防范和化解我国地方政府债务风险问题研究-2004cgl-思想博客-光明社区

防范和化解我国地方政府债务风险问题研究

——关于湘潭市地方政府举债建设情况的调查报告

楚国良 (湘潭市委党校 411100)

摘 要：由于受各种因素的影响，地方政府债务正在急剧累积和迅猛增长。这严重影响了地方各级财政的运转，制约了地方经济社会持续、健康、和谐发展，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。因此，正视地方政府债务现状，分析地方政府债务成因，积极寻求有效的化解对策已成为当务之急。

关键词：地方政府债务；现状；成因；对策

引言

（一）研究的背景及意义

面对 2008 年以来蔓延全球的国际金融危机，为了保持宏观经济健康稳定运行，世界各国政府纷纷采取积极、宽松的宏观经济政策促进经济增长和稳定就业，然而，宏观经济刺激计划导致的负效应就是政府债务危机凸显。2010 年达沃斯世界经济论坛发布《2010 年全球风险报告》指出 2010 年影响全球最大最有可能出现的风险就是主权债务危机。国际清算银行在 2010 年强调了过高的公共债务水平带来的风险，债务危机已经危害到欧元区经济复苏，长期而言可能还会抑制经济的潜在增长力，并加大将通货膨胀率维持在较低和稳定水平的难度。在债务危机的阴影下，强大的美国联邦政府 2012 年以来直面 “财政悬崖”危机，多次面临关门的窘境; 美国地方政府如宾夕法尼亚州首府哈里斯堡及亚拉巴马州杰弗逊县甚至面临破产危机［1］。

中国应对国际金融危机的方式是巨额投资计划的实施以及天量的信贷资金地驱动，2008 年底，随着中央政府推出 4 万亿经济刺激计划，各级地方政府推出 24 万亿左右的配套投资项目方案。由于中国地方政府基本上是吃饭财政，因此各项投资方案的实施伴随着大量地方债务的集聚。审计署 2011 年发布 《全国地方政府性债务审计结果》指出截至 2010 年底，全国地方政府性债务余额 107174. 91 亿元; 从借款来源看，债务余额中银行贷款为 84679. 99 亿元，占79. 01% 。地方政府的债务规模使地方财力在可预见的将来相形见拙，其显性和隐形的债务危机广受社会各界的强烈关注。

长期以来，中国地方政府在提供诸如基础设施项目、环境保护、科教文卫体等基础性公共服务方面面临巨大资金压力，特别是快速工业化和城镇化带来的市政设施建设等一系列新问题，都期待提升地方政府基础性公共服务的供给能力。地方政府通过负债来解决其支出需求，在一定程度上弥补了改革过程中政府的 “缺位”。然而由于预算软约束及官员升迁的政绩考核需求，地方政府提供公共服务时又存在 “越位”现象。国际经验表明，地方政府能力不足以及地方政府行使权利失去了必要的限制与约束是出现债务危机国家的一个共同特征。因此，对当前的中国地方政府债务状况进行相关调查，分析其运行态势，对于完善地方政府举债的制度设计，构建科学合理的地方政府务问题的长效治理机制，建立可持续的地方政府公共资本融资机制以及有效控制地方政府债务规模具有重要意义。

（二）文献综述

国际上关于政府债务问题的研究源远流长，主要研究视角集中在政府债务风险问题及举债能否促进经济增长等方面。亚当·斯密 ( 1776) 提出政府债务非生产性理论以及大卫·李嘉图 ( 1817) 提出李嘉图等价理论，他们反对政府举债，认为政府举债对促进经济发展没有贡献且存在较高风险［2］; 约翰·梅纳德·凯恩斯 ( 1936) 、阿尔文·汉森 ( 1941) 、劳伦斯·R·克莱因 ( 1950) 等基于经济层面探讨了政府债务的风险问题，基本共识是政府债务对于经济增长有利［3］; 马丁·费尔德斯坦 ( 1977) 等供给学派认为政府不应发行债务，但认为弥补赤字最好的手段是发行政府债务［4］; Hana Polackova ( 1998) 构建了财政风险矩阵，为系统深入分析和评估地方政府债务问题提供了有力的工具，进而全面地探讨了地方政府债务以及财政机会主义引发的财政风险问题，并提出有关解决建议［5］; Coen Kruge ( 1998) 提出有效防范地方政府债务风险应采取以下措施，如维持良好的宏观经济环境，提高政府财政支持透明度，建立高效的、流动的透明的金融市场，允许政府与私人共同承担公共设施建设运营风险，不允许政府补贴、税收让步以 及 担 保 可 修 改［6］; James M. Poterba ＆ KimS. Rueben ( 1997) 专门研究了美国州财政制度对于市政公债市场的影响，指出市场喜欢那些财政政策相对谨慎的州所发行的公债，赤字和公债发行的法律约束对公债的融资成本中有着正向的影响。各项制度约束严格 将 导 致 融 资 成 本 降 低［7］; Sidiqui ＆ Malik( 2001) 基于南亚国家案例分析指出债务负担存在促进经济增长的显著正向效应［8］; ; Cohen ( 1993) 、Clements et al. ( 2003 ) 、Chowdhury ( 2004 ) 等研究指出债务负担与经济增长之间存在负相关关系;Clements et al. ( 2003) 实证分析认为债务负担与投资率存在负相关关系，指出债务负担降低 5. 7% 将导致投资率提升 0. 1%［9］; Pattillo et al. ( 2002) 指出发展中国家外债促进经济增长机制存在倒 “U”型态势，指出外债余额与 GDP 占比 35% ～ 40% 左右是其拐点［10］; Henderson et al ( 2004) 指出政府承诺可能会引起道德风险下降或上升，政府应针对不同的领域及项目支出等事先承诺显性或隐性债务，并且寻找最适度的承诺限度区间［11］。

随着我国地方政府债务风险日益凸显，我国学者纷纷加强了在该领域的理论探讨。鉴于中国特殊国情，现有文献研究焦点主要集中在地方政府融资平台产生的制度背景及由其产生的政府债务风险问题。袁东 ( 2000) 研究指出李嘉图等价定理不符合我国国情，政府债务存在促进经济增长的正向效应机制［11］;马骏 ( 2005) 指出如从根本上破解地方政府债务问题，必须改革制度环境、完善官员晋升和激励制度［12］; 欧阳华生 ( 2006) 研究显示我国地方政府债务的规模大小与该地区的经济发展水平高度相关，在总量上呈现区域性的特征［13］; 裴育等 ( 2006) 从指标选择、程序设置等不同方面探讨了如何构建地方政府债务风险机制［14］; 谢虹 ( 2007) 从不同层面和视角采取相关指标设置了警兆指标指数及综合危机指数，构建了地方政府债务风险预警体系，并借助模糊综合评判法及层次分析法对地方债务风险进行了综合评价［15］; 张雷宝 ( 2007) 运用边际成本效益分析方法分析了地方政府债务与经济增长间的关系，指出适度负债有益于促进经济增长，但过度的负债阻碍经济增长［16］; 巴曙松 ( 2010) 研究指出 2009 年以来中国地方债务增长迅猛，少量市、县本级债务率偏高，但从全国水平来看仍处于较合理水平，地方政府债务整体风险不大，全面爆发债务危机的可能性很小; 指出截至 2009 年末，中国政府总负债约占 GDP 的48% ，日本该比例达到 229% ，欧元区平均水平也达到 78. 7%，根据国际标准比较，中国政府债务风险较小; 正在进行的地方债务规范监管，更有利于防范这种全面的地方债务风险爆发［17］; 李俊生等 ( 2011)基于 IMF 数据库中 31 个国家地方政府债务状况指出地方政府债务适度规模的世界经验，认为目前中国地方政府债务状况相对于经济发展水平及财政制度与中国相似的国家而言较为恶劣［18］; 史朝阳 ( 2012) 指出地方政府举债对中国经济发展有客观积极影响，地方政府举债对驱动地区经济增长存在积极正向效应，但地方政府举债驱动经济增长的效应在不同区域存在显著差异: 在经济较为发达的东部地区，地方债务规模促进经济增长存在倒 “U”型机制; 而在经济相对落后的中西部地区，地方政府债务规模存在正向地、单调递增地促进经济增长效应［19］。

从众多学者研究来看，政府债务对推动经济增长具有积极影响，但地方债务规模与经济增长之间呈现的是一种倒 “U”型关系，一国或地区债务规模过大必然导致债务危机发生。中国地方政府债务问题严重影响我国宏观经济长期持续均衡增长，必须采取积极有效的措施应并予以应对解决。可见，上述学者的研究对治理中国地方政府债务问题具有积极作用。

一、地方政府债务概述

（一） 地方政府债务的含义

所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。目前在我国主要包括省（以及省级政府）、地（或地级市）、县（或县级市）、乡（镇）四级政府负债。世界银行专家哈纳·波拉科瓦（HanaPolaekova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。根据我国现行的《预算法》第三条规定“，各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定“，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此除国务院特批之外，地方政府不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中，我国地方政府债务问题已出现严重的收支不均的问题。

（二）地方政府债务的分类

地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据，可以有以下几种分类。

1.依据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为或有债务和直接债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务，即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往很难预测。直接债务是指不需要特定的条件，即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。表一地方政府债务的分类

2.依据债务的发生是否属于法定义务，地方政府债务分为隐性债务和显性债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定，但某些事件发生，政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定，由政府承担的债务。

3.依据债务产生的预算级次，地方政府债务可以分为省（市、区）级、地（市）级、县级、乡镇级四级债务。地方政府债务包括省（市、区）、地（市）、县、乡镇各级债务，而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于，在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下，各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能，统筹安排其辖区内的各项事务，包括债权债务关系，然而当下级政府一旦出现债务危机时，出于对国家主权、政治统一和社会稳定的清偿责任，从这个意义上讲，下级政府的债务，都是上一级政府的债务。

4.依据债务的表现形式，地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务。赤字性债务是指既包括账面赤字的债务（各种欠款），又包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务，包括地方政府的借款和担保款项。

（三）地方政府债务的界定。

目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧，国际上普遍采用世界银行经济学家Hana提出的财政风险矩阵法，可以将地方政府债务的内容界定为以下几项。

1.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。

2.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金（是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务）、地方政府欠款。

3.或有隐性债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。

4.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。

二、地方政府债务现状

（一）债务基本情况

1．债务规模。根据调查统计，近几年来湘潭市债务规模不断增长。从显性债务（由政府财政直接借入或财政担保形成的债务）来看，如图1所示，2005年－2008年市本级债务分别为24.2689亿、25.1079亿、32.497亿和30.7031亿元，全市债务分别为45.9704亿、49.4405亿、59.8746亿和62.4876亿元。在全市债务中，包含了湘潭县的乡村两级负债等隐性债务，其他地区的隐性负债没有统计进来。除了主动负债外，目前市本级还有由于体制转轨等原因造成的粮食、供销企业挂账债务20938万元。如果考虑隐性债务因素，全市债务规模约在70亿元以上。

2．债务主体。市本级2008年30.7亿元债务中，直接债务为119434万元，担保债务为187597万元。如表1和图2、图3所示，债务部门分布情况为：开发区6.3268亿元，占20.6%，比重比2006年提高5.7个百分点，主要是九华、高新区、昭山负债；财政部门3亿元，占9.8%，比重比2006年提高2个百分点；医疗卫生部门1.7388亿元，占5.7%，主要是各市属医院建设负债；教育部门为0.8457亿元，占2.8%，主要是各市属中学建设负债；财政担保债务为18.7597亿元，占61.1%，比重比2006年下降5.8个百分点，主要是市城建投、市经建投负债。从三年债务部门分布情况可以看出，湘潭市举债建设的重点领域集中在教育、医疗卫生以及基础设施建设等方面。从全市2008年债务地区构成来看，如图4所示，湘潭县为18.23亿元，占29.2%，同比上年提高1.8个百分点，其中乡镇负债4.82亿元，村级负债1.76亿元，县级负债11.65亿元；湘乡市为7.61亿元，占12.2%，同比上年提高0.9个百分点，不包含乡村两级负债；韶山市为2.99亿元，占4.8%，同比上年提高0.9个百分点；岳塘区为2.14亿元，占3.4%，同比上年提高0.8个百分点，不包含区行政中心的建设债务；雨湖区负债数额最少，为8000万元，所占比重为1.3%，同比上年提高0.5个百分点；市本级为30.7亿元，所占比重为49.1%，同比上年下降5.2个百分点。

表1　2006－2008年市本级显性债务分部门情况（万）

年度

债务规模

分部门

财政

教育

文化

医疗卫生

开发区

财政担保

2006

251079

19705

8675

355

16929

37498

167917

2007

324970

33745

9578

330

18016

52861

210140

2008

307031

30001

8457

325

17383

63268

187597

3．债务来源。如图5，2008年市本级30.7亿元债务来源中，政策性银行为24778万元，占8.1%，政策性银行担保债务为187597万元，占61.1%，两者合计所占比重为69.2%，同比上年下降2.6个百分点；商业银行为44650万元，占14.5%，比重同比上年提高0.1个百分点。目前湘潭市举债来源主要是政策性银行和商业银行，两者占债务规模的比重达到83.7%。

4．债务偿还。表2列出了2006－2008年我市举债、偿债及债务规模情况。2006年全市举债157552万元，偿债30451万元；2007年举债126650万元，偿债22414万元；2008年举债80465万元，偿债54876万元。从三年数据可以看出，湘潭市举债规模呈增长趋势，这主要是由于近年来湘潭市加快发展资金短缺所致。与此同时，随着全市经济总量的逐步壮大，湘潭市偿债能力也在增强。今后几年，湘潭市将逐步进入偿债高峰期，偿债金额将进一步增大。

表2　2006－2008年湘潭市举债及偿债情况（万）

2006

2007

2008

举债

偿债

规模

举债

偿债

规模

举债

偿债

规模

市本级

120328

19533

251079

83591

9700

324970

27541

45480

307031

湘潭县

3120

2192

146172

18536

536

164172

18566

425

182313

湘乡市

17210

8582

61436

16291

10034

67692

15672

7220

76144

韶山市

7180

105

19741

3400

105

23141

6858

542

29999

雨湖区

3000

0

3000

0

0

3000

5000

0

8000

岳塘区

6714

39

12978

4832

2039

15771

6828

1209

21389

合计

157552

30451

494406

126650

22414

598746

80465

54876

624876

（二）债务成因分析

分析湘潭市政府债务形成原因，一是基层政府财权与事权不对称造成债务。基层政府财权与事权的不对称是负债风险聚积与形成的制度性原因。基层政府拥有相对较少的财权, 但具有相对较多的事权。为了完成辖区内的建设、管理事务, 只能以负债的方式解决资金紧张的问题。地方政府财政收入的来源不足,常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾, 而将大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款作为各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道。从湘潭市来看，虽然近年来湘潭市财政保持了较快增长，但还是“温饱型”财政。2008年财政总收入达到48.77亿元，但财政一般预算支出达到了65.88亿元。加上近年来经济社会发展步伐加快，所需建设资金缺口也在逐步增长，如果不举债，就难以确保全市经济社会平稳较快发展。二是因落实上级政策产生债务。一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到了地方。如落实“普九”等教育政策，给县、乡两级造成了许多债务；农村“两会”引发了一系列债务，再加上当前上级各项投入都需要地方政府配套资金，一方面地方政府要加快发展必须争取上级投入，但另一方面因财力不足配套资金无法到位，只能通过举债来解决，从而造成新的债务。如在新农村建设过程中，农村公路硬化虽然中央、省里都有补助，但市、县两级财政还需资金配套，即使上级补助资金全部到位，乡村两级仍有很大的自筹资金缺口，如果农民自筹不到位，则只能举债建设。

（三）举债效益分析

近年来，通过政府举债有力地化解了湘潭市经济社会发展面临的资金瓶颈，在促进经济社会发展中发挥了积极作用，取得了较好的经济和社会效益。一是争取了一批大项目。通过举债，解决了项目资金配套问题，一批大项目顺利落户湘潭市。如湘江沿江防洪道路（昭山段）、河东片东二环支线“三纵一横”道路、九华大道、板塘大道改造等重点项目。二是加快了城市发展。城市基础设施建设加快推进，城区面积迅速扩大。特别是通过各种渠道举债融资，加快了河东新城区建设，形成了全市新的政治经济文化中心。三是加快了园区发展。如九华经济区白手起家，先后举债12.2亿元，现已开发建设10多平方公里，引进入园企业131家，总投资规模超过400亿元，建成投产企业达到60多家，拥有总资产28亿元，2008年实现工业总产值32亿元，财政收入2.56亿元，预计到2015年，工业总产值将达到1000亿元，财政收入过60亿元。九华经济区政府举债建设的成功经验值得我们认真总结和借鉴。高新区累计举债10.482亿元，现拥有各类资产22亿元，顺利升格为国家级高新区；其中德国工业园2008年完成工业总产值27.5亿元，上缴税收1.37亿元；新材料工业园完成工业总产值25.6亿元，上缴税金1.1亿元。四是改善了民生。通过举债，我市教育、医疗卫生、公共文化等基础设施建设得到加强，人居环境得到改善。

（四）举债风险分析

衡量政府债务风险有三个当前常用的参考指标。一是债务依存度，即当年地方政府债务新增额/地方政府财政支出，国际公认警戒线为不超过20%－30%；二是债务负担率，即地方政府债务余额/地方当年GDP，国际上一般认为，发展中国家地方政府债务规模不应超过15－20%；三是偿债率，地方年度债务还本付息额/当年财政收入，国际经验表明警戒线为不超过20%。

分析2005年－2008年四个年度湘潭市债务情况，全市债务规模分别为45.97、49.44、59.87、62.49亿元。这一数据既包括了市本级债务，也包括了五个县市区的债务。其中市本级和韶山、雨湖债务仅考虑显性债务，湘乡和岳塘考虑了部分隐性债务，但不包括乡村负债，湘潭县则既考虑了县级债务，也考虑了乡村两级债务。结合我市近年来的GDP和财政收支情况，参考国际上各国地方政府债务风险评估指标，计算出债务负担率、债务依存度和偿债率如表3所示。

表3　2005－2008年湘潭市债务风险分析（万）

年度

GDP

债务总额

当年偿债

财政收入

财政支出

债务依存度

债务负担率

偿债率

2005

3668374

459704

241600

313876

12.53

2006

4220768

494405

19533

300569

395815

8.77

11.71

6.50

2007

5268100

598746

9700

383888

518300

20.137

11.37

2.53

2008

6547600

624876

27541

487700

658827

3.97

9.54

5.65

综合以上分析，展望未来湘潭市经济社会发展前景，可以得出以下两条结论：

1．湘潭市具备适度规模举债空间。目前我市债务仍然处在可控范围。2008年全市债务负担率为9.54%，债务依存度为3.97%，均远低于国际公认的警戒线，有一定的举债空间。同时，2006－2008年的偿债率分别是6.5%、2.53%和5.65%，虽然2008年偿债金额达到4.548亿元，但偿债率也还处于可承受范围，低于警戒线。

在宏观经济形势保持平稳，国家政策不发生大的调整，信贷环境不发生大的变化，借贷利率不发生大的波动的情况下，确保每年偿还利息，则可实现政府适度规模债务的滚动发展。基于当前湘潭经济总量和财政收入规模，专家测算，2008年湘潭市本级实际能承受的债务规模可达到60亿元左右。专家建议今后一段时期，按财政收入年均20%的速度增长，债务规模可年均增长15%，如表4所示。

表4　今后几年市本级可承受债务规模预测（亿）

年度

2008

2009

2010

2012

2013

2014

2015

财政收入

48.77

58.52

70.23

84.27

101.13

121.35

146

可承受债务规模

60

69

79

91

105

121

139

2．要高度重视并采取有力措施严格控制债务风险。虽然目前湘潭市债务规模仍处于可控范围，但潜在的债务风险不容忽视。从逾期未还债务情况来看，2006年末逾期债务仅为623万元，2007年年初逾期债务达到27355万元，当年应还债务1385万元，当年实际偿债2560万元，年末逾期债务为25180万元。2008年年初逾期债务为25180万元，当年应还1251万元，当年已还3744万元，年末逾期22687万元。随着偿债高峰期的逐步到来，债务逾期情况不容乐观。对此必须引起高度重视，并切实采取有力措施严格控制，确保财政安全，确保全市经济社会平稳较快发展。

这里还要特别指出的是，上述结论是基于现行的国家宏观经济政策和湘潭市经济态势等因素作出的基本判断，如国家宏观经济政策，特别是货币政策和利率等有重大调整，湘潭市政府债务的规模是否安全和风险能否可控，则需进一步观察。

三、地方政府过度负债的危害

（一）由于信用透支而导致财政风险。

地方政府财政风险是指地方政府在财政运行的过程中，受收入、支出等各种不确定因素的影响，发生财政资金损失的可能性。在现有的政绩考核体系下，“晋升竞赛”使一些地方政府具有强烈的“政绩冲动”，产生了盲目举债、过度融资的行为。地方政府通过地方融资公司平台变相举债，支付的是政府信用。这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方政府债务风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，就必然会牵连上级财政的正常运转，从而引发整体财政风险，使政府陷入危机之中，进而危及社会稳定。

（二）由于法律缺失而影响政府形象。

在法律层面上，地方政府负债处于无法可依的灰色状态。我国《担保法》规定，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。而根据我国《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，地方政府无权发行地方政府债券，不能成为合法的债务人。这样就造成了有的地方政府为了归还银行债务本息，或拖欠工程款，或欠发机关事业单位干部职工的工资；有的地方政府为了保证正常运转，挪用专项资金、社会保障资金、项目专款，变卖国有资产，这种行为深深影响了政府形象，损害了政府权威。

（三）由于土地财政而削弱调控政策。

一些地方政府有强烈的政绩导向的投资冲动，为偿还大量举债的到期本息额，一方面想方设法增加税收和收费，另一方面就依靠资源换取收入———出卖土地。目前，土地出让金在地方财政收入中的比例已经高达60%左右，有些地方甚至高达80%。虽然，土地出让金不列入政府财政收入，但是还是有不少现任政府官员倾向于选择多卖土地，这种“粗放式”的发展模式，根本不考虑可持续发展。由于地方财政严重依赖土地出卖，产生了中央与地方利益博弈，导致中央的宏观调控政策屡屡受挫，给整个国家和社会带来治理难题。

（四）由于监管失控而引发资金滥用。

由于“预算软约束”的原因，一些地方政府通过曲线方式利用地方融资平台，间接达到了举债目的。正是由于地方负债无明确法律规范，产生了另一个严重后果———监管失控导致资金滥用。一些地方政府领导为了实现其在任期间的所谓“政绩”，并以此获得政治资本，盲目铺摊子、上项目，热衷于搞“形象工程”，而政府负债则是“形象工程”的主要资金来源。据建设部城建司负责人披露，我国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/ 5的城镇建设存在“形象工程”。因为缺乏规范，支配自由，没有上级部门监督，加上“晋升竞赛”中的“GDP崇拜”主义，一些地方政府倾向于尽可能多地举债，而一些银行因“政府信用”而大开方便之门，供需关系稳固，于是出现高额负债就不足为奇了。

四、国外地方政府债务管理的经验及启示

地方政府债务是指地方政府通过发行公债或以其他方式对外借款而形成的债务。无论是发达国家还是发展中国家，地方政府负债都是一种比较普遍的现象。为了防范和应对地方政府债务风险，许多国家都根据不同情况采取了相应的对策和措施。本文以美、日等发达国家以及部分发展中国家为例，介绍了这些国家在地方政府债务管理中一些好的经验和做法，以便对我们有所启示。

（一）发达国家地方政府债务管理的经验

——美国地方债管理

美国是一个市场经济体制比较完善而且经济实力强大的联邦制国家。虽然州和地方政府都有自身的一套财政体系，但必要时还会得到联邦政府财政的大力支持。美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资。美国是发行地方公债较早的国家，也是地方债规模较大的国家。为了防范地方政府的债务风险，美国主要采取了以下措施。

1． 强化债务的预算管理加强预算管理是防止地方政府债务规模过度膨胀和发生债务风险的重要手段。经过长期的探索，目前美国已经形成了一套比较规范的地方债预算制度。在美国，几乎各州的法律都要求实行财政平衡预算。在实际工作中，一般先由州长递交平衡预算执行议案，经过州立法机构通过后，再由州长签署发布实施。实践证明，严格的财政预算制度及强力的执行措施对规范地方政府财政收支、防止地方政府过度负债起到了重要作用。

2． 提高债务信息的透明度为了提高地方政府债务的透明度，美国制定有完善的法律法规，通过法律约束地方政府的发债行为。州及以下各级地方政府必须遵循政府债务报告制度，详细记录并按规定报告政府的债务情况。比如市政债券，在其存续期内，一旦财政状况发生重大变化，地方当局就必须及时披露相关信息。信息的公开披露制度大大改善了市政债券风险状况的透明度。此外，在地方债务管理中，美国还十分注重发挥市场中介机构的监督作用，如在资本市场筹资时，美国州和地方政府必须接受相关机构进行信用评级，评级结果会影响地方政府债券的发行情况及融资成本。这也是增加信息透明度的一种方法。

3． 利用债券银行分散风险成立于 20 世纪 60年代的美国债券银行，实际上是一个在信用市场上进行资金融通的金融中介。它向外界借款，然后再贷给当地政府，并且提供贷款补助和技术支持。债券银行的存在对于地方政府基础设施融资有许多好处，如它能够把许多小型贷款组合起来达到一定规模，使其满足市政建设对大额资金的需求; 在金融交易上债券银行具有规模优势，能够降低贷款成本。更重要的是，债券银行汇集的用于市政建设的贷款组合，能够分散风险，无论债务人还是债权人双方都能从中受益。

5完善债务风险预警机制美国在应对地方政府财政危机的长期实践中，形成了比较健全的债务风险预警机制，甚至将其上升到法律层面予以确定。例如，在宾夕法尼亚州的《一般地方法》第 30 章中，对各相关主体的权力和职责、地方财政危机的确认、紧急财政援助的启动以及对地方财权和财力的必要整合等方面，都做出了明确规定。另外，在《地方财政紧急状态法》中也详细规定了地方债务风险预警监控体系的指标设置、地方债务风险化解机制的操作程序等内容。

——日本地方债管理

日本的地方债主要由地方债券构成，地方债券包括地方公债和地方公企业债两种类型。地方公债是地方政府直接发行的债券，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业; 地方公企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券。其使用方向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施建设等方面。为了防范债务风险，日本主要采取了以下措施。

1． 依法规范举债秩序日本相关法律规定: 一般公共团体“可以在法律规定的场合，按预算规定的数额借入地方债”。因此，正常情况下日本的都、道、府、县乃至市、街、村等都允许借债。但是，当地方政府发行地方债时要遵循特别的许可制度: 首先要经地方议会的表决，然后还必须得到自治大臣或都道府县知事的许可( 关于发债许可的问题要预先向财政大臣通报) 。此外，在实际发债许可过程中还要对发债对象是否适合发债、债务计划是否合理等进行必要的审查，并根据地方财政能力状况做出决定。

2． 加强债务计划管理二战以后，日本中央政府( 大藏省和自治省) 每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括: 地方政府债务发行总额、用途、发行方式以及发债额等。尽管地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审议对象，无强制执行的效力。但是，由于它是由大藏大臣与自治大臣协商制定的，并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途。因此，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，必须以该计划为依据。这既可以防止地方债规模的失控，又可以监督地方债资金的使用情况。

3． 严格执行协议审批制度日本地方债的发行要实行协议审批制度。一旦地方政府要发行公债，必须向自治省上报计划，经自治大臣批准后方可发债。自治大臣在审批时，要与大藏大臣协议，听取大藏大臣的意见，因而称为协议审批制度。通过协议审批制度，具体落实各个地方政府的发行额，既防止了地方债发行突破中央计划，又通过协议审批过程，强化了中央与地方财政的联系和中央对地方财政的指导。

4． 明确债务资金使用方向根据日本《地方财政法》的相关规定，地方债务资金一般用于以下各项事业: ( 1) 交通、煤气和水道等公营企业所需经费;( 2) 对地方公营企业提供的资本金和贷款; ( 3) 灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复事业费和灾害救济事业费; ( 4) 既发债的调期; ( 5) 所有地方普通税( 除特定目的税以外的税种，包括所得税、财产税、消费税等主要税种) 的税率都高于标准税率( 由中央政府确定，主要用于财政部门核定各地方自有收入) 的地方政府从事的文教、卫生、消防及其它公共设施建设费。在特殊情况下，只有以特别立法的形式，地方政府才可以发行上述目的以外的地方债。

——法国地方债管理

在法国，中央与地方以及地方各级政府之间事权与财权是非常明晰的，三级财政之间不存在隶属关系。但是，由于其财政管理体制仍属于集权式的，因此，地方政府的财政行为仍然受中央政府的严格控制。实践中，法国在地方政府债务管理方面采取了如下措施。

1． 全方位的政府监控为了使地方政府债务时刻处在中央政府的严密监控之下，法国的政府债务完全纳入了公共预算管理。地方政府负债的形成、偿还和变更等事项都必须遵守预算编制程序和原则予以反映和报告。此外，法国还建立了全方位的债务监控体系。一是议会的监督。议会通过对财政预算草案的审批进行法律性和事前性的监控; 二是审计法院的司法监控。法国的审计法院是一个独立的国家机构，审计法院强有力的司法监督，使地方政府的举债行为十分慎重，很少出现盲目借贷和滥发债券的情况; 三是财政部的例行监督。隶属于财政部国库司的债务管理中心负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理，确保各级政府债务能够及时偿还和履约。

2． 有效的金融监管按照有关规定，法国各级地方政府均需在银行设立专门的资金账户，对外举债通常都由银行负责代理。除直接向银行借款外，地方政府发行地方债券一般也需由银行代理发行。这样，银行对地方政府的财政运行状况以及债务负担情况都非常了解。一旦地方财政运行发生异常现象，出现偿债风险苗头，银行就会及时向地方政府发出警告，并停止为地方政府举债提供各种直接和间接的代理服务。

3． 及时的危机应对措施在法国，一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还的情况，则立即由法国总统的代表( 各省省长) 直接执政，原有的地方政府或地方议会宣告解散。地方政府所负担的债务往往先由中央政府代为偿还，待新的地方议会和政府经选举成立后，再通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。这就有效地缓解了地方政府债务危机可能带来的不利后果。

（二）发展中国家地方政府债务管理的经验

近年来，随着世界竞争局势的日益加剧，一些发展中国家为了赶超先进水平，在大力发展本国经济的过程中，地方债务问题也变得日益突出。为了防范和应对债务风险和财政危机，这些国家在实践中也积累了不少好的经验，值得我们认真研究和借鉴。

——巴西地方债管理

巴西是处于南美洲的发展中大国。20 世纪 80年代以来，由于联邦政府预算约束软化，巴西曾经历过由地方政府债务引发的三次大规模财政危机。在经历了三次地方债务危机后，巴西中央政府全面加强了对地方政府债务的管理，其采取的措施主要有以下几个方面。

1． 完善法律法规，强化债务管理责任完善法律法规、落实相关责任是防范债务风险的重要手段。危机之后，巴西政府研究制定了一系列债务管理方面的法律法规。1999 年，巴西国家金融管理委员会颁布 2653 号规定，授权中央银行控制国内银行对地方政府的信贷总额并审查地方政府的借款申请，参议院负责借款的法律程序。2000 年 5 月，巴西政府颁布了《财政责任法》，通过立法确立了公共财政规则，强化了财政及债务管理责任。此外，还有其他一些相关法律法规也对地方政府的举债行为规定了极为严格的操作规范和量化指标。这为有效防范债务风险打下了好的基础。

2． 建立定期报告制度，提高债务透明度巴西相关法律规定: 地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户的收支情况; 每四个月须发布由地方行政长官签署的政府债务报告。如果在八个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将被列入财政部公布的黑名单。此外，地方政府的所有借贷交易情况必须在信息系统中进行登记，否则将被视为非法交易。债务情况主要依靠同银行联网的国家信息系统进行披露，任何部门和社会公众都能查看相关信息。债务信息的公开透明，为相关部门监控地方政府的财政运行情况提供了便利。

3． 规定限制指标，控制债务规模为了防止债务规模过度膨胀，巴西规定了严格的限制指标来约束地方政府的举债行为。一是限制举债数量，如规定州政府债务率( 债务余额/州政府净收入) 要小于200% ; 市政府债务率( 债务余额 / 市政府净收入) 要小于 120%; 新增债务率( 新增债务额/政府净收入)不得大于 18%等等。二是限制举债时间，如规定州及市政府换届前的八个月内不允许举借新债。三是规定债务偿还限额，如规定地方政府偿债率( 还本付息额/政府净收入) 不得小于 13%。另外，对突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他借款的州，禁止银行向其贷款。这些规定对防止地方政府债务规模失控起到了重要作用。

4． 严肃财经纪律，加大惩处力度历史上，巴西的三次地方政府债务危机都以中央政府接管地方政府债务而告终。不同之处在于，最近的一次债务危机中央政府在接管地方政府债务的同时，认真总结了过去的经验教训，及时制定并出台了《财政责任法》，重构并加强了财经纪律。《财政责任法》规定，如不履行规定的相关义务，对责任人将进行人事处分，严重的将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至判刑等惩罚。这些严格的规定，大大提高了债务人的责任意识，有效地避免了地方政府任意举债、赖账不还的现象。

——南非地方债管理

南非属于中等收入的发展中国家。国内生产总值约占全部非洲国家的 20%，是非洲经济最发达的国家。在地方政府债务管理中，南非政府建立了较完善的制度约束型管理模式。

1． 将地方政府债务纳入预算管理南非相关法律规定，地方政府必须将债务收入作为预算收入的一部分纳入政府财政预算，包括债务收支在内的年度政府预算收支必须平衡。地方政府的经营计划也必须反映实际的和潜在的负债。此外，地方政府的债务项目还应根据风险程度进行分类，按照债务风险高低实行分类预算管理。这种做法的好处是可以使政府注意到以前难以把握的各种潜在债务风险，并对需要予以重点关注的债务类型实行硬预算约束。

2． 严格限制地方政府举债行为南非的相关法律规定，在财政年度之外，地方政府只能为资本性支出借款; 在一个财政年度内，地方政府可以进行短期借款。但地方政府举借短期债务严格限定为两种情形，一是某一财政年度内有阶段性资金短缺，并在该财政年度有切实可靠的预期收入作为还款来源。二是某一财政年度内的资本项目有融资需求，并有法定拨款或长期债务等特定资金作为还款来源。虽然地方政府也可以为基础性、公益性资本项目举借长期债务，亦可以举借长期债务替换年度内资本项目的短期融资，但债务必须纳入资本预算。这些规定有效地约束了地方政府的随意借贷行为。

3． 提高地方政府债务透明度南非《市政财政管理法》规定，地方政府必须按期披露对预期贷款人或投资人决策有重大影响的所有信息，并对所披露信息的真实性、准确性负责。需要披露信息的内容很全面，包括年度预算、调整预算等所有与预算相关的资料; 所有与预算相关的政策、预算年度报告、服务协议、长期借款合同等。地方政府债务信息的高度透明，有利于社会各界对其财政状况进行评估，也有利于加强中央政府对地方政府债务的管理，防止地方政府债务危机的发生。

4． 严厉处罚违规举债行为南非《市政财政管理法》对地方举债过程中的违法违规行为，制定了较为严格的惩罚措施。地方政府会计长、财务总监、负责财务管理的高级官员或政府所属高级公职人员，如因过失造成决策失误、债务资金无效浪费、提供错误或误导性债务信息等，都将受到行政处罚。如因故意或非常疏忽导致债务资金严重损失、严重决策失误、腐败等行为，被认定为犯罪的，将视情节轻重分别处以罚款或五年以下有期徒刑。其他公职人员因故意或疏忽违反债务管理相关规定的，也要承担相应的赔偿责任。

——印度地方债管理

印度是联邦制国家，由中央政府、邦政府和地方政府三级政府组成，中央政府直接管辖的领地称为联邦属地，该国共有28 个邦和6 个联邦属地。从20世纪 90 年代开始，印度邦政府经常出现预算不平衡、大规模对外借款的现象。为了防止地方政府出现财政危机，近年来，印度加大了财政体制改革的力度。特别是对地方政府的举债行为采取了一些有针对性的措施。

1． 明确举债权限印度《宪法》对邦政府借款有明确规定。第 293 条第 1 款规定，在印度领土范围内，邦政府在一定限制条件下可以借款或提供担保。第 293 条第 3 款规定，邦政府如未还清向中央政府的借款，未经中央政府同意，邦政府不得举借新债; 第 293 条第 4 款规定，在第 3 款规定下，如果已征得中央政府同意，邦政府可以举借新债。对于邦以下的地方政府来说，未经邦政府批准，地方政府也不能借款。但是，只要得到邦政府的许可，无论其是否提供担保，地方政府均可发行债券。这种明确的权限划分，对规范各级政府的举债行为、维持良好的融资秩序起到了很好的作用。

2． 加大监控力度为了有效防范地方政府债务风险，2005 年，在印度第 12 届财政委员会建议实施的财政改革计划方案中，进一步明确了中央政府的相关责任，强化了强化中央政府对地方财政的监管。如要求地方政府严格执行邦政府财政责任法; 要求由财政部规定邦政府年度举债上限，以控制其年度举债规模; 要求细化地方政府债务风险预警指标值，及时对地方政府的举债行为进行干预等。在实际工作中，如果印度的某一个邦的偿债比率( 利息/财政收入) 超过 20% 就会被界定为面临财政压力，中央政府随即会对其额外借款进行严密监控。

3． 完善纠错机制近年来，印度通过不断地完善相关法律法规，逐步健全了地方政府债务违约的预警与纠错机制。邦政府如果超过举债限额，或在14 个工作日内逾期债务未清偿，邦政府的债务资金账户将被冻结。其中，债务逾期 5 天时，印度储备银行对邦政府提出警告; 逾期 12 天时，印度储备银行提出第二次警告; 如到 14 日截止仍未还款，则启动自动扣款机制。这就有效地避免了地方政府随意举债、恶意拖欠的现象。

（三）国外地方债务管理的几点启示

从以上的介绍可以看出，无论是发达国家还是发展中国家，虽然各自的国情、经济发展程度以及财政体制等方面有很大差异，但在地方债务的管理尤其是债务风险防范方面还是有许多共同特征的。这些共同点正是值得我们认真研究和借鉴的地方，我们应该从中受到如下启示。

1、防范地方政府债务风险，必须深化财政体制改革

国外地方政府债务管理的实践表明: 对各级政府的事权、财权进行合理划分，能够明确各级政府的责任和义务。在明晰各级政府事权、财权的基础上，赋予地方政府适度的举债权，允许地方政府通过规范的程序进行举债，筹集必要的建设资金，能够有效弥补地方政府收入的不足，有利于地方政府应对短期内基础设施建设等方面的高额支出。当前，我国正在进行大规模的城镇化建设，但由于各级政府事权财权不匹配，地方政府财力捉襟见肘，以至于地方政府融资平台泛滥成灾，风险凸显。改变这种状况，必须进一步深化财政体制改革，完善转移支付制度，增加地方政府可支配财力。

2、防范地方政府债务风险，必须建立债务预算制度

政府债务作为政府收入的重要来源之一，应当纳入预算统一管理。正因为如此，各国普遍重视加强地方政府债务的预算管理。许多国家还将其上升到法律层面予以确定。有了这种硬的预算约束，地方政府的债务规模才不至于出现失控现象。当前，我国尚没有制定强制性的地方政府债务预算制度。但从近年来一些地方如河南焦作、安阳等市编制债务预算的试点情况来看，效果非常明显。通过编制政府性债务预算，大大提高了地方政府部门及相关人员的法律意识、风险意识和责任意识，有效地遏制了盲目举债、乱上项目的现象。这对促进各级领导干部树立科学发展观和正确的政绩观起到了积极作用。

3、防范地方政府债务风险，必须提高债务信息的透明度

提高债务信息透明度，是防范地方政府债务风险的有效手段。为此，许多国家都建立了规范的地方债信息披露制度，新西兰等一些国家还建立了政府负债报告制度。目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统。由于信息不对称，有关方面很难把握地方政府性债务的真实情况，也很难有针对性地对地方政府性债务实施有效管理。为此，我们必须在完善政府债务统计制度和核算制度的基础上，尽快建立起全国统一的政府性债务信息管理系统，提高地方政府债务的透明度。

4、防范地方政府债务风险，必须建立有效的风险预警系统

风险预警是对债务规模超过一定指标值的预先警示。建立完善的风险预警系统是防范债务风险的必要措施，也是各国在地方政府债务管理中探索出的一种行之有效的方法。当前，我国虽然尚未发生系统性的地方政府债务危机，但局部性的政府债务风险隐患已经凸显，为避免这种隐患转变为现实，我们应当尽快建立有效的债务风险预警系统。要通过设置完善的评估指标和科学的评价标准，及时对地方财政的运行情况及债务风险状况作出判断。

5、防范地方政府债务风险，必须加大集中统一管理的力度

国外的经验表明，凡是中央政府对地方政府财政管理有序、控制较严的国家，其地方财政的运行状况就比较好; 反之，就可能会出问题。现实中，许多国家在地方政府的债务管理方面，都是由中央财政部门直接承担管理职能的。当前，我们国家尚未建立起全国统一的地方债管理体系和架构，这也正是导致一些地方政府债务管理混乱的主要原因。为此，我们也必须强化中央政府对地方政府债务集中统一管理的力度。只有这样，才能有效制止地方政府乱上项目、随意借贷的混乱现象。

6、防范地方政府债务风险，必须建立健全相应的问责制度

无论是发达国家还是发展中国家都非常重视债务责任制度建设。有效的问责机制，对于抑制地方政府盲目举债、无序借债能够起到很大的约束作用。当前我国之所以出现“借债的不管还钱，不还钱还能借到钱”、“不借白不借，借了也白借”、“新官不理旧账”等等怪现象，与缺乏相应的问责制度有很大的关系。借鉴国外的经验，我们必须尽快建立和落实地方政府投融资方面的各项责任制度。对那些乱举债、乱担保、不认真履行债务责任的地方政府和领导人，必须给予严厉的惩处。

五、防范和化解地方政府债务风险的几点建议

我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。

（一）分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系

1、清查存量债务，积极化解风险。

根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。

（1）摸清债务总量，分清类别结构。

对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。

（2）区分举债主体，落实偿还责任。

对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。

（3）保障还款来源，全力化解风险。

在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。

（4）关注敏感类型，分类评估风险。

对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。

2、规范新增债务，实现有序管理。

随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。

（1）允许地方政府适度举债。

市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。

在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。

（2）科学确定地方政府债务规模。

从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内（以±20%为宜）。

通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。

（3）严格执行举债审批程序。

地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算年度确定年度债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情况，报上级政府审核后编制年度债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。

（4）明确管理机构，归口统一管理。

从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。

（5）纳入预算管理，改革预算会计制度。

西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理; 对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。

（6）强化风险预警，健全监管体系。

由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。

其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。

其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。

（二）着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规

1、深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。

明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。

2、加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。

从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

3、修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。

以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。

修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

4、确立政府中期财政预测制度。

为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的年度预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。

（三）加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理

1、开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。

虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。

2、强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。

为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。

3、深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。

将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。

4、改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。

我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通；从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。

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作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，'三农'问题的研究。