胡应泉:邓小平的政治体制改革设想

2015-10-27 11:42

来源:共识网-作者赐稿作者:胡应泉1892次点击:我要评论

　　政治实用主义在一定的范围和时期内是有效的，但它不应成为政治活动的绝对准则。

原发表于《兰州工业学院学报》2015年第3期

在1978年底举行的十一届三中全会上，邓小平事实上成了我们党和国家的最高领导人。十一届三中全会后，过去以阶级斗争为纲的极左路线被抛弃了，开始了以经济建设为中心、实行改革开放的新路线。与此同时，经济与政治又是密不可分的，我们把工作重心转移到经济建设上来，离不开在政治体制上进行一定程度的改革，从而使改革开放的基本路线不会发生偏移和倒退。为了避免“极左”路线卷土重来，尤其是为了避免文革的悲剧重演，我们必须对过去“极左”路线赖以产生的那种个人集权的政治体制进行改革。邓小平政治体制改革的思想正是在这样的历史背景下产生的。进入到1980年代以后，随着改革开放的进行，以权力寻租为核心的各种负面现象也不断发展起来，因此，在经济体制改革的同时，也应当相应进行政治体制改革，使两者相互适应，相互促进。正是在这样的背景下，邓小平日益感到了政治体制改革的迫切性，几次对此问题进行了深刻的阐述。

一、1978年：“使民主制度化、法律化”

1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上做了题为《解放思想，实事示是，团结一致向前看》的讲话，说道：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]146作为第一代领导集体的重要成员，他参与缔造了中华人民共和国以及这个国家各个方面的体制，并全程经历了毛泽东时代，对其体制的利弊得失有着切身的感受和体会，因此，对这种体制的反思，从他口中说出来就显得格外有份量，格外发人深省。这一时代“极左”路线之所以长期存在，除了意识形态以及缺乏经验等方面的因素之外，还与所实行的政治体制有着极为密切的关系。当时实行个人专断和人治，搞个人崇拜，最高领导人的意志可以凌驾了领导集体之上，可以左右着国家的发展方向和各族人民的命运，这就具有相当的危险性。当时不是没有其他领导人看出这一路线存在的问题，他们不是没有提出过更为务实、合理的政策，而且在一定的时期，尤其是每当国民经济遇到困难后进入的调整时期，还实行过这样的政策。然而，由于领导制度上的原因，这些正确的政策具有很大的脆弱性，很容易受到批判，而且每次批判之后又都是转而实行更为激进的政策，以至最后通往无产阶级专政下的继续革命——“文革”。

因此，经过拨乱反正后，为了使改革开放的基本路线不受到冲击，为了避免文革这样的悲剧重演，就必须在政治体制上进行必要的改革，发展社会主义民主政治，并使民主制度化、法律化。只有这样，才能保证党和国家事业的稳定和持续，才能实现社会的长治久安。由于当时刚从这一时代走出来，人们对这一体制给党和国家所带来的危害还有着切肤之痛，就是许多高级领导人也成为这一体制的受害者，尤其在文革中都曾经受到过严重的冲击。因此，当务之急是要发扬党内民主，健全民主集中制，使“极左”路线不再发生。1978年底举行的中央工作会议和十一届三中全会就被认为是党内民主的典范。经过政治上的拨乱反正，我们逐步恢复、健全了党和国家的各项机构和制度，实行集体领导，反对个人崇拜和个人专断，并逐步制定了一系列的法律法规，用法治取代人治。因此，说我们改革开放之初只进行经济体制改革是不确的，我们的改革其实是从政治体制改革开始，没有政治上的拨乱反正，就很难产生改革开放的政策，产生了也很难坚持下去。

同时，他倡导的政治体制改革又是在坚持原有基本政治制度的前提下进行的。1979年3月30日他在党的理论工作务虚会上所做的《坚持四项基本原则》讲话，实际上为解放思想以及政治体制改革画定了一个明确的边界和底线，使其只能在这一范围内进行，政治体制改革只有在不改变我们原有基本政治制度的前提下才是允许的。不可否认，这一设定在此后很长一段时期内，使我们国家保持了政治制度以及政局的稳定，保证了执政党可以有效地控制改革的进程，但它同时也限制了改革尤其是政治体制改革的深入进行[2]193。如何真正寻找到一种社会的长治久安之道，这对于我们仍然是一个未竟的事业。

二、1980年：“组织制度、工作制度方面的问题更重要”

1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上做了一个题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，这篇讲话被认为是反映邓小平政治体制改革思想的纲领性文件。他认为，目前我们现行的一些具体制度还存在着不少弊端，严重妨碍了社会主义优越性的发挥[1]327。当时在党和国家的领导制度上，仍然严重存在权力过分集中、官僚主义现象等方面的问题。如何从领导制度上进行改革，如何从思想根源上进行治理，以保证改革开放的顺利进行，就成为摆在我们面前的一项重要任务。他已经准确地找到了这些制度上的病灶，那么，他对这些现象发生的原因，这些病灶发生的机理，又是怎么回答的呢?

他认为，官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象，它与我们长期实行中央高度集权的管理体制有关，与我们长期缺少严格的规章制度有关，同时还与思想作风问题有关 [1]327-328。官僚主义是一种极为古老同时又会对社会产生很大危害的政治现象。只要有权力的存在，就有可能发生权力的滥用和异化，就有可能发生官僚主义现象。因此，只要政治社会不会消亡，它就不可能得到完全的消除，与它的斗争也是没有止境的。同时，它存在的原因又是十分复杂的，治理的机制也是十分复杂的。然而，在各种导致官僚主义现象的因素当中，又有着轻重之分，因此，对它的治理对策也有着标本之别。从根本上说，官僚主义现象的存在是由于权力的不受限制，因此，对这一现象要达到治本的效果，就必须进行政治体制改革，对权力进行有效的制约和监督。计划经济体制的存在，政府对经济活动的广泛干预和管制，确实是造成许多官僚主义现象的重要原因，因此，改革经济体制，减少政府对经济活动的干预和管制，对于治理官僚主义现象就具有釜底抽薪的意义和作用。但是政治体制不改革，权力没有受到有效的制约和监督，这些经济领域的改革就难以推进，推出了也难以得到真正的落实。因此，我们还要不断地刨挖下去，找到官僚主义的最后病根，从而对症下药地予以治理。

关于权力过分集中，实行家长制的问题，他认为，这种现象同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关[1]328-329。前者人们是容易想到的，也是谈得较多的，但后面这一因素人们往往容易忽略掉，谈得也不多。其实相较之下，后面这一因素才是更为现实和直接的因素。在共产国际的运动中，无产阶级政党走的是激进的革命路线，夺取政权后又实行无产阶级专政的政治制度，因此，必须高度集中全党的意志，否则就会造成队伍的涣散，就会导致运动的失败。在传统的社会主义模式下，解决这一问题是十分困难的。而在民主社会主义的模式下，社会民主党必须在民主宪政的框架下实现执政，却把这一问题有效地解决了。在这一模式下，社会民主党在一些国家实现了长期执政，各种温和的社会主义政策得到了推行，并保持政府的廉洁高效。同时，社会民主党本身也真正实现了党内民主。这一模式无疑是值得借鉴的。

在这篇讲话中最发人深省的要数下面这段话了：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[1]333从中可以看出，他对于这种体制的根本性弊端并非没有觉察到，对于西方国家的政治制度亦认为有可借鉴之处。然而，他对这一问题只是点到为止，没有再继续深入下去了。

三、1986年：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”

1986年9月-11月，邓小平又就政治体制改革做过几次讲话。“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”[3]176由于我们的改革在总体上是实行经济体制改革先行，政治体制改革暂缓的策略，是在保留原有权力结构的前提下，对经济领域实行市场化的改革。因此，在改革过程中，政府以及官员就会利用手中的权力对经济活动进行各种形式的干预和管制，于是在经济活动中各种形式的权力寻租现象层出不穷，难以遏止。尤其是1980年代中期后，我们在一些重要的生产资料领域实行价格双轨制的改革，即计划内的部分由国家定价，计划外的部分由市场定价。由于两种价格差距巨大，只要能够从政府部门那里拿到批条，经过转手倒卖就可以大发横财。因此，这一时期这种“官倒”现象极为严重，引起社会上的强烈不满。因此，他在这一时期又开始对政治体制改革的问题重视起来，连续做了几次关于这方面的讲话。经济体制改革的成功离不开相应的政治体制改革的支持。只有进行政治体制改革，使权力受到有效的制约和监督，才能为市场化的经济体制改革创造一个良好的政治环境，才能建立起规范的即法治的市场经济，才能实现经济的持续健康发展和社会的长治久安。

至于通过政治体制改革要达到什么样的目标，他认为，第一个目标是始终保持党和国家的活力。第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性 [3]179-180。他提出的政治体制改革的这三个目标，对于改革开放的顺利进行和经济社会的健康发展，固然都是十分重要的，然而，这些仍然是属于浅层次的目标，能否实现从根本上说还要受制于更为深层次的权力是否受到有效的制约和监督这一问题。只要这一深层的问题没有得到解决，这些浅层次的目标是实现不了的。

同时，他又强调：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。”[3]178西方国家的那种议会民主在他的政治体制改革思想中是必须排除的选项，这是他在历次关于政治体制改革的讲话中都要予以强调的。他还认为，社会主义国家具有资本主义国家所没有的制度优势[3]240。社会主义国家在某种程度上确实具有可以集中力量办大事，决策快、效率高的优势，资本主义国家的议会民主确实具有力量分散，决策慢、效率低的弱点。但长处和短处总是相伴随的，社会主义国家决策简单迅速的长处，必然伴随着决策失误造成巨大损失并且难以及时得到纠正的短处;资本主义国家决策复杂缓慢，充满博弈和斗争的短处，也必然伴随着决策可以得到最大的公约数，并且具有很强的纠错机制的优点。因此，不能简单地从一时一事的角度进行比较，而应该从长远和全局的范围进行比较。

四、中国政治体制改革展望

邓小平作为了具有丰富经验和很高智慧的革命家和政治家，他无疑已经看到了我们政治体制上所存在的弊端，并且也提出了一系列深刻的富有启发性的政治体制改革思想。然而，由于各种主客观的原因，当时政治体制改革并没有取得太大的进展，对权力实现有效的制约和监督这一政治体制改革的核心目标并没有实现。无论在理论还是在实践上，政治体制改革都还有待于继续探索下去。

迄今为止，我们在政治体制改革的问题上虽然还没有取得重大的突破，但并非在原地踏步，认真盘点一下还是取得了一些重要成果的。譬如，在1997年的十五大上，我们确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，追求“法治”已经成为全社会的一种共识。同时，领导职务终身制已经退出了历史的舞台，并且形成了国家领导人有序更替的制度，这对于我们这样的一个大国来说，意义显然是不可低估的。虽然目前各方在政治体制改革的目标、步骤等问题上还没有形成共识，改革还难以真正迈开步伐，但如果我们可以暂且抛开那些复杂的短期内也难以实现的远期目标，而主要着眼于以下这些具备条件也更容易达成共识的近期目标，也许是一种更为务实的选择。

首先，是关于预算公开和官员财产公开的问题。只有把政府的财政支出向社会公开，才能够管好政府的钱袋子;只有把官员的财产拿出来晒一晒，他们才不敢以权谋私、贪污腐化。我们的《政府信息公开条例》已于2008年5月1日开始实施，原则上只要不涉及国家机密，政府的一切行政支出都要向社会公开，公民都具有知情权。目前，各级政府都在逐步落这一改革，并且已经取得了一定的成效。当然，这其中还有一个如何让民众看得懂的问题，因此，政府在公布的预算中还要做到明细化、具体化，让人们可以一目了然。至于官员财产公开的改革，目前还找不出可以说得过去的反对理由，只是由于既得利益的牵绊而难以实行。社会上对这一改革的呼声一直很高，只要领导层下定政治决心，它应当是可以推出的。同时，从世界上各个国家实行这一制度的经验来看，它是属于预防性的而不是追惩性的，如果把它当成后者，就很难得到推行。考虑到我们的现实情况，十八届三中全会的决议中提出的推行新提任干部有关事项公开制度(其中包括财产公开)试点的改革方案不失为一个可行的方案。同时，为了使这两项改革能够收到实际成效，又必须加大舆论监督的力度，加大立法和司法机构对行政机制的制约机制。这两项改革虽然属于技术性的范畴，但对于我们建设一个廉能的政府却是至关重要的，同时还可以带动其他领域的改革，可谓是牵牛鼻子的改革;其次，是关于司法独立的问题。其实这一原则在十一届三中全会的公报中就已经出现了[4]1-15，我们的宪法中也明确规定了这一原则，剩下的只是如何落实的问题了。司法体制改革可以说是政治体制改革中最没有意识形态障碍最容易达成共识同时也是最容易取得实际成效的一项改革，只要领导层下定政治决心，并且相应解决一些技术性的问题，它就能够取得较大的进展和突破。2013年，法院系统开始推行司法公开的改革，这包括法院庭审网络直播、法院生效判决书网上公布等形式，预计这项改革将在2014年全面铺开[5]。通过司法公开，可以形成一种倒逼机制，促进司法系统的公正司法。同时，在十八届三中全会的改革决定中，提出了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的司法改革方向，2014年这项改革也将开始试点[5]。这对于司法系统的去行政化、去地方化，实现司法独立，无疑是重要的一步;再次，我们可以在不从根本上改变原有政治结构的前提下，建立健全不同权力机构之间的制衡机制，强化人大机构对政府机构的制约和监督。其实，我们的宪法已经对人大机构如何对政府机构进行制约和监督做出了许多规定，但这些条款大都属于“沉睡条款”，我们现在要做的是如何把宪法用起来，激活这些条款，从而使人大真正发挥应有的作用，由“橡皮图章”变为“钢铁图章”。同时，为了更好地行使人大的职能，我们还必须进一步改进人大的组织结构，改进人大代表的产生和工作方式等，一定的制度还需要有相应的主体才能够有效地实施;第四，我们在开放社会团体和基层政权上必须适时地加快步伐。所谓民主就是民作主，人民自己当家作主，就是民众要积极地参与政治和社会事务，而这对于民众素质的要求是很高的，没有广大高素质的公民，民主政治无疑是在沙滩上建塔，不可能建立得起来的。因此，我们首先要在社会团体管理方面进一步对民众放开，在基层政权(即乡镇一级)方面实行直接的选举，让民众在自主管理的实践中，锻炼和提高自己参与政治和社会事务的意识和能力，只有这样才能够为政治上更进一步的开放打下坚实的基础。

笔者认为，结合我们周边的日本、韩国等几个成功地后发实现现代化的东亚国家的经验，我们的政治体制改革在以下几个方面是值得进行认真思考的：首先，“先经后政”这种策略并非不足取。事实上东亚几个国家二战后就是以这种模式发展起来的：刚开始时保留集权政治统治，同时在经济上实行市场化和发展外向型经济;在经济发展起来，中产阶级壮大之后，再把民主化改革提上议事日程。但“先经后政”不是“只经不政”，而是在经济改革和发展到一定程度之后，政治上的改革也应当及时跟进，从而实现两者的良性互动，顺利实现现代化的目标。倘若一直进行跛足性的经济改革和发展，政治改革迟迟不提上议事日程，经济社会发展就会陷入权贵资本主义的陷阱而无法自拔，实现现代化的目标会变得遥遥无期;其次，要保持意识形态的开放性和包容性。这几个东亚国家在实行民主化上都不带有意识形态的包袱，即它们没有为自己的集权统治进行意识形态的合法性认证，只是认为实行民主化的时机还不成熟，首先需要采用集权维持社会稳定，大力发展经济。这就为以后向民主政治过渡留下了较大的回旋余地，过渡时就会自然得多。而一旦实行僵化的、封闭性的意识形态，政治体制改革就会面临巨大的意识形态障碍;再次，必须正确对待政治实用主义的思维。政治实用主义的思维就是通过发展经济，提高人民的生活水平，代替人们对民主和权利的追求，实现执政的合法性。政治实用主义在一定的范围和时期内是有效的，但它不应成为政治活动的绝对准则。人不仅有物质上的需求，还有精神上的需求。物质上的丰裕、精神上的富有和自由权利的实现，都是人们追求的目标;第四，民主不能仅仅作为手段。民主诚然是实现对权力的有效制约、保护公民各种自由权利的一种手段，但同时又是或者首先是一种价值追求，即人们要实现当家作主。如果仅仅做它作为一种手段，有时就会得出它还不如专制的手段有效的结论来;而且只要沦为一种手段，它就会变得可有可无，就会为其他“更好”的手段所取代，不管其他手段是否民主，是否尊重人的自由权利。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[2]萧冬连.国步艰难：中国社会主义路径的五次选择[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

[3]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[4]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编[C].北京:人民出版社,1982.

[5]中国新闻网.两高报告释放司法体制改革信息 2014年全面展开.[EB/OL](2014-03-12)[2014-03-28]http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/12/content_31757778.htm.

责任编辑：花满楼