聚焦二维结构的行政决策风险评估制度

作者：黄学贤郑哲

苏州大学学报：哲学社会科学版 2013年12期

　　 中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2013)05-0073-07

　　 2012年注定是一个让行政法学界记忆深刻的一年，因为在这短短的一年之中爆发了多起令人震惊的群体性事件。什邡事件、启东事件等诸多事件的集体爆发，在让公众惊叹的同时，不禁让学界深思在其背后隐藏着的行政法问题。这几起事件集中暴露出我国行政决策方面存在的非科学性与非透明性之弊端。所谓非科学性，指的是政府在运用公权力进行行政决策时往往缺乏专业知识，科学性评估不足，导致决策判断的主观随意性过大。这样随意摇摆的政策体现了一些政府的行政决策缺乏科学可操作的成本—收益分析能力，无法在技术上做出最优的选择，只能依靠经验的直觉判断，并最终导致行政决策结果的非科学性。所谓非透明性则更容易理解了，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布与实施令学界欢欣鼓舞，但实践操作中由于各种原因导致的政府信息不透明仍在大行其道，而作为政府行政工作的重点——行政决策，其不透明的情况更是比比皆是。在诸多事件中，政府在进行有关本地环境污染的重大项目决策时，少有事前公开的情况，即使是事件升级，个别地方政府仍然采用各种手段遮掩真实情况，其非透明性自是不言而喻。

　　 行政决策的非科学性与非透明性在我国行政工作中长期存在，可谓是一种行政“顽疾”，学界也针对其开出了各种药方，从加强监督到信息公开，但从实施现状看，效果甚微。笔者认为，在当下我国“强行政”的公权力运行构成实践来看，仅仅依靠其他机关或者非公权的个人与组织进行监督，其效果必定会大打折扣。所以，加强行政决策的科学性与透明性，首先必须从行政机关本身着手，而建立起健全的行政决策风险评估制度，是克服行政决策的非科学性与非透明性的必要途径。

　　 一、我国行政决策风险评估制度产生的二维条件

　　 “风险社会”的概念并不新鲜，自从德国学者贝克的《风险社会》一书出版以来，频频出现在各种中外学术研究成果中。但是，对于政府如何对其行政决策进行风险评估，却是近几年才开始慢慢成为学术界关注的焦点的。从鲜有关注到成为热点，行政决策风险评估制度在行政法研究热度的变化背后，其实是与行政法自身发展的两个维度暗暗契合的，一是行政法的法政策化的研究维度，一是行政法的行政过程论的研究维度。

　　 (一)行政法的法政策化的研究维度

　　 有关法与政策关系的探讨一直是法理学上的重要问题，其中就重点体现在对待政策是否能成为法源的问题上。有学者认为，“当代中国法的渊源采用的是以各种制定法为主的正式的法的渊源”[1]113；有学者认为，除了各种制定法等形式渊源外还存在其实质渊源，其中就包含了公共政策。再看行政法学研究中，对于行政法学研究与公共政策这个问题虽然早有学者进行探讨[2]，但更多的学术研究还是要着眼于对构建行政法体系的概念辨析，进行法教义学层面的探讨，对于较其他部门法晚起步的行政法学研究本身来说，这种行政法学概念层面的研究的确对于完善我国行政法体系起着非常重大的作用，但是另一方面也凸显了行政法学界的研究成果对于当下社会现实关注度不足的问题，无法把研究成果快速转化为推进社会公平正义的推动力，更是为自身赢得了“黑板行政法学”的“赞誉”。

　　 但是，在当下的行政法学界有越来越多的学者开始关注现实问题，其中最重要的一点即是注重把行政法学研究与公共政策相连接，并以政策为导向研究社会问题。“法律的政策科学视角着眼于法律之工具性和合目的性，主要关注如何通过法律顺利实现政策目标。”[3]行政决策风险评估问题的广受关注，正是与党的十八大报告中的推进政治体制改革的政策息息相关。党的十八大报告中提出要“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。党的十八大报告的要求无疑是受到近几年由于行政决策的非科学与非透明性引起的众多群体性事件爆发的影响而作出的，在严峻的实践形势要求下，如何提高政府行政决策的质量，已经成为了刻不容缓的问题。而在报告中我们可以明显发现，科学决策在党对政府行政决策的质量要求中被排在首位，所以是否能做到科学决策就成为了评估政府行政决策质量的首要标准与重要条件。在这种党和国家对提高行政决策质量的迫切需求下，建立健全的行政决策风险评估制度成为了当务之急。

　　 (二)行政法的行政过程论的研究维度

　　 或许在传统的以“行政行为”概念为核心的行政法观点看来，行政决策的风险评估问题似乎并不是一个纯粹的行政法问题。传统的行政法更多倾向于构筑一个控制行政行为合法性的平台，在行政行为完全“成熟”后，用合法性的要求去控制。而对控制行政行为合理性方面，虽然留有一些兜底的原则(如合理性原则、比例原则等)，更多地把合理性控制交给行政机关自己，相信行政裁量。这种对合法性的重视及事后控制，力求把自身融入普遍意义的“法”体系中，从而找到与行政学等相关学科的独立之处。在这种意义下的行政法自然不会对关于诸如行政决策的风险评估问题产生关注，认为行政决策本身属于“内部行政行为”或称为“准行政行为”，并不在行政法调整范围之内。但是，近来有越来越多的学者们开始打开这种传统行政法的狭隘的视野，有学者认为，“传统行政法学将行政行为单纯以控制面加以观察，毕竟太过狭隘，毋宁，应取向其所拟达成的任务，以及为充分该任务达成的有关行政政策。于此必须关注到得影响相关主体的行为的诸因素。”[4]77而在这些对传统行政法框架的突破中，行政过程论便是其中最具影响力的学说之一。

　　 在行政过程论看来，“法学上的方法论所具有的一个缺陷是，忽略了对法律实际状况的考察。法律的适用与法律制度的运用绝非机械的执行活动，其本身乃是各种各样的参与者所交织的创造性过程”[5]2。而行政决策的风险评估本身作为一种普遍存在的行政过程，直接影响到行政决策的作出，“行政过程论的意旨在于打破传统行政法学对行政活动静态的局部性考量的研究范式，将实现行政目的的行政活动视为一个前后承接的动态过程，以求得对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释”[6]。在此种行政过程论思潮的影响下，有许多学者们学会用新的眼光去看待过去并不受关注的问题，打开了视野，一些新的行政法问题也涌现出来，正是在这种理论创新的推动下，行政决策风险评估制度研究的话题慢慢走上了前台。

　　 二、行政决策风险评估程序的二维性

　　 行政决策从字面来看，就分为“决”定与献“策”两个程序：所谓“决”指的是行使公权力的行政机关对于最终确定具体的风险控制方案的风险管理行为；所谓“策”指的则是风险评估制度的参与者，包括个人、社会组织、行政机关等，对行政机关制定和实施具体行政行为前进行的提供信息、参与讨论、对风险进行预估的行为。风险管理与风险评估，二者本身便是行政决策风险评估制度程序中不同的两个维度，而剖析二者的区别与联系正是建立健全的行政决策风险评估制度的首要问题。

　　 (一)风险管理与风险评估的区别

　　 首先，风险管理是完全的公权力行使的行为，而风险评估却没有那么强烈的公权力属性。风险管理作为行政决策风险评估制度的最后一环，本身就代表了行政决策从观念上的行为变成了具有行政行为效力的行政行为，而赋予观念上的行为以法律效力，除了经过公权力承认外别无他法，所以风险管理行为是一个纯粹的公权力行使的行为。风险评估却不同，它是对行政决策运行结果的预估，本身并不具备法律上的效力，只是需要行政机关进行统筹，所以并非一定被打上公权力的烙印。

　　 其次，风险管理的主体只能是行政机关，而风险评估的主体则可以是不代表公权力的公众。如上文所述，风险管理必须经过公权力的承认，而且“有组织的集体行为往往是更加需要的，也往往显示更强、更具支配作用的风险治理能力”[7]2，所以必须也只能由作为公权力行使者的行政机关进行决定。风险评估由于要对行政行为作出预测，更具有专业性，所以需要大量的信息资源与智识支持，此时如果仅仅依靠行政机关则必定难以为继，严重影响行政效率，所以风险评估过程中参与主体除了行政机关外还需要有提供信息资源和智识支持的公众参与者。

　　 最后，风险管理具有唯一性、确定性，而风险评估可以具有多样性甚至可以容许出现截然不同、自相矛盾的结果。风险管理是公权力的选择结果，其选择必定是确定的，必须具备行政行为确定的特性，一个不具备唯一性的风险管理行为本身就不具备可实施性。而风险评估由于其技术性较强的特性，不同评估主体由于所采用的评估方法不同，所取得的信息资源不同等原因，形成不尽相同的评估结果是常见的，并且在很大程度上，通过不同的评估主体取得不相同的评估结果正是建立行政决策风险评估制度的意义所在。因为多样性的风险评估意味着更广泛的公众参与程度与评估技术的应用，代表着评估技术化精确度的提高。

　　 (二)风险管理与风险评估的联系

　　 风险管理与风险评估虽然存在着本质上的不同，但是它们同属于行政决策风险评估制度不可或缺的程序，二者之间的关系更是相辅相成的，主要体现在：

　　 首先，风险管理是风险评估存在的目的。毋庸置疑，行政决策风险评估制度设立的目的本身就是为了克服当下行政决策中的非科学性与非透明性，而对行政决策最终起影响的即是风险管理本身，所以科学的透明的风险管理是行政决策风险评估制度本身追求的目标，作为制度一部分的风险评估本身也是为这个目的而存在的，所以风险管理作为风险评估存在的目的是非常明确的。

　　 其次，风险评估是风险管理运行良好的基础。科学透明的风险管理离不开两个方面的努力，一方面是行政决策的良好运行要求有高度的技术化与精确化。虽然行政机关本身作为一个专门的机构拥有一些专业技术方面的资源，但是在一个风险广泛存在的社会，仅仅依靠行政机关的有限技术并不可靠，而风险评估作为非公权力机构能参与的程序，能最大可能地吸收高度技术化的机构为行政决策服务，为行政决策的科学化贡献智识上的资源。另一方面是行政决策的良好实施需要公众的高度参与。在群体性事件爆发频繁的当下，行政决策屡屡被质疑，许多是由于公众本身对政府行为的不信任导致的，这种高度的不信任感导致流言战胜了政府的公告，最终导致了悲剧的爆发。可见即使是科学的行政决策在实施中也必须获得公众的信任与支持。风险评估制度能为公民对政策的参与提供一个合法的途径，通过风险评估，公众能以提供信息资料、提出特别方案等方式直接影响政策的形成，加深对行政决策的了解，从而增强了公众与行政机关之间的了解和信任感，促进了风险管理的透明化。

　　 三、行政决策风险评估主体的二维性

　　 在一个健全的行政决策风险评估体系中，风险评估应该由哪些主体来进行，这是一个不可回避的问题。只有明确了风险评估的参与主体，我们才能更好地对其角色进行定位，发挥其在风险评估中应有的作用。2004年《全面推进依法行政实施纲要》第十一条规定：“健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”表面上看，行政决策似乎应由政府、公众与专家三方共同参与进行决策，而且各自角色分配明确，似乎皆大欢喜。但对行政决策风险评估各自主体定位并不能简单地贴上标签，仍需要进行更详尽的分析。

　　 (一)行政机关

　　 行政决策作为行使公权力的行为，行政机关很自然地成为了主体之一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”从上述条文中，我们亦可以看见行政机关当仁不让的风险评估的主体地位。

　　 行政机关在风险评估中的角色定位：

　　 1.评估发起者

　　 随着科技高速发展，经济日益发达，我们的社会生活也在发生剧烈的变化。在此种变化下，传统的行政手段正越来越难以适应这个充满风险的社会，而作为被法律赋予维护社会秩序责任的行政机关也不得不采取更多新手段去达成行政目的，这时行政决策就难以避免。因为行政决策正是由于行政机关为调整行政手段而发起的，所以行政机关在行政决策中扮演的第一个角色便是决策发起者。那么，问题便出现了，行政机关在何时能提起对行政决策的风险评估呢？根据上文所列举的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，法定要求进行的行政决策风险评估毫无疑问是行政机关提起风险评估的情况之一。那么除了法定情形外，行政机关是否可以根据自身需要进行风险评估，这种没有法律授权的行政决策风险评估是否会违反法律保留原则？

　　 笔者认为，行政机关作为决策发起人，在发起决策的过程中在无法律明确授权情况下进行行政决策风险评估并不违反法律保留原则。法律保留原则的作用范围并不是所有行政机关的所有行政行为，其更多的是针对侵害行政行为，“仅在行政权侵害国民之权利自由或对于国民课予义务负担等不利益之情形，始须有法律根据，至于其他行政作用，则在不违反法律之范围内，均得自由为之，无须有法律授权”[8]193。行政决策风险评估并不是行政决策本身，相对于典型的行政行为，它带有内部性的特征，并不与行政相对人直接发生利害关系，所以在无明确法律授权的情况下，行政机关亦可以进行风险评估，属于自由裁量的范围。

　　 2.评估组织者

　　 《中华人民共和国食品安全法》第十三条规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”根据该条规定我们可以发现，除了行政机关直接进行风险评估外，行政机关还担负着组织相关方面的专家进行风险评估的组织责任。在一些情况下，行政机关需要对影响较大、专业性较强的领域进行风险规制，此时行政机关的角色就会从风险评估者本身变成了评估的组织者，这样既能充分发挥行政机关的人力资源配置的优势，也能充分发挥专家学者的专业优势，二者相得益彰。

　　 但是，作为风险评估的组织者，同样需要注意组织时的各种问题。首先，在组织风险评估时应做到注重多学科之间学者的交流。“科学的可靠性就不完全是客观的，在相当程度上是来源于专业共同体高度的认同。……专家容易被其所属专业的已有智慧蒙蔽双眼，没有意识到现阶段知识不是终极知识。”[9]有着类似学术经历与学术背景的专家学者们往往更容易陷入“信息茧房”而无法真正客观独立地进行风险评估，所以组织风险评估时的多学科学者交流，有利于打破“信息茧房”，提升评估的准确性。其次，在遴选专家时应适用正当程序来保障专家个人的独立性。无法独立表达自身意见的专家在风险评估中毫无意义，作为行政决策风险评估过程的参与者，其任务即是站在技术的角度上，客观地分析决策实施的风险并予以表达，失去了独立性的专家则会沦为行政机关的传声筒，进而影响到整个行政决策风险评估制度的科学性。因此，行政机关可以设置特殊程序如设置专家库，在风险评估前随机抽取，或者采用专家委员会定期轮换等程序以保障所组织专家的独立性。

　　 3.决策决定者

　　 《中华人民共和国食品安全法》第十六条规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。”从该条规定中，我们能发现行政机关在风险评估承担的最重要的责任是根据风险评估的结果作出行政政策。如同上文所述，行政机关根据风险评估的结果实施所作出的行政政策，即是风险规制。在该角色定位下，行政机关是在代替人民行使公权力，所以应采取更加审慎的态度作出决定。特别要注意以下两个方面：首先，要防止行政机关由于未穷尽所有的建议方案，而导致轻率地达成一致意见；其次，要采用科学的方法进行方案的筛选，防止忽略了被轻率否定或不合直觉的方案。

　　 (二)公众与专家

　　 公民广泛参与行政任务几乎成为了现代行政的标志之一。作为现代行政的产物，行政决策的风险评估制度本身也不可能否定公众的参与，所以公众作为风险评估的主体之一本身并无问题。专家同样如此，现代行政的专业性变得越来越强，依赖更多的专业人员辅助完成行政任务，在许多部门行政法上已经成为了重要的发展方向，同样就专家本身而言，其成为风险评估的主体也毫无问题。长期以来在诸多学术论著中，公众与专家都是作为对立的两方面来区别的。公众代表着经验主义、非理性，甚至是被当做“暴民”对待；专家则被贴上了精英主义、中立客观、理性的标签，二者很少放在能融洽相处的位置。但就公众与专家在风险评估中是否是相互区别相互独立的参与主体而言，笔者认为二者的联系大于区别，与行政机关相对，二者应该作为非行政主体放在一起讨论。原因在于：

　　 首先，从参与行政的性质上看，公众与专家同属于非公权力主体，无法独立作出行政决策，只能依靠影响行政机关来间接影响行政决策。其次，从参与行政的功能上看，公众与专家发挥的作用也极为相似。公众参与行政决策的风险评估能够提供行政机关更为丰富的信息资源，提供行政机关更多评估的视角，与此相似，专家参与行政决策的风险评估也以提供智识上的支持为主，不过二者的信息资源及视角有一定的差别，公众更倾向于经验性，而专家更倾向于技术性。最后，二者角色互换非常频繁。在专业知识被逐渐细化的当下，某一方面领域的专家在参与另一方面行政决策风险评估时极有可能因为缺乏该领域的专业知识而成为公众的一员，而相反，在某个行政决策风险评估问题上的公众在另一个议题上却成为了专家，这也是极有可能的。

　　 1.公众与专家在风险评估中的角色定位

　　 (1)信息来源者

　　 风险评估本身便是一个把所掌握的信息转化成可量化的预计成本的过程，在这个过程中，所掌握信息的多寡就在很大程度上决定了风险评估结果的准确性，所以掌握大量的信息资料至关重要。行政机关本身是讲究效率的机构，受制于它有限的人员与资源配备，强迫其掌握大量的评估信息资料并不现实。此时，公众与专家参与风险评估的作用就凸显了出来，一方面与行政决策有关的利益相关公众掌握着较多的经验性材料，另一方面参与行政决策风险评估的专家也应该掌握着较之行政机关更充裕的材料，如此一来，行政机关所能掌握的信息资源便大大丰富了，也更有利于风险评估的科学化了。

　　 (2)技术补充者

　　 除了能极大地丰富行政机关所掌握的信息资源外，公众与专家的广泛参与还能为行政机关提供多样的风险评估技术。要对所掌握的资料进行量化分析，进而形成可感知的预测结果，这需要专业的分析技术，而过分依赖某一种分析技术，就容易造成风险评估的不全面，导致最终行政政策的实施与评估结果造成偏差。公众与专家的广泛参与，在某种程度上能更丰富行政机关对信息资源的分析技术，使得评估结果更全面。

　　 2.公众与专家在风险评估中的参与方式

　　 对于同属于非公权力主体的公众与专家而言，如何参与风险评估是其最关心的方面之一。参与方式的多寡决定着行政决策风险评估公众参与度的高低，而公众参与度的高低则决定着行政决策的公民可接受性，它关系到公民对政策的态度和配合程度。所以，是否拥有多样化的公众与专家参与方式决定着风险评估制度本身是否能达到预期的效果。

　　 (1)公众的参与方式

　　 公众的参与方式包括以下几个方面：首先，抗争型的参与方式。“当个人或团体感到被排除在行政决定过程之外或其利益并未得到行政机构的充分考虑时，就会利用任何可得机会以任何可用手段——包括公民不服从——来与行政机关对抗。”[7]236这种抗争方式即是众多群体性事件中公众采取的参与方式，以游行、示威、围堵等形式进行要求参与行政决策的过程。其次，征求意见的参与方式。在我国行政与司法实践中，以征求意见的方式进行公众的广泛参与是较为常见的。征求意见的参与方式优点在于能够做到数量较多的公众进行参与，而且参与的成本较为低廉，不过缺点也显而易见，缺乏沟通性，公众个人能造成的影响也较小，参与体验度不高。再次，听证型的参与方式。听证程序是行政纠纷中较为常见的纠纷解决程序，使用听证程序进行公众参与的公众人数较小，司法化的意味更加浓厚，公众的参与感亦会相应提高，该种参与程序应在行政决策的利害关系人范围较小时适用。

　　 (2)专家参与方式

　　 专家参与方式除了上述公众参与方式之外，还具有其他的参与方式。如《中华人民共和国食品安全法》第十三条规定的：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。”其中规定的专家委员会型的参与方式可以充分发挥专家的专业技术能力，相对于一般的公众参与方式，影响更大。

　　 四、行政决策风险评估标准的二维性

　　 应该适用何种标准评估风险的大小，是风险评估问题的核心所在。评估标准有二：一是价值进路的，以公众普遍的价值取向为标准，确定风险是否可承受；二是技术进路的，以专业的成本—效益分析方法进行测算，追求风险最小时的效用最大化。

　　 (一)价值进路的评估标准

　　 价值进路的评估标准实际上是一种经验性的判断。“公众的风险知识主要建立在经验和直觉的基础上。他们通过相似的经历、联想、图像、情感等获得这种知识，一般不具有专家的专业知识。公众在民主国家的角色定位决定了其无需承担将事实与价值分离的义务，他们既可以要求风险规制活动具有形式合理性，也可以要求风险规制活动符合实质合理性。事实上，在风险社会中，公众对行政机关的风险规制活动具有更多的实质合理性的期待。因而，在公众的风险知识体系中，事实与价值是紧密联系、不可分割的。”[10]有的学者又把它称作“文化合理性”，认为价值进路的评估标准更强调传统团体的意见，重视个人经验而非计算，相信过程而非证据。[11]243

　　 (二)技术进路的评估标准

　　 技术进路的评估标准则是一种工具性的判断。《全面推进依法行政实施纲要》第十七条规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”在国务院的规范性文件中都规定了以成本—效益分析技术为核心的风险评估的评估标准，“以工具和规则为导向，主要涉及风险规制的手段和工具的选择问题。他们通常运用规范的定量分析方法如概率统计来客观判断风险的严重程度，这在很大程度上是与价值无涉的”[10]。它代表这一种“技术合理性”，有着相信证据与科学方法的思想倾向，摒弃那些所不能量化的影响。以成本—效益分析为核心的技术进路是功利主义哲学的拓展，利用其量化分析的技术方法克服公众非理性的经验性的恐惧，把风险问题转化为技术问题。

　　 虽然二者在表面上格格不入，但二者仍然存在着内在相容性，因为技术进路的评估标准适用于风险评估阶段，而价值进路的评估标准则适用于风险管理阶段。如同上文所述，风险评估很大程度上是一项技术工作，它要求大量的信息资源，并且要求运用多种量化分析方法。“风险评估广泛地基于科学信息，并补以所谓的‘风险评估政策’判断来弥合科学证据中的缝隙和不确定性。因此被认为主要地——虽然并非排他地——基于科学证据和科学分析”。风险管理本身是规制机构的决定做出过程，这种过程应充分考虑政治、社会、经济、工程中与风险有关的信息。[7]129－130所以，符合社会公众价值预期的价值进路评估标准更适合于风险管理阶段。

　　 然而，对于风险评估标准的最大问题并非是二者存在着不可调和的矛盾，与此相反，我国当前的现状却是二者都存在着缺失。价值进路的缺失是公众对于风险评估普遍参与度不足，无法真正形成有效的公共价值取向；而技术进路的缺失是专家独立性不足，无法形成对行政决策有效的风险评估。只有在制度层面上充分保障公众参与的广泛性和增进专家参与的独立性，才能对风险评估进行有效的判断，达到提升风险评估的科学性和透明性的效果。

　　 收稿日期：2013－02－25

作者介绍：黄学贤(1963- )，男，江苏镇江人，法学博士，苏州大学王健法学院教授，博士生导师，主要从事行政法学、行政诉讼法学研究；郑哲(1989- )，男，江苏苏州人，苏州大学王健法学院研究生，主要从事行政法学基本理论研究（江苏 苏州 215006）。