究员 胡序威 中国科学院地理科学与资源研究所研究员 赵作权 中国科学院科学技术与管理政策研究所研究员 顾朝林 清华大学教授

董黎明 北京大学教授

国土资源方面（按姓氏笔划）：

马克伟 原国家土地管理局副局长

王淀佐 中国工程院副院长，中国工程院院士

石玉林 中国工程院院士

孙鸿烈 中国科学院院士

邬翊光 北京师范大学教授

张凤荣 中国农业大学教授

陈百明 中国科学院地理科学与资源研究所研究员 陈毓川 中国工程院院士

孟宪来 国土资源部咨询中心主任

蔡运龙 北京大学教授

经济社会方面（按姓氏笔划）：

牛文元 中科院可持续发展战略研究组组长，国务院参事 王一鸣 发展改革委宏观经济研究院副院长，研究员 李京文 中国社会科学院学部委员，中国工程院院士 杨开忠 北京大学首都发展研究院院长，教授

周其仁 北京大学国家发展研究院院长，教授

胡鞍钢 清华大学国情研究中心主任，教授

黄小虎 中国土地学会副理事长，研究员

蔡 昉 中国社会科学院人口与劳动经济所所长，研究员 樊 纲 中国社会科学院国民经济研究所所长，研究员 樊 杰 中国科学院地理科学与资源研究所研究员 魏后凯 中国社会科学院工业经济研究所研究员 城乡建设方面（按姓氏笔划）：

王德荣 中国交通运输协会副会长

冯长春 北京大学教授

刘志明 水利部水利水电规划设计总院副院长，总工程师 刘彦随 中国科学院地理科学与资源研究所研究员 吕 斌 北京大学教授

曲福田 南京农业大学副校长，教授

吴良镛 清华大学教授，两院院士

李善同 国务院发展中心发展预测部原部长，研究员 徐尚奎 铁道部经济规划研究院副院长

韩 俊 国务院发展研究中心农村部部长 生态环境方面（按姓氏笔划）：

方精云 中国科学院院士

王金南 环境保护部环境规划院副院长，总工程师 史培军 北京师范大学常务副校长，教授 刘世荣 中国林业科学研究院副院长，研究员 李文华 中国科学院院士

李烈荣 全国政协委员

郑功成 全国人大常委，中国人民大学教授 俞孔坚 北京大学景观设计学研究院院长，教授 郝晋珉 中国农业大学教授

傅伯杰 中国科学院生态环境研究中心研究员