明朝张居正变法:社会危机下的财税改革

国务院发展研究中心2013年招标课题“改革方法论研究——基于古今中外经典改革案例的视角”课题组

明朝中后期，高度集权的政治体制日趋腐败，国内农民起义不断、流寇峰起，边境北蒙南倭时有侵犯，内忧外患的明王朝危机四伏。张居正于万历年间出任内阁首辅，他在政治、经济、军事等领域实施了一系列改革，朝政为之一新，但依然难逃人亡政息的命运，在他去世后除“一条鞭法”被保留外，其他措施均被废止。短暂的“万历新政”虽未能挽住明王朝日薄西山的颓势，但对缓和社会矛盾、挽救统治危机起到非常重要的作用。本文将从改革方法论的视角对此次变法进行分析。

变法前夕危机四伏

（一）社会弊病丛生，明朝日渐衰败

1.田赋不均，贫民失业，民苦于兼并

明朝中后期，土地兼并现象极为严重，兼并的程度、速度屡创新高，“私家日富，公室日贫，国匮民穷”。土地兼并的形式主要有两种：一是制度化的土地兼并。皇庄制和赐田制的实行，使皇室、权贵阶层可以无偿、合法侵占大量土地。明中期起，皇庄和宦官勋戚庄田占地数量出现爆发式扩张，蔓延迅速、流毒甚广；二是畸形赋税徭役制度引致的土地“投献”。明税制有两个特点，一是不公，皇庄、勋贵赐田享有免税役特权，官绅则按等级减免税役；二是繁重，赋税徭役名目极其繁多，田赋除夏税秋粮外，其他还有数十种。徭役有里甲、均徭、杂役三类，其中杂役就达五十余种。大量自耕农为逃避沉重税负与“差役苦累”，或“将自己田产投进王府，以希影射”，或将田地寄在乡宦、举监、生员等官员名下。

这种以皇帝为首的对土地进行大规模、合法化的兼并，给社会发展带来严重恶果，其一，大量自耕农失去了土地，流离失所，而那些拥有或租种田地的农民则不堪日益繁重的赋税徭役，社会矛盾激化，农民起义不断；其二，“自洪武迄弘治百四十年，天下额田已减强半”，大量土地掌握在享有免税役特权的权贵阶层手中，造成国家可纳税役的土地大大减少，差役匮乏，财政入不敷出；其三，王侯、监军等相互勾结、侵吞屯田，破坏传统的军粮自给的军屯制度，增加军费开支，并严重削弱边防力量。

2.吏治不清，贪官为害

张居正变法前，明王朝先后经历刘瑾、严嵩专政，权臣当政，向上迎合皇帝，向下贪渎倾轧，整个官僚体系完全崩坏，吏治腐败呈公开化态势。由于缺乏公正合理的晋升通道及有效的监督奖惩机制，官吏们纷纷以阿谀奉承、钻营趋奉、结党营私为手段来谋求仕途升迁，不谋政事，行政效率低下。

3.北蒙南倭，时有进犯

嘉靖年间，在北部边疆，元裔最强的俺答部落屡次侵扰边境，并在嘉靖二十九年（1550年）八月，攻入北京。南部沿海，日本海盗与中国海盗相互勾结，在浙江、福建、广东一带常年烧杀抢掠。北蒙南倭对边境的不断进犯，暴露出政治腐败、国力亏空下的明王朝，在军事上不堪一击。

（二）社会痼疾深重的制度根源

明王朝的种种社会顽疾，并非一朝一夕形成，追根溯源，这些现象的背后都隐藏着深刻的制度逻辑。明初由明太祖朱元璋设计的政治制度框架，并没有随着时代的变迁而进行适时的改革和调整，制度运行久了便弊端丛生，衍生出一系列脱离设计初衷的社会问题。

1.中央政府：废止宰相，建立一元君主专制制度

历史上，汉、唐、宋的中央政府组织架构中，都在君主下设宰相一职，将皇权、相权分开，以相权对皇权进行一定程度的制衡。但洪武十三年（1380年），因疑宰相胡惟庸造反，朱元璋宣布废止宰相，撤销中书省，自此中央政府不再设宰相一职，一切大权集中到皇帝手中。虽然保留了“廷推、廷议、廷鞫”的议事程序，以及“给事中”这一言官职务，但实际上，明朝已进入君主独裁阶段，一国兴衰，完全取决于皇帝一人的素质和能力。而后，由于政务过于繁忙，设立 “内阁”，由内阁首辅协助皇帝处理政事。

对内阁而言，一方面拥有“票拟”之权，可协助皇帝拟定旨意，另一方面又只是秘书机构，始终没有法定地位，不能正式统率六部百司。皇帝虽离不开内阁，但仍顾忌内阁会演化为事实上的宰相，威权震主，于是以司礼监加以牵制。在明朝历史上，皇帝过度依赖内阁首辅时，就会出现权臣当政，皇帝过度信任司礼监时，就会出现宦官当权。当皇帝想避开户部，进一步扩大皇宫收入与开支时，虽然国库屡屡亏空他依然可以不受任何质疑，下令兼并土地，广建皇庄。从某种意义上讲，明朝皇帝改变了传统的“普天之下，莫非王土”的概念，皇庄的大量出现，使皇帝的利益与国家的利益不再是严密的合二为一。这种缺乏制衡的高度集权的一元君主制，便成为明中叶以来土地兼并严重、国家财力入不敷出、吏治腐败的制度根源。

2.地方政府：县以上行政层级繁复，县以下管理职能缺失

明朝地方政府的行政体系，从低到高共四级，分别是县、府和州、承宣布政使司的分司、承宣布政使司（省级）。即皇帝发布一项政令，要经过内阁府、六部、承宣布政使司、承宣布政使司的分司、府和州层层审批之后才能到达县一级，然后再传达到民众。整体来看，明朝的政治体制中，大部分都是管官的官员，直接管民的官员很少且级别低。农业税是明朝最主要的税种，但在乡村层级却没有政府机构，县政府依靠保甲、里甲制度完成“保证完粮纳税、确保地方太平”后，对乡村的经济、民生基本不予过问和管理，乡村主要依靠宗法实行自治，乡村士绅阶层承担维系乡村社会稳定的作用。

县以上行政层级繁复，县以下管理职能缺失，导致“上泽虽布而不得下疏，下情虽苦而不得上达”。县以上过于冗繁的行政层级，必然导致行政效率的低下，并制造出更多的权力寻租空间，引发一系列吏治问题。而县以下的乡村社会依靠宗法实行自治，则为豪强地主勾结胥吏，破坏赋役册集造出大量“诡田”提供空间。

张居正变法的主要内容与实施效果评价

隆庆六年（1572年），张居正初任内阁首辅，他以“恪守祖制”的旗号着手开展变法。

（一）变法的主要内容

1.整顿吏治

（1）推行“考成法”、裁革冗官。万历元年（1573年）6月，张居正开始推行“考成法”，对官吏政绩进行考核，以促使其提高行政效率。考成法最核心的内容是建立簿册制度，规定六部及都察院对于各项章奏应立即转各有关衙门执行，转发前在文簿备案，同时另立两本文簿，一本送六科，由各科查核执行情况；一册送内阁查考。为治理官僚机构臃肿，万历八年（1580年），张居正大规模地裁革冗官，据史料记载，张居正当政期间，“汰冗员十二三（十分之二三）”。

通过推行考成法和裁革冗官，原来崇尚空谈、不务实事、互相推诿的风气在官僚体系内很大程度上得到了改善，官员的办事效率显著提高，政令通畅，“虽万里之外，朝下而夕奉行”。

（2）推行内外官久任法。万历二年（1574年），为纠正当时存在的官员升迁和降职太过频繁产生的消极效应，张居正推行内外官久任法，明确规定官员任期，如各省布政使、按察使三年一迁，中央科道、部、曹六年一迁，从而使官员在其任职期间能够安心、尽责做好本职工作，也便于依据考成法对其任期内的政绩进行考核。

（3）整顿驿递。驿递是国家传播政令、飞报军情和沟通各方联系的重要途径。明初创设驿递制度时，设计了严密的组织管理体系和严格的符验勘合领销制度，并建立了相应的法令监督制度。但明中期后，吏治腐败、法治败坏，驿站被滥用，致使驿递“困敝至极”，人民不堪重负。万历三年（1575年），张居正议准一系列驿递条令，撤销和合并多余驿站，严格明确驿递使用标准及违规使用的惩戒措施。并在驿递条令生效后，对违规行为坚决予以严格惩戒，进一步推动了驿递条令的落实。

2.财税改革

为解决国库亏空问题，张居正开源、节流并举，一方面通过清丈土地、暴露“诡田”来增加可征税田地数目，提高财政收入，另一方面全面压缩各类财政支出，进而逐渐实现财政平衡。

（1）压缩财政支出。严格缩减财政支出，措施包括：各部门紧缩预算，取消不必要和不重要的政府活动；缩小翰林院拨款规模；严格管控宫廷物品采购规模；整顿驿递；缩减军费开支，重建军垦制度；各地必须达成节余，所有官员在任内要足额征税，非如此不能升迁。

（2）清丈田亩。万历八年（1580年），张居正下令在全国开展清丈土地，并重绘鱼鳞图册。清查结果显示，当时可征税田数达七亿亩，比弘治十五年（1502年）超出两亿八千万亩，地主豪强隐瞒的部分“诡田”被清查出来，“小民税存而产去，大户有田而无粮”的现象有所缓解，进一步减轻粮户的赋税负担。随着可征税土地面积的增加，国家财政状况有所好转。

（3）推行一条鞭法。万历九年(1581年)，在清查土地完成后，张居正在全国推行一条鞭法。该法将田赋与名目繁多的力役，总编为一条，施行赋役合一，按亩计税，用银交纳，手续简便。一条鞭法不再根据官田民田、田好田坏设定不同的纳税等则，而是将所有田亩只按每亩定额缴纳田赋。以整齐划一的税率堵塞了所有确定田赋纳税等则中可能发生的舞弊行为。为弥补劳役编派中不同役差轻重不均而产生的漏洞，一条鞭法将所有差役合并征银，规定所有人一律按统一标准承担劳役。

3.整饬军备

（1）“修筑要塞，兴建工事，加强防御力量”。为防御蒙古鞑靼入侵边关，张居正力主在东起山海关西至居庸关的长城防线上加修了“敌台”三千余座，作为侦候守御之所。

（2）“申严军政，整饬戎事”，提高军队战斗力。通过“按籍征兵，随宜募补，着实训练”等措施，培养数万精锐士兵，增强军队战斗力。

（3）“悬重赏以劝有功，给将领以事权”。张居正积极选用能征善战、带兵严格的将领，例如起用优秀将领李成梁、戚继光在东南沿海扫平倭寇。

（二）实施效果评价

从本质上说，张居正变法是在没有触动明王朝既有的政治、财政制度下，对社会弊病的整顿。由于没有实施全面、彻底的改革，因而不可能在短短十年间就扭转政治腐败、土地兼并的局势，但他在吏治、财政、军事等领域推出的一系列改革措施，对纾解社会矛盾发挥了积极作用。

在吏治上，虽然张居正没能开展行政管理制度改革，对地方政府冗繁的组织架构进行调整，建立健全官员的激励奖惩体制，但他通过推行考成法、内外官久任法等，进一步裁汰冗员，改变原来的庸政、懒政、怠政、废政，实现“法之必行”、“言之必效”。张居正改革的十年，是明中后期政治最为清明、行政效能最高的一个时期。

在土地制度上，虽然张居正无力触犯皇权，开展彻底的土地改革，遏制土地兼并的蔓延趋势，但他通过实施全国范围内的清丈土地，盘查出大量“诡田”，一定程度减轻了贫弱农民的赋税负担，并为国家增加了税源。

在财税制度上，虽然张居正没能实施全面的财税改革，彻底调整财政制度框架，取消权贵阶层赋税特权、平均税赋，全面降税、纾解民困。但他推出一条鞭法，实现赋役合并，规范简化税收征管程序，一定程度地减轻农民负担。

张居正变法的十年，经济社会有所恢复和发展。他上任之初，国库严重亏空、粮食储备仅够一年食用。他去世时，国库积银达六七百万两，粮食储备可供食用九年。在军事上，明王朝与北部俺答部落达成和解，并平定了东南沿海的倭寇之乱。

张居正变法的方法论启示

张居正变法是一次未触及明王朝深层次制度弊端的社会改良运动，并在诸多领域取得积极成效。然而在明王朝一元君主专制体系下，他依然难逃人亡政息、抄家削爵的命运。纵览张居正十年变法，从改革方法论的角度可得到如下启示：

（一）对改革的认识：改革应触及深层次的制度症结

明朝中后期的一系列社会弊病都可在高度集权的一元君主专政制度与不合理的行政管理体制处找到根源。在这样的制度框架下，整个国家的利益与皇权的利益、官僚权贵阶层的利益完全割裂开来，它们不再是互荣共生的关系，甚至“家天下”的皇室本身，也为获取皇庄带来的私利，而不惜损害国家的整体利益。当中央核心决策层不但失去纠错机制，甚至演变为既得利益团体时，想要恢复国家发展动力，唯一的途径只有实施全面、彻底的改革。当内部力量不能通过自身变革来实现制度调整时，则一定会有外部力量以武装形式破坏掉这一政权机构。数百年后，沿袭明朝政治制度的清朝，也站在同样的十字路口。

张居正变法是在既定制度框架下实施的一次社会改良运动，然而因为没有触及根本的制度症结，只是在一定程度上缓解了社会危机，在变法高潮过后，一切又都回归到原来的轨道，改革努力付之东流。例如，在张居正任期内，依靠自身政治影响力裁汰冗员上百位，然而因为他无法发动实施全面的行政机构改革，这些官职虽然暂时无人任职但予以保留，在他去世后，官僚机构臃肿低效的情形又恢复了。

以史为鉴，在新一轮全面深化改革过程中，要对改革建立更为深刻的认识，改革不应忽视和回避深层次的制度症结，如果只是对表面现象的小修小补，缺乏根本性的变革和调整，那么改革一定会出现不断的反复，最终流于形式，走向失败。

（二）改革者的定位：政治授权与法律授权缺一不可

事实上，同为内阁首辅的张居正和严嵩并无本质区别，他们都是在博得皇帝信任后擅专国政的权臣，唯一区别在于张居正富有改革精神，而严嵩则“惟一意媚上，窃权罔利”。在明朝一元君主专制的政治体系下，历史的发展极富偶然性，国家兴衰完全取决于皇帝、权相甚至专权太监自身的素质和能力。张居正“权臣”的身份一方面使他在变法中具有很高的政治权威和影响力，另一方面内阁首辅的职责和权力边界又使变法缺乏必需的法理基础。这也可看做是张居正无法真正推进结构性改革的根源所在。

1572年，年仅十岁的万历皇帝即位，张居正以帝师的身份赢得关键人物李太后和掌印太监冯保的认可。神宗擢升张居正为内阁首辅后，一人之下，万人之上的地位，使他能够以万历皇帝的名义对官僚机构施加压力，并在整治吏治、清查土地、改革赋税时遭遇皇族、王公、勋戚等权贵阶层的顽固对抗时，依靠皇权清除障碍。

通俗来讲，内阁是皇帝的秘书处，不负行政责任、也无任何权力。张居正作为内阁首辅，他的职责主要有：“代阅章奏”，“票拟批答”，“赞襄机务”，“总裁实录、史志”等事项，但没有制定政策的权力。为推进变法，他不得不采取间接的方式，例如通过给六部主管官员写信，督促他们提出他所赞成的提案，然后他再以内阁首辅的身份，代替皇帝批准这些提案，从而使他的改革方案得以出台实施。在变法过程中，由于没有合法权力，张居正几乎完全是依靠皇帝授权下的政治权威及个人的政治关系，来推动这些超越他自身职能范围的变法。这也使他根本没办法推进系统化、结构性的改革，如裁撤地方政府机构、全面改革募军办法等。

基于张居正变法的经验教训，在新一轮全面深化改革中，应进一步强化全面深化改革领导小组下各专项小组职责，保证其就改革事项协调各职能部门时的权威性和独立性，以确保改革措施的及时出台和有效实施。

（三）改革的实施：稳步循序推进，选好改革突破口

1.变法前做好理论准备。嘉靖二十八年（1549年）张居正任翰林院编修时，认真研究国家典章制度，总结历代治乱兴衰的经验教训。嘉靖四十年（1561年），张居正以七品编修身份上书《论时政疏》，指出宗亲骄横、财用匮乏、官吏因循守旧等五条政治弊端。隆庆元年（1567年），张居正升为礼部尚书，正式进入权力核心。他在《论时政疏》基础上，将他十几年来从基层官员、文人角度对治国理政、变法革新的系统思考结合当时的社会现状，著成《陈六事疏》上书穆宗。《陈六事疏》的完成，标志着张居正改革思想的成熟。长达十几年的思想理论准备使他在变法伊始即形成一套完整的、系统的改革纲领，避免毫无方向的盲目施政。

2.以“整顿吏治”为改革突破口。张居正认为“治理之道莫急于安民生，安民之要惟在于核吏治”，如果吏治腐败，政令得不到有效施行，改革最终将流于形式。因而他没有从改革伊始就贸然整顿财政，而选择以“整顿吏治”即政府改革作为变法突破口，通过裁汰冗员、加强考核等一系列措施，提高了官员整体素质和行政效率，从而为日后顺利推进土地、财政、军事等领域的改革做好组织准备。

3.注重开展改革试点。张居正在变法过程中，注重开展改革试点。万历六年（1578年），他在福建开展清查土地试点，收到“闽人以为便”的反馈后，于1580年在全国推广清丈土地。万历五年（1577年），他在山东东阿境内试行一条鞭法，全县钱粮均按地丁起科，在派人了解实施效果后，1581年下令在全国推行一条鞭法。■

(课题负责人：魏加宁,课题协调人：王莹莹,课题组成员：陈爱茹、匡贤明、李文钊、梁琦、朱太辉、江晓成、刘祥东、甘顺利、彭旋、赵伟欣、姜启舟，报告执笔：王莹莹、赵伟欣）

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