学前教育纳入义务教育的必要性与可行性

现代教育管理·2011年第6期

学前教育纳入义务教育的必要性与可行性

闫建璋1，张

欣2

（1.山西师范大学，山西临汾041004；2.徐州师范大学，江苏徐州221116）

①

摘要：学前教育纳入义务教育的必要性在于：从学前教育的产品属性来看，其公共产品属性多于私人

产品属性；从学前教育的投资收益率来看，其社会收益率高于个人收益率；从学前教育的国际发展趋势来看，其国家义务性要多于非义务性；从学前教育发展的国内现状来看，其不利性要大于有利性。学前教育纳入义务教育可行性在于：全国范围内九年义务教育已全面普及，我国可进一步提高国家财政性教育经费占国内生产总值的比重，提高学前教育经费占国家财政预算内教育拨款比重的空间较大。

关键词：学前教育；义务教育；教育属性中图分类号：G619.21

文献标识码：A

文章编号：1674－5485（2011）06－0013－04

用的可分割性、消费的竞争性和受益的排他性等特征。准公共产品（或混合产品）则是介于公共产品和私人产品之间的产品，具有“混合产品”的特性，即不能同时满足纯粹公共产品的三大特性———不可分割性、非竞争性、非排他性。

就整个教育而言，一个人接受教育后，不但可以使个人受益，同时也可使全社会受益，这种利益不可分割，也不能排他。这表现出教育产品公共属性的一面；与此同时，教育的消费又具有极大的竞争性。一部分人接受了教育，另一部分人就不能接受教育，这又表现出教育产品私人属性的一面。由此可见，就整个产品的属性来看，教育是一种典型的准公共产品。这一点在学术界已基本形成共识。学前教育既然是基础教育的一部分，其产品属性理应与整个基础教育的产品属性一致，属于同时具有公共产品和私人产品属性的准公共产品。但是，准公共产品的两种属性并非完全相等，总有轻重之分。有的准公共产品的公共产品特性可能多一些，而私人产品特性则可能少一些，更趋向于公共产品；有的准公共产品私人产品特性可能多一些，而公共产品特性可能少一些，更接近于私人产品。

一、学前教育纳入义务教育的必要性

基础教育是教育的基础，学前教育又是基础教育的基础，是我国学制体系的重要组成部分。优质的学前教育对幼儿德智体美诸方面的全面和谐发展具有极大的促进作用，而错过或贻误这一关键期的教育，将会对儿童的一生发展造成难以弥补的消极影响和损失。有鉴于此，许多国家逐渐认识到了学前教育的重要性，纷纷把为儿童提供优质科学的学前教育作为政府优先发展的领域而加大投资力度，将学前教育纳入义务教育的范畴，实施免费的学前教育。在我国已经全面普及九年义务教育的新形势下，将学前教育逐步纳入义务教育也是十分必要的，这种必要性源自以下四个方面。

1．从学前教育的产品属性来看，其公共产品属

性多于私人产品属性

经济学上一般把产品分为公共产品、私人产品以及兼具公共产品和私人产品特征的准公共产品（或混合产品）。公共产品相对于私人产品来说具有三大特征：即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。［1］私人产品则正好相反，具有效

①基金项目：山西省教育科学“十一五”规划重点课题“山西省推行12年义务教育的理论研究”（ZD－09001）；江苏省教育科

学“十一五”重点课题“江苏省推进十二年义务教育的政策研究”（B－b／2008／01／025）。

作者简介：闫建璋（1968－），男，甘肃宁县人，山西师范大学教师教育学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事教育经济与管理、高等教育改革与发展、教师教育等研究；张欣（1971－），男，黑龙江大兴安岭人，徐州师范大学基础教育研究中心副研究员，华中科技大学博士生，主要从事基础教育管理研究。

·13·

就教育而言，虽然整体上教育产品属于准公共产品，但是，教育领域各层次教育产品的公共产品特性和私人产品特性也是不相同的。有的教育产品公共产品特性多一些，而私人产品特性少一些，如基础教育阶段中的学前教育、初等教育和中等教育；有的教育产品则私人产品特性多一些，而公共产品特性少一些，如高等教育、继续教育等，各个教育层次的产品属性分布图如下：

准公共产品

公共产品

基础教育（学前、初等、中等）…高等教育、继续教育

图1各级教育产品属性分布图

私人产品

长远发展规划，并已开始着手推动学前教育的义务化进程。如英国政府规定幼儿教育是义务教育的第一阶段，招收5－7岁的儿童；美国政府自1985年就规定5岁儿童的教育纳入到公立学校教育体系之中，奥巴马政府上台后更是准备将学前班教育纳入义务教育体系，让每一名儿童都能接受免费的学前班教育；在芬兰，所有6岁的学龄前儿童都有权接受为期一年的免费学前教育；在荷兰幼儿教育属于义务教育阶段，招收4－6岁的儿童；而日本政府也已计划将幼儿教育纳入免费义务教育范围，义务教育年限延长到10－11年；朝鲜更是在宪法中明确规定国家对全体儿童实行一年的学前义务教育。［3］由此可见，将学前教育纳入我国义务教育体系，使之成为国家的义务，是国际社会大势所趋，也是我国学前教育走向世界、顺应世界潮流的必然要求。

从产品属性的视角来看，学前教育产品虽然属于一种准公共产品，但它本质上却拥有更多的公共产品特征，其公共产品特性明显多于私人产品特性，是一种更接近于公共产品的准公共产品，这种特性决定了该产品更多的应该由政府提供而非个人提供，因此，将学前教育纳入义务教育范畴，由政府免费提供给全体公民是完全必要的。

4．从学前教育的国内发展现状来看，其不利性

要大于有利性

目前，我国学前教育发展情况不容乐观，统计资料显示，2007年学前三年毛入园率只有44．6％，根本无法与小学阶段99．27％的净入学率、初中阶段

2．从学前教育的投资收益率来看，其社会收益

率高于个人收益率

教育投资收益率是指教育产出与投入之比，可以分为社会收益率和个人收益率。很多研究表明，幼儿教育具有明显的正外部性，除了对个人的各种能力发展具有长期的积极作用外，还可以促进男女平等，减少贫困人口，促进社会公平、和谐发展。因此，学前教育具有极高的社会投资效益。国际权威研究美国佩理学前教育项目一项长达30年的跟踪研究表明：如果孩子们在入学前能接受一至两年的优质教育，这些儿童在40岁时投资的总体回报率已高达1：17．07。其中，对社会的回报率高达1：12．9。分析表明，社会回报中88％源自于犯罪率的减少；4％源自于特殊教育与辅导的减少；7％来源于收入税的增加；1％来自于社会福利开支的减少。

［2］

97％的毛入学率相比。［4］而且，由于学前教育为非义

务教育，不仅办学质量参差不齐，收费也越来越高，上幼儿园的花费甚至高过大学学费。“天价”幼儿园让很多家长感到负担沉重。上幼儿园每月至少需要花费500元，多的要1500元，一年下来大约要6000-

18000元。幼儿教育的花费已成为继大学教育之后

压在年轻父母身上的又一座大山。很多农民工家庭无力承担如此昂贵的费用，无奈只能把孩子留在农村，成为留守儿童。即使在农村中心幼儿园，每个学前儿童每学期费用也高达600－800元，所以有些留守学前儿童也因难以支付高昂的学费而无法接受正规学前教育。随着义务教育的逐步均衡化，学前教育的不公平已成为中国教育体系中的一个难点。种种现象表明，学前教育是我国教育体系中最薄弱的环节，也是教育投入最低的一个环节。这种学前教育状况，极不利于儿童的早期智力开发和行为习惯、学习习惯养成，直接影响整个基础教育的质量。因此，为了祖国未来花朵的健康成长，国家应尽快将其纳入义务教育范畴，迅速改变这种不利局面，促进学前教育可持续发展。

二、学前教育纳入义务教育的可行性

义务教育向学前教育阶段延伸不仅是必要的，同时也是可行的，具体体现在三个方面。

国内的

很多研究也支持这一结论。这说明，学前教育是政府投入最少、而收益最高的事业，其社会收益率远远高于个人收益率，因此，应尽快将其纳入义务教育范畴，由政府提供公共资金进行资助，以利于学前教育的大力发展。

3．从学前教育的国际发展趋势来看，其国家义

务性要多于非义务性

近年来，随着早期教育研究的深入开展，国际有识之士对于学前教育的重要性已普遍达成共识，一些国家尤其是发达资本主义国家如美国、日本、德国、加拿大、荷兰等已经把学前教育视为民族竞争力的重要组成部分，纷纷制定了详尽的学前教育·14·

1．九年义务教育在全国范围内已全面普及

1986年《中华人民共和国义务教育法》（以下简

称《义务教育法》）颁布以后，我国义务教育开始进入迅速发展时期，进入20世纪90年代后，随着改革开放的深入发展，普及九年义务教育的工作进一步推进，取得了辉煌的成就。到2000年底，在全国范围内基本普及了九年制义务教育。“普九”验收的县（市、区）总数达到2541个（含其他县级行政区划单位156个）。小学适龄儿童入学率（按各地相应学龄、学制计算）达到99．1％，小学生辍学率0．55％，小学五年巩固率为94．54％，小学毕业生升学率为94．89％。初中阶段毛入学率88．6％，初中辍学率3．21％，初中毕业生升学率51．1％。

［5］

续表1项目日本英国法国德国加拿大意大利韩国中国

单位：％

1991年

—

2000年3.604.645.674.465.564.57

—

2004年3.615.415.854.6

—

4.795.55

—

6.49

—

4.714.632.79

3.782.86

2.86

数据来源：中华人民共和国国家统计局．国际统计年鉴

随后，在各项普及指标合格

2008［M］．北京：中国统计出版社，2008：372.

率不断上升的情况下，九年制义务教育逐步进入质量提升阶段。至2007年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3022个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的98．5％，“两基”人口覆盖率达到99％。小学学龄儿童净入学率达到99．49％，小学毕业生升学率为98．42％，初中阶段毛入学率达到98％，比2006年提高1个百分点。初中毕业生升学率达到80．48％，比2006年提高4．78个百分点。

［6］

以上数据充分说明，我国政府对教育的投入水平明显不足。随着我国经济社会的快速发展，未来进一步提高国家财政性教育经费占国内生产总值比重的空间很大。据国家统计局2008年1月24日发布的数据显示，2007年我国国内生产总值达到

249529．9亿元人民币，比2006年增长17．8％，［7］增速创1995年以来新高。至此，我国国内生产总值连续5

年实现两位数增长。目前，我国经济总量已接近德国，成为第四大经济实体，人均国内生产总值也超过了2000美元，进入小康社会之列。雄厚的经济实力为进一步提高公共教育投资打下了坚实的基础，如果能在其他方面稍微节约一下，就能提高公共教育投资水平，将义务教育延伸至学前教育阶段，让更多的未成年人受益。

至

此，我国九年制义务教育基本实现了全面普及，这就为义务教育向学前教育阶段延伸，进一步提高义务教育质量奠定了坚实的基础。

2．我国可以进一步提高国家财政性教育经费占

国内生产总值的比重

在绝大多数国家中，各级政府对教育的投入是本国教育经费的主要来源，因此，国家财政性教育经费代表一个国家教育的基本条件，国家财政性教育经费占国内生产总值的比重，是衡量一个国家教育投入水平的标准。与世界各国相比，我国的国家财政性教育拨款一直处于较低水平（见表1），财政性教育投资占国内生产总值的比重一直未突破

3．我国提高学前教育经费占国家财政预算内教

育拨款比重的空间较大

一般来说，发达国家由于教育投资起步比较早，已经基本上普及了初等教育和中等教育，高等教育的发展水平较高，高等教育经费支出所占比重也较高；而发展中国家教育比较落后，教育重点是初等教育和中等教育，教育经费中初等、中等教育所占的比重应该较大。但是，目前我国政府在基础教育阶段所承担的行政责任偏少，对基础教育的投资不够，国内很多教育经济方面的研究结论都支持这一结论。如靳希斌通过研究认为：“我国很长时间忽视对基础教育的投资，长期存在‘大大’‘小小’的格局不能解决。”［8］王玉昆的研究也支持这一结论。［9］表2为1997－2006年十年间我国政府公共教育经费在各级教育中的分配情况。从表2中我们可以看出，

4％。与发达国家相比，这个比重是比较低的。1991

年公共教育经费占国内生产总值比重世界平均为

4．08％，2000年为4．14％，2004年为4．59％；高收入国

家公共教育经费占国内生产总值比重这三年分别为4．99％、4．82％、5．46％；中等收入国家这三年的公共教育经费占国内生产总值比重也达到了3．89％、

4．17％、4．35％；而我国仅为2．86％、2．86％、2．79％，远

远低于中等收入国家水平。

表1：中国与部分发达国家公共教育经费

占国内生产总值比重比较

项目世界平均水平高收入国家中等收入国家

美国

单位：％

我国高等教育投入比重一直保持在20％以上，而对初等和中等教育的投入比重则刚刚超过70％多一点，对学前教育的投资分配比重十年间一直未突破

1991年4.084.993.895.09

2000年4.144.824.17

—

2004年4.595.464.355.92

2％。与其他国家相比，政府对高等教育投资偏高，

对基础教育投资偏低，对学前教育的投资分配比重则更低。表3反映了部分发达国家和发展中国家各

·15·

级教育投资水平，从中可以看出，除福利国家英国外，其他国家对高等教育的投资比重一般都在20％以下，对基础教育（包括学前、小学、中学）投资比重都高达80％以上，在基础教育经费分配中，学前教育的投资比重比较高，除英国和日本投资在2％以上外，其他国家都在6％以上。这与我国学前教育不到2％的投资比重形成鲜明的对比。这说明我国的教育投资分配结构有待于进一步改善，提高学前教育经费占国家财政预算内教育拨款比重的空间较大，只要国家进一步提高学前教育经费占国家财政预算内教育拨款的比重，就有望将义务教育延伸至学前教育阶段。

表2：1997－2006年财政预算内各级教育费支出构成情况

单位：％

项目预算内初等教育中等教育（含高等教育

学前

教育经（含特殊中学、中专、技（含普高其他

教育

费支出教育校和成高职中）、））美、欧洲主要发达国家义务教育的平均年限为10－

12年。

［11］

1998年经济与合作发展组织出版的《教育

概鉴———经合组织指标》一书中指出，在绝大多数经合组织国家中，所有年轻人实际上已经享有至少

11年的基础教育，只是参与的模式不尽相同。

［12］

在

全球化进程日益加快、竞争愈演愈烈的当今世界，进一步延长义务教育年限，提高义务教育层次和质量，为现代化变革奠定雄厚的国民素质基础已成为许多国家提升综合国力的重要教育改革措施。随着我国经济的高速发展，综合国力的不断增强，将学前教育纳入义务教育显得很有必要，在财力上也是可能的。而且从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）看，我国规划从2009年在园幼儿总数的2658万人提高到2020年的4000万人，即从2009年学前三年毛入园率

50.9%提高到2020年的70%。从数量上看，学前教育

的增幅将大大超过义务教育、高等教育等其他教育阶段［13］，实现《纲要》提出的这一目标，我们面对的困难不少。国家应该尽快出台相关政策，进一步延长义务教育年限，将学前教育纳入义务教育，从而为公民提供更多的公共产品，更好地满足广大人民群众日益增长的教育需求。

[***********][***********]2006

[***********][1**********]0

33.3233.0432.7532.6233.5434.4933.9534.1233.9233.93

39.1838.0236.9836.3635.9136.5536.6436.9037.4137.63

20.9622.6924.4825.4024.4823.5524.1023.4222.2321.75

1.415.131.404.871.394.401.384.241.344.731.304.101.294.011.304.241.365.081.335.36

参考文献：

［1］刘玲玲．公共财政学［M］．北京：清华大学出版社，2000：36．

［2］［3］郑益乐．学前义务教育势在必行［J］．内蒙古师范大学学报（教育科学版），2009，（8）：24－26．

［4］［7］国家统计局．中国统计摘要—2008［M］．北京：中国统计出版社，2008：185、10．

［5］中华人民共和国教育部．2000年全国教育事业发展统计公报［Z］．2001.

［6］中华人民共和国教育部．2007年全国教育事业发展统计公报［Z］．2008.

［8］靳希斌．教育经济学（修订本）［M］．北京：人民教育出版社，2001：281．

［9］王玉昆．教育经济学［M］．北京：华文出版社，

数据来源：1997－2001年数据来源于王玉昆.教育经济学［M］．北京：华文出版社，2005：105－106；2002－2006年数据来源于中国教育经费统计年鉴（2003－2007）。

表3：中国与部分国家各级教育投资分配情况比较项目日本法国英国意大利西班牙波兰捷克罗马尼亚中国

年份

学前

（%）

小学（%）

中学（%）

大学（%）

其他（%）

[***********][***********]

2.311.62.68.47.36.511.98.11.33

3719.829.723.626.131.219.434.633.93

41.849.544.049.247.915.150.223.837.63

12.117.923.715.116.611.115.816.021.75

6.91.2

—

3.72.136.12.717.45.36

数据来源：国外数据转引自王善迈，袁连生．2001年中国教育发展报告—90年代后半期的教育财政与教育财政体制［M］．北京：北京师范大学出版社，2002：277．中国数据来源于中国教育经费统计年鉴（2007）。

总之，从世界范围内看，“逐渐延长义务教育年限已经是基础教育改革与发展的总趋势”［10］。据联合国教科文组织1998年的《世界教育报告》显示：北·16·

2005：106．

［10］周满生．世界教育发展的基本特点和规律［M］．北京：人民教育出版社，2003：91．

［11］［12］郭晓平，叶玉华．国际基础教育发展现状与趋势［EB／OL］．http：//www．edu．cn／20030213／3077330．shtmlK，2007－6－24．

［13］李玉峰．发达国家学前教育发展对我国学前教育规划实施的启示［J］．现代教育管理，2010，（7）：117．

（责任编辑：王

舒；责任校对：李作章）