失地农民留地安置研究

失地农民留地安置研究

肖云 王婷婷

【摘要】目前政府在征用集体土地时主要有两种补偿模式：一种是货币补偿，另一种是留地安置。留地安置在货币补偿的基础上，能够妥善解决失地农民后续的正常生产生活问题，保障了农民失地不失利。笔者通过调查贵州省Z村在征用农民土地时所实行的征地补偿模式，认为留地安置能够最大限度地保障失地农民失地后的长期利益，能够解决失地农民就业、生产、生活等问题，有利于社会稳定。同时，对留地安置这一补偿模式进行了重点分析，提出了完善留地安置补偿模式的建议。

【关键词】失地农民留地安置完善制度

随着城市化进程的加快，土地被征用的面积越来越广，涉及的农民越来越多，并由此引发了许多新的社会问题，如失地农民聚众上访、堵塞交通等，严重影响了社会稳定和失地农民的生存权益保障。如影响较大的辽宁庄河“千人下跪致市长辞职”事件，就是因为在征地拆迁中农民的利益受到侵占和损害，导致了社会不稳定因素发生。因此，对失地农民进行相对合理补偿，维护其合法合理的利益对维护社会稳定、促进社会和谐具有十分重要意义。随着我国征地制度的不断完善，为了保障失地农民的长效利益，我国在广东、浙江等沿海发达地区先后试点施行了留地安置制度。留地安置制度的实行，不仅壮大了农村集体经济组织的实力,保障了农民长期稳定的收益,使农民可分享到失地后的增值收益,并通过留地安置在一定程度上解决农民的就业问题，使农民失地不失业，保障了社会的和谐稳定。留地安置还可节约政府的财政支出,缓解政府的财政压力，这种征地补偿

模式值得我们各级政府学习和借鉴。

一、失地农民安置的两种制度比较

目前我们国家在对失地农民进行安置时主要有两种方式：货币补偿和留地安置。货币补偿是一种传统的征地补偿模式，主要是通过在土地征用时，通过核算被征用对象的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等，一次性以货币形式将被土地补偿费等支付给被征地农民；留地安置是针对城郊结合部征地面积较大的村的一种补偿模式，主要是通过是指通过行政划拨等方式预留一定村集体土地用于发展村级集体企业、商贸物流、仓储运销、乡村旅游等产业。

1.见效周期不同

货币补偿是一种手续相对较为简便，比较直接、能在短时间内见效较快、补偿对象比较接受的补偿方式。如贵州省Z村位于所辖的H区行政办公区所在地，全村辖14个村民组，人口4000人，耕地面积5000亩，纯农业人口2500余人，目前共有8个村民组2400亩土地被全部征用，涉及1900人，600余户，其余6个村民组的土地部分被征用，涉及2000亩，1600人，500户，全村现有耕地600亩，人均仅0.15亩。在2007年以前，按照《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号等文件精神，Z村以征地统一年产值每亩1538元的25倍，即耕地每亩38450元标准对被征地农民统一采取货币补偿形式，即耕地人均补偿

4.8万元。采用货币补偿能够在短时间内使失地农民得到最直接、最快速、最有效的利益，因此也受到被征地对象的普遍认可。留地安置是一种周期长、见效较慢的补偿模式，留地安置受到主客观因素的影响，特别是在前期需要进行长期的选址规划、可行性论证和办理一系列的较为繁琐的土地规划、项目施工等手续，对渴望立即收益、快速得到补偿的补偿对象来说，心理接受能力较低。在不发达、群众素质相对较低、不能理解留地安置补偿益处的地区，实施的难度往往比货币补偿要高，收益和货币补偿相比也较慢。同时，由于留地需要进行一段时期的开

发和建设以后，才能正常进行运作，尤其是在当前市场经济条件的影响下，留地产生的效益还取决于留地的用途和市场的自我调节。一旦留地开发建设成功后，其产生的长期利益和对当地经济的辐射带动作用将不可估算。

2.长远利益保障有差别

货币补偿虽然时间短、见效快、易为大众群体所接受，但是由于受惠面较窄、受惠群体有限，在操作方便的同时，也给失地农民留下了后顾之忧。失地农民在得到一定货币补偿后，因为主客观因素的影响，对自己未来的生产和生活都没有做过认真细致的谋划，很容易造成长期利益得不到保障。笔者从Z村调查得知，Z村第一产业以种植葡萄等经济作物，发展养殖业为主，第三产业以建筑业、建材业和服务业为主，村办企业共有14个，村集体资产2000万，村年均纯收入为30万元，是典型的“城中村”。2000年该村因为修建高速公路征用土地而采取了货币补偿模式，在当时社会保障制度还不健全、户籍制度还不够完善的情况下，Z村部分失地农民在被征用土地后，就成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”人员，被征用土地的这些农民失去了长期以来赖以生存的生活资料，一部分有经营头脑的年轻人可以用补偿金发展自己的产业，或经商，或办企业，或投资种养殖业，或从事运输、娱乐、餐饮等服务业，而对于大部分没有经营能力的人和年纪较大、没有一技之长、丧失劳动力的农民来说，只能依靠征地补偿金维持生活，当补偿金用完的时候，他们的生存就受到了威胁，并给社会带来一系列不安定因素。2007年Z村村支两委通过行政划拨的方式取得“25亩留地”作为解决失地农民后续的生产生活依托与来源，目前手续已经全部完善并已动工开发。该村以村集体绝对控股，村民自愿原则开办了商贸有限责任公司，操作该项目的开发建设。在25亩留地安置上将建成商贸小区，成立物业管理公司，重点解决该村失地农民的就业与再就业问题。Z村将以公司为主导，大力发展服务业，以培训、输送物业管理人员、保安人员、保洁人员为主，向辖区内各商用小区、园区及行政机关单位对口输送就业人员，从而提高群众的收入，切实解决群

众的生产生活问题。通过留地安置项目的开发建设到商贸小区的竣工以及物业管理公司的成立，整个开发过程将带动该村辖区商贸物流、交通运输业、建筑业、服务业等相关产业链条滚动式发展，使土地资产置换形成规模的市场。同时，该留地安置项目推进Z村集体经济的发展，加快村集体经济改革向股份化、公司化发展，让农民揣着股份进城，失地后仍然拥有集体资产的处置权，准失地农民保持土地承包的经营权，保障了农民失地不失利、不失业、不失权。而从长远情况来看，通过留地安置，可以培育村级集体企业，壮大村级集体资产，拓宽村民组的收入渠道，增加失地农民的经营性收入和股本红利，从根本上解决了失地农民的长远生计和就业难题。同时，当地自治组织可以利用市场经济杠杆的作用，以建设社会主义市场经济为载体，改善就业环境，转变就业观念，拉动失地农民的就业积极性，还可以通过招商引资、技能培训等方式解决失地农民的就业问题，保障失地农民的长效利益。

二、当前留地安置制度存在的主要问题及原因

留地安置制度作为一种解决失地农民生存问题和就业问题的制度，理念还比较新，在实际实施过程中运用得还不够多，主要是广大农民不理解、不配合、不支持，担心村集体经济发展不起来，怕企业经营管理不善，血本无归，“赔了夫人又折兵”，不如“吹糠见米拿现金”。另外，由于留地安置制度还不够完善，缺乏与之配套的相关政策措施，实际操作中难免出现这样或那样的问题。

1、留地缺乏总体规划造成人财物的资源浪费

分析其原因：一是由于土地征用是分期分批完成的，而留地的审批也是分期分批完成，导致相关部门对留地并非一次性完整规划,而是征一次再规划一次,从而出现了土地规划不能同步进行；二是由于相关部门前期对预留土地的考察和规划存在失误，对土地开发建设的规划监督和管理不到位,或者后期留地的规划变动较大等因素导致留地的凌乱和分散，规划不佳。如Z村的留地开始规划为大型车站，后又变更为农贸市场和小区，导致规划图纸一改再改，不仅浪费了人力

物力财力，还使失地农民对该项目产生了不信任因素，不利于项目的实施和社会的稳定。

2、审批周期较长不利于留地安置

留地安置需在市区政府对农民集体所有土地进行征收后，再按照被征收土地的一定比例通过行政划拨方式将一部分土地返还给被征地的自治组织。而在审批土地的过程中，由于涉及国土、规划、城建等相关部门较多，手续较为繁琐，因此审批周期比较长，不利于留地的及时开发利用和综合效益的发挥，影响广大群众的收益，容易挫伤群众的积极性和主动性。Z村在2007年初，由村支两委向上级行政部门申请划拨25亩土地作为安置失地农民的留地，但是，由于留地的用途与土地利用总体规划之间存在冲突，直到2009年，通过各级有关部门的层层审批，Z村才将25亩留地的各种手续办理齐全。行政划拨周期长，审批效率低成为影响留地安置作用发挥的一大难点。

3、留地安置项目开发利用难度大。

目前，各地留用地的利用模式基本上分为自建、合作、租赁三种，各有利弊。（郑文娟，贾生华，2009）。自建模式由村集体根据自身经济实力对留地安置项目进行开发，这种方式保障了村级集体和失地农民的权益，惠及面广，但是投入大，风险大，见效慢。合作模式虽然投资少、风险小，见效快，但因有合作开发商参与，村集体经济和失地农民的效益不高，而且很容易造成开发商与村集体、失地农民之间的利益冲突和矛盾纠纷，从而影响社会稳定。租赁模式投资省、风险小，但经济效益较之前两种则更低，不利于壮大集体经济和促进农民增收。

4、留地的权属不明确

留地是由政府统一依法征为国有后，再统一办理国有土地使用权出让手续。如果所征用的土地作为集体建设用地，则可以保障村级集体的土地所有权；如果作为国有建设用地，根据我国目前规定国有经营性建设用地必须采用“招、拍、挂”的方式进行出让,当留地征为国有后再采用协议等方式低价或无偿的出让给

集体经济组织,则与村级集体拥有土地所有权相违背,会造成不公平的现象，不利于村级集体经济发展和失地农民的长期利益保障。

三、完善留地安置制度的建议

1、对留地进行统一规划。

留地安置项目不仅涉及失地农民的后续生产生活保障，也关系着城市化进程的发展。笔者认为应该由市区政府根据土地利用总体规划，要求国土、规划、环保以及各乡镇政府等组成留地安置开发建设的相关机构，由国土部门在符合城镇土地利用总体规划、城镇建设发展规划及相关产业发展规划的基础上进行选址，城建、规划部门进行规划论证，环保部门进行环评，各乡镇政府配合上级职能部门进行调查并根据实际情况提出意见，最终使留地安置项目既能够适应城市建设发展的统一规划部署，又能给失地农民带来最直接、最明显的经济效益。

2、简化留地审批程序

目前我国对行政划拨用地的审批程序分为四个步骤：申请——预审——正式申报——缴费办文。但是，在正式申报过程中，需提交大量的相关材料，由于材料多、内容复杂、涉及范围广，审批程序较慢。建议市区两级政府可以在规划局设立留地安置项目申报通道，加大国土部门、规划部门、环保部门、住建部门、招商部门等之间的并联审批落实力度，简化程序，对涉及失地农民切身利益的留地安置申请，凡符合相关条件的及时快速办理相关手续，从而使留地安置能够尽快投入开发建设，早日发挥经济效益。

3、采取多种方式开发留地

结合自建、合作和租赁的优势，可以成立以村级集体经济绝对控股，面向社会招募入股的方式成立股份有限公司对留地进行开发。如Z村就通过村级集体经济控股，各村民组及失地农民筹资入股成立商贸有限责任公司对25亩留地进行开发建设。当留地项目完成后，可以采取招商引资方式，引进资金或技术联合办企业，壮大村级集体经济，既解决了村自治组织自建投入资金不足的难题，又解

决了当地失地农民的就业和发展问题。

4、明晰土地产权

目前，留地产权归属冲突主要集中在国有还是集体所有。笔者认为，留地的产权若归国有，能够保障城市的统一规划和管理，促进城市的整体发展；若归集体所有，则能够促进当地村级集体经济的不断壮大和切实保障失地农民的根本权益，同时有利于社会的安定与和谐。因此，市区政府应出台相关政策，在充分考虑留地的位置、用途、对城市发展产生的影响以及产生的长效经济利益的基础上，本着让利于民、不与民争利的原则，对留地的归属进行确权，切实维护广大群众的根本利益。

总之，留地安置制度虽然还有一些不完善的地方，但它是解决被征地农民生存和生活的一个重要途径，既保障了国家在发展过程中能够顺利开展征地工作，又维护了被征地农民的合法权益和合理利益，同时还从根本上解决了失地农民的长远生计问题，促进了社会经济的可持续发展与和谐社会的建立，值得积极探索和大胆实践。