我国城市社区管理现状与对策

理论与实践 一. 蝴期

我国城市社区管理现状与对策

谢婷婷

(南京师范大学公共蕾理学院，江苏南京210097)

摘要：城市社区是城市社会的组成部分，随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的加速，城市

社区在社会发展和现代化建设的地位和作用日益凸显，城市社区管理已经成为中国社会发展中的一个战略性问

题。文章从观念、职能、体制、法制、人员等方面分析了我国城市社区管理的现状及存在的问题，并针对有关问题提

出了相应的解决对策。

关键词：城市社区；社区管理；管理体制

中图分类号：C912,8 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2005)O8一O073—o3

随着经济体制改革和社会管理体制改革的不断深

入，单一的行政全能主义管理模式的合法性和权威性日

趋衰竭。与此同时，社会层面的不断发育以及社区组织

体系与结构的功能性分化，居民对社区需求度和依赖性

不断增强，致使社区管理的内涵在质变的基础上迅速

丰富化，变政府全能主义管理为政府主导型管理，已经

成了社区建设和发展的必然要求。新时代下的社区，必

须进行全新的管理，才能够建立起井然有序、充满活力

及获得持续、健康发展的新型社区。现阶段，城市社区管

理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。

一

、社区管理的内涵

1，社区管理的含义。社区管理也可以称之为社区

行政，主要是指一定的社区内部各种组织，在地方政府

及其职能部门的指导下，动员和依靠社区各方面的力

量，围绕社区规划和社区发展目标，以促进社区经济的

协调发展、满足人的全面进步为宗旨，对社区内的公共

事务进行指挥、监督、协调所开展的一系列自我管理或

行政管理的活动。

2．社区管理的特征。(1)区域性。社区是一个相对

稳定、相对独立的地域界限或聚集场所，它具有地域要

素。与社区地域性的特点相适应，社区管理也带有明显

的地域性。社区管理的具体内容基本上局限于某个社

区范围内发生的管理活动，管理的方式是发动社区内

的各类管理主体，进行自我组织、自我服务和自我管

理。这种管理主体和管理对象的同一性，使社区管理的

地域性特征更加明显。因此，以街道党工委和政府机构

为主导的社区管理，一定要将工作重心指向社区，协调

各方面的力量，切实解决社区居民日常碰到的各种困

难和不便，提高居民对社区的认同感和满意度，同时还

要抓好本社区的精神文明建设，加强思想道德品质以

及文化艺术、科学知识的教育，以提高本社区居民的综

合素质和生活质量。(2)系统性。社

区是多层次、多系统

的组合，它包括行政系统、经济系统、文化系统、环境系

统、安全系统等，这些系统下还有许多子系统。社区管

理的组织是多元化的，既有居于主导地位的街道党工

委，电有政府各职能部门在社区的派出机构、驻区内的

企事业单位等，这些组织都是社区管理的机构，都在为

社区的建设与发展发挥着各自的作用。因此，社区管理

应实行系统化管理，在管理过程中要注意系统间的联

系和系统之间的相互关系。(3)服务性。管理也是服务，

社区管理也应体现服务的特点。社区管理的目的在于

为社区成员营造一个有利于社区生产、生活正常运转

的良好的社会环境。由于社区是社会结构的最低一层，

没有任何一级往下延伸的权力层次，所以它的管理没

有发号施令的成分，而是具有特别突出的服务性。社区

管理是为社区成员服务的，社区成员并不是被管理者，

社区管理工作者没有令社区成员服从的权力，他们所

要做的是满足社区成员的需求。因此，只有将服务寓于

社区管理之中，才能够充分调动和发挥社区成员广泛

参与的积极性，满足社区成员的物质及精神等方面的

需要，提高生活质量，最终实现社区管理的目标。(4)互

助性。由于社区成员地域上的邻近，俗语日“远亲不如

近邻”，成员之间交往的便利性与快捷性，必然导致他

们守望相助，互相关爱。社区成员的数量众多，各自拥

有资源的优势与需求不同，社区管理就是要充分利用

社区成员的资源，满足多样化的需求，充分调动并综合

利用优势力量。社区成员共同参与平等、互利、互助式

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的自我组织、自我服务、自我管理，解决社区的矛盾和

困难所采取的方法是社区成员的互助行动，即社区管

理具有互助性特征。(5)综合性。社区不仅是社区成员居

住的地方，同时也是他们社会活动的主要场所。社区成

员的社会活动和心理需要很大一部分要在社区内获得

满足，这就决定了社区管理的内容呈综合性，涉及居民

的生活需要、社会保障、医疗、治安、法律、文化、娱乐、

社团及各项社会化服务等领域；同时，社区管理组织结

构具有综合性，包含行政组织、企事业单位以及各类社

团组织等；而且由于社区成员的数量多，差异性大，因

而他们各自拥有的资源优势和需求也各不相同，社区

管理就是要综合利用各方面力量共同参与；此外，社区

的功能也不是单一的，社区管理要综合利用社区的各

种功能，故社区管理具有综合性特征。

二、我国社区管理的现状及问题

尽管二十几年

以来，我国各地对城市社区管理体

制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。

但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少

矛盾和问题，主要表现为以下几个方面：

1．指导思想比较陈IE1，管理观念比较落后。改革

开放二十多年来，我国的经济建设取得了迅猛的发展，

城市化的建设步伐加快，城市的社区建设也取得了不

少成绩。但是受计划经济时代的传统管理观念的影响，

我国一些管理干部仍然习惯于“计划、统一、权威”的思

想，有些权力习惯于自己揽着，采用“一竿子捅到底”的

方式，运用行政权力去管事。在这种思想及观念指导下

的社区管理存在着僵化、缺乏活力的现象，严重影响和

制约着社区管理的发展。

2．社区组织的职能错位，行政色彩依然十分浓厚。

现行社区组织中除了政府机构、居委会外，还包括驻区

单位等。它们往往隶属于不同层次的政府各主管部门

的管辖范围之内。社区内的许多单位处于“小而全”、“大

而全”的半封闭状态，“单位办社会”现象仍然十分严重。

条条块块的行政关系割裂了社区生活的有机联系，造

成了政府职能与社区组织职能的错位。社区管理因此

处于“多头、乱头、无头”的状态，后勤服务和福利设施的

重复建设与利用率低，专业性的社区服务难以展开。

3．社区管理体制方面不尽合理，社区管理工作的

自治程度不高，民主性有待加强。随着城市基层社会管

理体制的改革，积极推进社区建设，加强城市基层政权

和群众的自治组织建设，已成为一项非常紧迫的任务。

在计划经济体制下，城市管理采用垂直型的专业管理，

条块分割现象严重。正是由于社区组织的行政化趋向

严重，政府在社区管理中占据了控制地位，居高临下，

其结果是牺牲了民主，容易导致民主的名存实亡。而行

政权力实际上是一种公民让渡出来的公共权力，但现

实中政府可以管理一切，无所不能，而民众在管理中的

作用无足轻重，不能很好地体现民主。现阶段对“单位”

体制的分化，越来越多地由原“条”管的社会职能回归

到社会，社区这“块”承接越来越多的社会事务。但改革

后的街道、居委会体制并没有根本性变化，权威性不

够；而且缺乏相应的职权、财力、物力、人力等，许多工

作执行起来相当不易。再者由于各类中介组织发育不

成熟，居民委员会自治组织的作用没有得到充．4-)-地发

挥，社区居民义务参与少，积极性不高，社区内各类组

织之间缺乏一种横向沟通协调的完善机制，社区的自

治还没有受到社区成

员的普遍关注。

4．社区管理存在法制方面的问题。市场经济是一

种法制经济，城市社区管理的加强与完善离不开法律法

规的规范。但目前我国城市社区管理法制很不健全，特

别是操作急需的法规和地方性规定不配套，使相应的执

法及执法体系建设和管理存在着死角和盲点。在现阶段

的社区管理中，仍然主要依靠行政命令、群众运动等行

政手段，主要反映在社区管理相关法律法规的缺失或不

完善，执法队伍不健全，执法主体多元化而造成行政执

法机构过多，行政执法职能存在明显的交叉和行政处罚

权分散，有法不依，违法不究的现象还较严重等。

5．社区管理队伍专业化程度较低。社区管理工作

覆盖面广，涉及内容多，专业化和综合性强。因此，这就

要求社区管理工作者除了具备一定的文化知识，还应

具备社区管理专业知识以及良好的综合素质。但是，目

前我国社区管理工作者，大多数并没有接受过社区管

理专业知识的培训，仅凭借一份工作热心难以承担新

形势下居委会工作的重任，而且社区管理工作者基本

上没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，这些也

在很大程度上影响和制约着社区管理工作的展开和服

务质量的提高。

三、解决社区管理中的问题的对策

城市社区是城市基层管理的载体，解决好现行社

区管理中存在的问题对我国城市管理方式从经济主导

型向社会主导型的转变将起到关键作用。立足于现实

中的问题，要解决城市社区管理中存在的问题，政府及

相关的一些部门应该及时地采取相应的对策。

1．解放思想，更新观念，加强社区管理工作的服务

理念。尽管我国进行了二十几年的改革开放，经济建设

已经取得了举世瞩目的发展，但是，很多管理者和政府

部门领导人的头脑中仍存在旧的思想观念，习惯沿用

传统的行政命令方式的管理。而社区管理是一种特殊

的管理，它的目的是营造社区的氛围，形成社区全员的

归属感和认同感，因而社区管理是寓管理于服务之中。

这就要求一方面尽快更新现有街道、居委会干部的一

些IE1的观念，加强社区管理者专业知识的培训，使他们

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通过不断深入学习熟悉现代社区管理工作，解决思想，

转变观念，确立良好的服务理念，扩大服务；另一方面，

还应该积极培养年富力强的新型社区级干部，将有能

力、有经验的有识之土放在基层，壮大基层组织力量。

2．转变政府职能，发展社区自治，增强社区管理

工作的民主性。转变政府职能，是在不同层次和结构上

进行合理分工，

把大量管理社会的职能下放到社区。街

道办事处作为政府的派出机构，应管好自己该管的事，

如市政管理、社区服务、社区综合治理、精神文明建设

等，在这方面行使组织领导、综合协调、监督检查的职

能，而那些不该管的事务要转移出去。驻区单位也卸掉

“办社区，管社区”的沉重包袱，大量的社区管理职能和

管理事务由社区居民自治组织来承接，积极推进社区

管理的民主化建设，不断地增强社区成员的参与意识，

建立起社区成员参与的固定渠道，如建立社区成员代

表大会、社区事务协商制度及选举社区领导人等活动，

使社区成员能够与社区组织顺畅地沟通联系，实现社

区组织与社区成员之间的互动；从而让社区成员“自我

管理、自我教育、自我服务、自我监督”，提高社区成员

参与社区管理的积极性，充分发挥大家的创造性，提高

社区自我管理的能力，扩大社区成员的自治权，实现社

区管理的民主化。未来的社区管理模式应遵循自治的

原则，激发社区成员的参与意识，开发社区的各项资

源，实行自我管理，提供公益性劳动，才能维持社区的

生存与发展。

3．加快我国城市社区管理体制的改革。世界城市

管理的发展趋势是从行政管理为主，逐步过渡到社区

自治为主，还权为民。根据我国的特点，以社区自治、自

我管理为主是城市基层社会管理的基本思路。这就要

求首先对街道办事处的建制和设置规模及组织结构进

行调整，改革的重点是权力重心下移，强化街道办事处

的权限。其次，社区管理体制的改革必须重视加强和改

善党的领导，理顺街道办事处与街道党组织之间的关

系，这是党的性质和社区管理面临的新情况决定的，中

国共产党是社会主义事业的领导核心，因此，街道党委

应在社区管理体制中处于核心地位。居委会作为群众

性自治组织，它开展工作主要靠自身的凝聚力、号召力

和社区居民的自觉参与，是城市管理的坚实基层。

4．强化社区管理的法制建设，加快法制化与人性

化相结合的社区管理新模式建立的进程。法制建设是

社区正常运行的前提和基础，必须建立、健全有关社区

的法律法规体系，对社区的管理要依法进行。社区的建

设和管理不能无序地展开，为了使社区得到持续、健康

地发展，必须加强规范和指导。首先，要制定和完善社

区管理的法律体系，在宪法及全国性法律层面，街道办

事处作为区政府的派出机构，应作为一级准政府的法

律地位，行使基层政权的部分权力。为了适应社区管理

新模式的需要必须尽快制定和完善相关

管理的法律法

规及配套制度，形成社区管理各个领域的社区管理法

律系统。其次，法律的实施是所有国家机关的任务，但

最主要的还是行政机关。街道办事处作为基层政权组

织的派出机构，与人民群众联系密切，其行政执法人员

的素质如何将直接影响到法律、法规实施的效果，影响

到党和政府在人民群众中的形象。因此，严格执法是社

区管理走向法制化的有力保证。然而，除了法的保证

外，还必须以情感为纽带，实行人性化的管理，就是让

社区成员充分感受到社区的温暖， 自愿积极配合行政

执法人员执法，投身于社区建设之中，从而化为社区管

理的真正动力，建立起法制化与人性化相结合的社区

管理新模式。

5．培育社区管理的专业化队伍。社区管理活动是

通过社区工作者的工作来实现的，因而社区工作者的素

质直接影响着社区管理工作的质量。提高社区管理水

平，关键是提高社区管理工作者的素质。培育社区管理

的专业化队伍，是指社区工作者不仅能够承担社区大

部分管理与服务的工作， 同时还应该能够创造大量新

的就业岗位，提高他们在寻找市场机会、发展地方经济

方面的服务能力。这就要求首先在选拔社区工作者方

面要实行竞争上岗，择优录用，让真正愿意而且具备为

广大市民服务能力的人才成为社区管理工作者。同时，

还需要大胆创新，树立“以薪养廉”、“以薪养德”的观念，

努力建立起社区吸收优秀人才的固定渠道。此外，对社

区管理工作者进行长期、连续、系统的在职培训，提高专

业和服务技巧，真正提高社区管理的工作水平。

参考文献：

【1】侯玉兰，冯晓英．城市社区发展国际比较研究 ．北京：北京出版

社．2000．

【7J金太军．我国城市社区管理的现状及对策叩．中国行政管理，1998，p)．

【3J黄娇灵．城市社区管理新模式的若干构想叩．厦门特区党校学报，

2003，(4)．

【4】崔运武，任新民，苏强．中国社区管理 ．昆明：-R