关于科学利用与管理城市水资源的提案

关于科学利用与管理城市水资源的提案

摘要：全国政协十一届四次会议提案第0297号

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案 由:关于科学利用与管理城市水资源的提案

审查意见：建议国务院交由主办单位水利部会同国务院法制办, 中央编办, 财政部, 住房和城乡建设部办理

提 案 人：九三学社中央

主 题 词：水利, 发展

提案形式：党派提案

内 容：

科学利用与管理水资源和城市可持续发展密切相关。长期以来，由于缺乏系统的研究和安排，导致一些矛盾和问题逐渐累积，如城市内涝、水质下降、生态失衡、生态地质灾害乃至生存危机等无法及时有效得到解决，城市发展面临诸多窘境。我国正处于转变城市发展方式的关键时期，科学有效地解决好水资源利用与管理领域的诸多问题，对于促进我国城市可持续发展具有重大的战略意义。

一、我国城市水资源利用与管理存在的问题

1. 城市急速扩张加剧城市湿地生态系统失衡

从上世纪80年代迅速开展的城市化运动以来，城市面积成倍扩大，城市人口大量聚集，加剧了城市生态系统的失衡。城市的急剧扩张带来的是城区地表几乎被整体硬化，一般城市开发区域，硬化部分均在70%以上。城市河流、沟塘、湖、堰等水系水域被大量填埋开发，城市湿地系统急速萎缩。许多城市水域的自然结构被严重破坏。

2. 城市水系水质严重恶化

城市所产生的大量生活污水和工业废水，以及近郊农业化肥、农药过量喷洒进入农灌水和地下水，未经彻底处理直排进入城市河流然后流入干流河道中，导致城市河流成为排污渠道，河流污染严重，河道生物多样性遭受毁灭性破坏，河道生态单一，河流自净能力严重降低，景观功能丧失。

3. 城市防洪压力有增无减

长久以来，各流域上游持续的城市化与产业兴办产生的土地硬化，也导致河流径流量增加，城市需要修建越来越高的防洪堤坝，沿岸城市防洪的压力有增无减。

4. 城市应对极端气候能力普遍降低

大量硬化的城市地表在极端气候条件下容易产生极端效应，在较强降雨时，猛增的地表径流对城市排水管网产生巨大的压力，使本来脆弱的排水系统不堪重负，城市小区被淹，河流内涝、地陷等城市洪水和地质灾害现象频繁出现。在夏季干旱期，由于城市建筑密度越来越高，加剧了城市热岛效应。

二、造成我国城市水资源问题的主要原因

1. 缺乏完善的城市水务法律法规体系

城市水务法规体系是包括城市区域内防洪、水治理、水环境保护、水源保护、供水、排水、污水处理、废水利用、中水回用以及投融资、监管等法律规范组成的法律法规系统，我国2002年修订的《水法》，没有对城市水务概念作出明确的规定，对城市水务管理体制也没有具体的规定，水务专业传统上被分割为农田水利、城市供排水、污水处理等行业。在城市涉水法律实践中，现行城市水务法律体系并没有对城市水务监管体制、市场运行机制，流域管理体制、公众参与机制等诸方面提出明确的规定，城市涉水法律体系链接松散，不能形成一个完整的法律架构，操作中甚至互相掣肘。

2. 涉水监管权分散、涉水行政能力不强

长期以来，多龙管水给我国城市水资源管理造成严重的体制障碍，水资源领域行政能力普遍偏弱，管理力度不强。城市水资源领域缺乏强有力的管理与监督机制、执行涉水法律不力。我国水资源分割管理的体制现状，加剧了城市用水紧张局面和生态系统恶化，我国目前还没有大规模推行城市水资源统一管理的模式，现有水资源分散管理体制无法集中行使供水、节水、排水、污水处理及回用等行政管理职能。

3. 缺乏系统科学的城市水资源规划

在长期的城市开发过程中，尽管有的城市政府制定了城市水资源保护办法，但始终缺乏一个系统、科学的水资源利用与保护规划，很多城市对区域内水资源状况底子不清，重经济与产业发展，轻水资源的合理利用与保护，造成水资源利用与管理领域的被动局面。利益各方不是在法规框架内进行规范的制度安排，而是在利益博弈中，法律原则向利益集团妥协，最终以牺牲城市蓝绿线为代价，酿成至今城市水资源领域严峻的局面。

4. 水资源保护、利用、管理领域的技术路线模糊不清

对城市水资源保护利用与管理必须要有科学、系统的技术路线做保障。但由于客观存在的重建设轻保护的城市发展模式，在城市防洪、污染防治、水质监控、生态保护、管网配套、雨污水处理及回用，节水改造等一系列工程技术领域，缺乏前瞻性的研究和指导，技术路线模糊，投资效益低下。

5. 城市水资源领域缺乏配套的财税经济政策

水资源是城市赖以生存发展的稀缺性资源，具有高度的排它性、综合性、公益性。水资源利用开发与管理需要庞大的投资保证，仅靠政府财政投入不能满足这一领域的需求。需要运用系统的财政政策、经济政策、税收政策来调动全社会对水资源利用与管理的积极性。但目前我国城市水资源领域配套的相关经济政策十分单薄，政府奖励与处罚政策不到位，投资无法持续，税收政策难以到位，水资源领域相关产业发展缺乏后劲，节水、雨水收集回用的投资、税收政策难以落实，政府引导产业发展的方向不明朗。

三、加强我国城市水资源利用与管理对策建议

1. 建立完备的城市流域管理的水资源法律法规体系

完善城市水资源领域法律法规体系，一是清理现有水资源法规体系中分散、不利于统一管理的法规条文；二是填补水资源法规体系中的空白点；三是出台指令性的流域性水资源法律法规，对城市水资源规划、防洪、城市排涝、水质改善、雨污水处理及回用、城市湿地保护及地下空间开发利用等作出具体的规定和时间安排，引导流域内各城市在一定时期内达成既定水资源规划的目标。

2. 组建国家级流域及区域性流域行政管理机构和城市水务行政管理系统

要从全民族的利益出发和城市永续发展的战略高度，结合大部制改革的契机，从水资源行政管理体制改革入手，推动全方位的行政体制改革。一是成立国家和区域性的流域管理机构，打破现行流域管理与地方行政管理两张皮的不利局面，强力推行真正意义上的流域管理体制；二是在流域管理体制下组建独立的城市水务行政管理系统，实行城市水务一体化管理，是解决城市日趋严重的水问题的有效途径。

3. 建设海绵体城市，提升城市生态还原能力

组建国家的咨询机构和积极开展国际合作，通过制定科学的城市水资源领域的技术路线，依靠先进的工程技术，大力增强城市生态还原能力。为确保城市的生态宜居和城市的可持续发展，必须将城市河流、湖泊、地下水系统的污染防治与生态修复结合起来，引进先进的工程技术措施，保护和扩大自然湿地，兴建人工湿地系统，使城市湿地系统生态链条重现，同时，针对持久的城市化运动，以流域为单元，大力开展“反城市硬化运动”，将屋顶、街道、公园尽可能地改造利用起来，将排水功能转变为蓄水功能。将城市打造成海绵体城市，逐步抵消或降低城市化运动带给城市的环境压力。

4. 加快城市雨水资源化利用进程

大力推进城市雨水资源化利用工程，涵养和补给城市地下水、缓解地面沉降、调节气候、净化空气、增加城市景观、防治雨洪灾害，减轻城市排水和处理系统的负荷、减轻防汛压力、减少雨水径流污染，利用城市河湖和各种人工与自然水体、沼泽、湿地，调节气候、遏制城市热岛效应，改善城市生态环境，有效增加城市水资源供给，缓解城市水资源紧缺的局面，促进经济社会发展，节省市政和居民用水开支。

5. 利用现代信息技术对城市水资源进行数字化管理

为改变城市水资源领域存在的投资浪费、管网混乱、城市污染控制不力、排涝标准把握不足等这种被动局面，必须对城市水资源现状开展普查，综合地理、环境、气象、生态、水系、管网、社区等基础数据，应用现代信息数字模拟技术，建立城市水资源管理计算机模型，对城市水资源进行信息化管理，以应对复杂多变的水资源变化情况，为城市水资源管理提拱信息支持，并进而构建全流域的水资源信息化管理网络。

6. 建立城市内涝(防洪) 与热岛效应预警机制

通过建立城市社区单元内涝(防洪) 承受能力图，建立动态的城市不同社区单元的分级内涝(防洪) 预警机制，向广大市民提前告知洪水及内涝情况，早做安排，将城市内涝(洪水) 及地质灾害带来的生命财产损失降到最低限度。同时，对城市热岛效应突出的社区，也要建立分级预警机制，保障居民的生命健康权力。

7. 配套出台促进城市水资源利用管理的财税与经济政策

为促进城市水资源的可持续利用与管理，需要政府制定系统有效的财税与经济政策行为行业发展支撑和指引，配套出台相关的阶梯式水价政策，制定居民和企业因地表硬化造成管网排水压力的雨水收集费政策和引导开发兴建蓄水与绿化设施的政策；阶梯式污水处理费政策，引导居民和企业减少污水排放量，落实节水技术推广过程中的减免税及财政补贴政策，引导居民和企业接受节水技术和设施。

来源：中国政协网