营业税改征增值税政策对地方财政收入的影响

　　摘要：继交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税政策（以下简称“营改增”）在上海地区率先试点和北京、天津、广东等12个省市的积极跟进之后，2013年8月1日“营改增”在全国范围内全面试点。试点地区目前的运行结果表明，“营改增”在减轻企业税收负担方面取得了明显的成效，但同时也对地方财政收入构成了影响。对此本文通过参考“营改增”在全国范围内的试点，综合各种参考文献，结合自己的研究，建立一个分析框架，对上述影响进行了深入分析并提出采取合理措施加以解决。 　　关键词：“营改增”；地方财政收入；中央财政与地方财政 　　一、“营改增”的背景 　　税收是我国中央和地方政府财政收入的主要来源，按照征收对象大致分为五类：流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税。从性质上看增值税和营业税都属于流转税，但二者的区别在于，在“营改增”之前，增值税是对从事货物销售或提供加工、修理修配劳务、从事进口业务的单位和个人取得的增值额为征税对象进行征收的税，而营业税则是对我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人所取得的营业额进行征收的一种商品和劳务税。换言之，增值税征税对象按增值额征税，纳税人可以通过抵扣合理承担税负；营业税征税对象按营业额征税，却存在重复征税的问题。尽管税率设置不同，但对征收营业税的行业和企业来说，很难通过不同税率调节使之承担的税负趋于合理，这在一定程度上对于这些行业和企业的发展形成了掣肘，因而将营业税改证增值税。 　　从我国税制改革的发展趋势上来看，未来几年一定会实现“营改增”的全覆盖。此外，营业税由地税局征收且收入归地方政府所有；增值税则属于国税，由国税局征收并按照75∶25的比例在中央和地方政府之间分成。因此，“营改增”后一定程度上会影响地方政府的财政收入，可能因地方财政减收而诱致地方债务的增加。 　　二、“营改增”的现状 　　2012年1月1日，交通运输业和包括研发和技术、信息技术、文化创业、物流辅助、有形动产租赁和鉴证咨询在内6个现代服务业率先在上海试点“营改增”；2012年8月1日，试点范围扩至北京、天津、广东等12个省市；2013年8月1日，“营改增”试点在全国范围内推开，同时广播影视作品的制作、播映、发行等也开始纳入试点；2014年1月1日，铁路运输和邮政业纳入营改增试点范围；2014年6月1日，电信业正式纳入营改增试点范围。 　　目前只剩下建筑业、房地产业、金融业和生活服务业几个行业未纳入试点，随着2015年底全行业完成营改增的期限渐近，下一轮扩围必将涉及房地产、金融、建筑业等最棘手的领域。 　　三、“营改增”对地方财政收入的影响 　　作为结构性减税的重要举措，“营改增”在减轻企业税负的同时带来的是财政收入的减少，同时造成中央与地方财政的减收，但具体而言，地方财政影响更为明显。主要体现在以下4个方面： 　　1.试点企业纳税收入下降。“营改增”目前采取的是原营业税收入改为增值税后仍划归地方的过渡办法，表面上看不会对地方财政收入构成影响。但“营改增”鼓励更多企业专业化经营，细化产业分工，理性的纳税人会出于企业利益最大化的考虑而改变企业组织结构，从而形成更多抵扣项目，减少缴纳增值税，从而减少地方政府收入。 　　2.下游企业增值税收入下降。下游工业企业在“营改增”后，购进试点服务可获得较以前更多的进项税抵扣，因而会减少缴纳的增值税，相应减少地方财政收入。据统计，试点地区95%的企业实现减税或税负不变，2012年全部试点地区全年减税426.3亿元，其中，试点纳税人减税189.1亿元，原增值税一般纳税人购进试点服务减税237.2亿元。 　　3.城建税等其他税费收入下降。城市维护建设税和教育费附加作为流转税的附税，其收入也会相应降低。测算显示，2013年8月1日起试点行业全国推开后，预计全年减收规模为1200多亿元，全部完成后全年预计减税约两三千亿元，那么相应城建税等附加税就要减少100亿-300亿元。城建税等附加税费作为地方税，完全纳入地方预算，收入的减少将对地方财政产生较大的影响。 　　4.财政补贴支出压力加大。试点过程中，对税负增加的企业，大部分地方政府采取由地方财政设立专项资金、给予财政补贴的做法，这有利于缓解和消化改革增加的税负，顺利推进改革试点。但财政补贴加重了财政负担，会进一步增加财政支出，从而形成减税和增支两方面压力。 　　四、推进“营改增”改革的建议 　　1.合理调整中央与地方的财政关系。在“营改增”全面推行后，如果沿用现有保持现行财政体制不变的处理方式，显然负面作用很大，会对地方政府行为产生不确定性影响，将会进一步扭曲中央与地方财政关系。因此，有必要合理调整中央与地方财政关系，以符合“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。财政体制是事权、财权与财力三要素组合构成的一种基础性制度安排，“营改增”会引发上述财政体制三要素的重新匹配组合。因此，利用“营改增”的机会，选择合理时机对中央与地方的财政关系进行全面的调整可能是更为合理地选择。一方面重新调整中央与地方的事权划分，另一方面统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，设定中央税与地方税，从而在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，一并解决原有体制的税收返还等遗留问题。 　　2.构建和完善地方税体系。地方税是分税制财政体制下对中央与地方所属税种划分的结果，因而地方税体系的构建应该立足于分税制财政体制和整体税制的基础上，而不是从地方税本身孤立地考虑地方税的改革和主体税种等问题。也就是说，有必要从广义的地方税体系概念（应称为地方税收体系更为准确）来认识“营改增”后地方税收体系构建。包括增值税、企业所得税和个人所得税在内的各种共享税，都应该视为地方税收体系的重要组成部分。同时，还需要区分省级政府和基层政府的不同政府层级来认识各自的地方税收体系构成。因此，“营改增”后的地方税收收入中的主体税种，将由现行的营业税转为由流转税和所得税（增值税、企业所得税、个人所得税）来替代。其中，我国省级政府以共享税为主体税种，基层政府则可根据税制改革的进程逐步确立房地产税和资源税等主体税种。 　　3.地方政府要充分利用经济税收杠杆，促进地方经济快速健康稳定发展。营业税改征增值税的意义在于消除和减少重复征税，目的是发展经济。经济发展后，税收总量增加了，最后才是收入如何分配的问题，发展地方经济才是解决地方财政困难的根本出路。因此，各级地方政府必须以科学发展观为指导，加大招商引资力度，做大做强地方经济，特别是更加注重第三产业中的现代服务业的发展。 　　1）加快服务业建设。加快推进商贸服务、餐饮娱乐等传统服务业上档升级，实现传统服务业的高端化、高质化 ；加快构筑结构合理、功能完备、特色鲜明的现代服务业体系，加大高新技术开发区的建设，加速聚集金融保险、现代物流、房地产业、文化旅游、企业总部、会展中心等现代服务业，迅速膨胀服务业总量；积极培育社区服务、养老服务、电子信息、中介服务等新兴服务业，努力打造服务业发展新高地。 　　2）发展先进制造业。坚定不移地走新型工业化道路，大力发展高端、高质、高效的先进制造业。积极培育新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业。大力发展高新技术产业，逐年提升高新技术产业产值在规模以上工业产值中的比重。完善园区产业规划，优化园区空间布局，提升园区发展的质量和效益。 　　3）积极推动三次产业融合。统筹三次产业在城市经济中的合理占比，推动三次产业相合共融、协调发展。大力发展城市农业和休闲观光农业，带动形成生态文化旅游业；依托农业龙头企业做强农产品精深加工链条，引导第一产业向着“接二连三 ”、“跨二进三 ”转变。引导大型工业企业将仓储、包装、配送等三产业务有效剥离，使内部服务资源走上专业化、社会化、市场化发展的轨道。 　　参考文献： 　　[1]许文.“营改增”对地方财政的影响[J].中国财政，2013（10） 　　[2]赵光军.“营改增”对县域税收的影响及对策建议[J].山东社会科学，2013（S1） 　　[3]樊其国.“营改增”五个误区[J].新理财（政府理财），2012（10） 　　[4]刘洋.“营改增”对天津企业税负与政府税收的影响[J].天津经济，2013（10）