回应公民参与:政治学视角下地方政府决策合法性探究

　　摘 要：政府作为人民利益的代表，其施行于社会的决策，必须具有政治学意义上的合法性。而公民在多大程度上能够影响政府决策，是政府决策合法性来源的一个重要方面。由此，政府应由“单向为民决策”向“官民互动决策”模式转型。当前，为实现回应型政府决策，需要破除一些与公民参与要求不相适应的障碍。　　关键词：公民参与；决策合法性；回应型政府　　中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0016-03　　从地方政府行政决策合法性来看，自2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》至今，全国28个省级政府、49个国务院部门以及80%以上的市县政府，建立了重大行政决策合法性审查制度，即政府在作出规范性文件、采取重大行政措施等行政行为前，由政府法制机构进行合法性审查，已经成为普遍做法。[1]重大行政决策合法性审查制度无疑是一种决策程序上的进步。然而从学理上看，这种行政决策合法性仅是一种法理上的合法性。本文认为，政府作为人民利益的代表，其施行于社会的决策，仅有法理学意义上的合法性仅是不够的，还必须具有政治学意义上的合法性，即必须适应于公民参与积极性不断提高的现实与趋势，积极回应公民参与诉求，才能更好地提高政府决策的执行力和实效。　　一、对公民参与的回应：地方政府决策角色转型　　从本质上说，政府是人民权力和利益的代表。从政府层级上说，与人民接触最直接、联系最密切的是地方政府尤其是基层政府，因此，地方政府无论在理论上还是在实际中都要更加代表人民的利益，体现人民的意志。政府在做决策时，应以人民的利益和要求为其出发点与归宿。但实际上，由于政府一经出现，便具有相对独立性，“从社会中产生出来而又高于社会”，且有其自身的利益相对独立于社会，从而在日常决策中，往往以人民代言人的身份出现，进行“单向为民决策”。人民在这种决策模式中，只能是属于客体地位，政府成为了唯一的决策主体，习惯于“为民决策”。这种决策方式导致的结果是，政府决策可能与人民的利益要求存在一致性，也可能有不一致性。但由于人民参与权的弱小及参与意识的缺失，这种政府的“单向为民决策”在长时间里并未受到质疑和挑战。　　随着人们个人权利的出现、权利意识的提高，其参与意识及能力也得以发展。人们开始不满足于政府为自己单向做决策，而希望参与到与自身利益有关的政府决策中来。而政府出于公民希望参与的压力也开始有意识地供给并增加其在决策中的参与机会，并将公民的参与要求体现在决策之中。这即是政府对公民参与的回应。　　近年来，政府回应已经逐渐成为我国学界研究的新课题。所谓“回应”，就是指对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈。而“政府回应”又称“政府反映性”，它有政府应答、反应的意思，就是“现代政府公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”。[2]其基本意义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”。[3]它在一定意义上是责任性的一种体现。“政府回应”主要有两层含义：一是狭义上的政府回应，即指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。这包括政府反应和政府回复两个部分。政府的行政职能之一就是对行政管理活动过程中的各种社会问题和公众的需求，给予充分的满足，并在政府力所能及的范围之内给予解决，不能解决的也应当给予答复。政府回应既是公共管理的实践过程，也是系统的政府管理理论和行政理念的逻辑延伸。二是责任政府意义上的政府回应，它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都是要承担相应责任的。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合反应。[4]而实际上，正是由于政府首先具有责任意识，才会对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复。政府回应的两层意义是统一的。　　政府的回应性最集中、最重要的体现就在其所做出的各项决策中。这些决策如果充分考虑了民众的要求，则表明政府回应是积极的、充分的。越是考虑了民意，则其回应性越是积极；回应性越大，则其民意越是得到充分考虑。这也表明，政府在回应中，已经不再是原来的“单向为民决策”，而是把民众的意见、建议和要求等作为重要参考，即不是把民众仅仅当作决策的客体而作为决策的另一方主体。这种决策模式可称为“官民互动决策”模式（在此，笔者所说的“官”指政府，而“民”则指人民、民众、公民）。　　官民互动决策模式的特点是：第一，政府在决策中摒弃了“为民决策”的做法，认识到决策既然与民众直接相关，民众就应该作为决策主体而不是客体参与到决策中来。政府决策应该倾听民众意见而不是将其排除在外。特别是地方基层政府，其制定的各项政策措施直接实行于广大民众，与民众利益关系最密切，群众也最关心，因此更应该考虑民众的意见和要求。第二，民众由消极等待政府决策变为积极参与政府决策。民众能够积极把自身利益诉求通过各种渠道向政府传达，使政府能够将其意见和要求转化到决策中来。在这里，公民已不再是消极公民，而成为了“积极公民”。　　“官民互动决策”模式的形成，既有赖于政府决策思路的转变，也是公民基于自身利益考量积极进行参与活动、给予地方政府一定参与压力的结果。因而，公民参与直接促使了政府回应。而作为回应的主要表现就是形成了“官民互动决策”的模式。这是地方政府决策模式的转型，也是地方政府决策走向民主化、科学化的重要基础和条件。　　二、合法性：公民参与下的地方政府决策与执行　　“‘合法性’是政治科学中最重要的概念之一。”[5]5根据罗斯金等人的观点，合法性其实就是解决一个问题：人们为什么遵从或者不遵从领导者的决定。“合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”“合法性的基础是同意。”[5] 5-6法国学者让-马克·夸克也认为，“合法性即是对统治权利的承认。”[6]罗斯金等人还认为，判断一个政府合法性的办法是看国家雇佣了多少警察，警察越多，合法性越低。首先长时间的存在可以使政府获得一些合法性。已经建立很久的政府通常会受到公民的尊重，新政府的合法性往往不够稳定。许多老百姓还不确定自己是否要尊重它。其次是良好的政绩，例如经济持续增长、充分就业、抵御外敌和防止内部骚乱、公平对待所有人等。再者是合理的政府组成机构——那就是能让人民感到他们被代表了。人们只有在感到他们对政府的决策能够施加自己的影响力时，才会更加支持这个政府。最后政府可以通过操纵国家象征来支持其合法性。但必须建立在政府行为良好的基础上，否则不仅不会增加政府的合法性，反而显得滑稽，象征本身不会带来合法性。[5]5-6