我国行政体制改革法治化研究

作者：石佑启

法学评论 2015年03期

　　 改革与法治是决定当代中国命运的两个最为重要的主题。深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革开放以来，我国不断推进行政体制改革并取得了重大进展。但随着改革开放的深入推进和经济社会的快速发展，我国行政体制改革面临着许多新的挑战，与完善社会主义市场经济体制、建设法治中国、实现国家治理现代化的要求相比，还存在很大差距，需要切实转变改革的方式，科学选择改革的路径，走法治改革之路，以法治思维和法治方式推进改革，以法治的理性和权威性来保障改革的连续性、稳定性，使改革达到预期的目标。

　　 一、行政体制改革法治化的必要性分析

　　 我国的改革已步入攻坚期和深水区，涉及若干利益上和体制上的深层次问题和矛盾，必须对“摸着石头过河”为主的改革思路、“政策推进型”的改革路径、“政府自我革命”的改革模式予以调整和转型，推进行政体制改革步入法治化轨道，以法治来凝聚改革共识，以法治引领和规范改革行为，以法治降低改革的成本和风险，以法治巩固改革成果。具体来说：

　　 (一)是消除行政体制改革中人治因素影响的必然选择

　　 进行政治与行政体制改革，必须处理好“人治与法治的关系”。人治与法治是两种不同的治国方式，人治强调的是个人的意志和权威，是将个人的意志凌驾于法律之上，国家的一切大事皆由个人或少数人按照自己的主观意志来决定的治国方式；法治强调的是法律至上，强调法律的权威，要求依照公平、正义的法律来治理国家。人治会导致权力恶性膨胀，异化为社会公害。我国为实现依法治国、建设社会主义法治国家进行了艰辛探索，1978年，党的十一届三中全会总结我国民主法制建设正反两方面经验，特别是吸取“文化大革命”中法制遭到严重破坏的沉痛教训，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的重大方针。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”①“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”②1992年邓小平同志在南行讲话中再次强调，治理国家“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。1997年9月，党的十五大郑重提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月，“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法，形成现行宪法第五条的规定，即中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。2007年10月，党的十七大报告以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2012年11月，党的十八大报告提出：“法治是治国理政的基本方式。”强调“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，并提出“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。十八届三中全会又明确提出了建设法治中国的战略目标。可以说，我国建设社会主义法治国家，是现实的需要，是历史的必然。行政体制改革的法治化，既是这个大背景下的必然选择，也是法治国家建设中的有机组成部分。通过走法治化的道路，可以有效地消除行政体制改革中人治因素的影响，增强行政体制改革的稳定性、系统性和协调性。

　　 (二)是调节行政体制改革中各种利益关系的有效举措

　　 行政体制改革的核心对各种权力及其利益格局的重新调整，改革的过程实际上是利益关系重新协调的过程。利益是人们交往的纽带，所有社会矛盾和社会冲突的根源均存在于人们的利益关系之中。2013年3月17日，李克强总理回答记者提问时说：“改革要触动固有的利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难。但是，再深的水我们也得趟，因为别无选择，它关乎国家的命运，民族的前途。”③利益关系调整得好，就会使改革健康有效地进行下去；利益关系调整不好，改革就会受阻、中断甚至无功而返。有学者认为，“改革进程中的主要难题，不在于表面上的‘体制摩擦’，而在于这种摩擦背后的‘利益摩擦’。因此，对‘改革战略’的思考，应着眼于如何尽可能妥善地解决改革过程中发生的各种利益矛盾。艰巨的任务，必须要通过法律来完成，因为法律在调整利益诸手段中处于首要地位”。④法律是利益关系的调节器，协调与平衡各种利益冲突是其重要功能，法律在对利益关系的协调中，展现其生命力和存在的价值。“法律之所以存在，因为人们继续不断地评估和重新评估利益，因为他们希望利益调和，因为他们希望保障他们本身的利益和承认尊重他人利益的正当。这种相互的权利义务观念是建设政治社会的基石。”⑤法律的制定过程就是一个充分的利益博弈过程，是分配和调节利益的过程；法律的实施过程就是一个实现公平正义的过程。“法律自身代表着一种公正、客观、平衡的精神，在多元的社会利益矛盾和冲突中保持一种中立的品质，并创造出一个公平的世界。”⑥对于社会转型、体制转轨、价值取向多元，利益高度分化的当下中国来讲，没有什么比法治更能够凝聚人们的共识。遵循法治原则和精神，对各种类型的利益冲突做出妥当协调，事关改革成败。

　　 (三)是实现改革总目标的客观要求

　　 党的十八届三中全会决议明确提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在新的历史起点上推动实现这一总目标，是深化行政体制改革的重要任务。国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。十八届三中全会决议要求，到2020年，在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”2008年中共中央、国务院印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，加强依法行政和制度建设，坚持用制度管权、管事、管人。这些都明确了制度建设的重要地位和紧迫任务。加强法制建设，是完善和发展中国特色社会主义制度的基本内容；法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，要发挥法治在完善国家治理体系和提升国家治理能力中的根本性作用，推进国家治理进入良法善治的轨道。“正义的目标应当通过合法方式实现。”⑦如果不通过合法的方式，不受法律的约束，改革就会扭曲异化，背离改革初衷。十八届三中全会还提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。可见，应紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，依法深化行政体制改革，大力加强法治政府建设，构建科学完善的行政管理的体制、机制与制度，并以此为切入点推动国家政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面体制机制和制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化、法治化。

　　 二、行政体制改革法治化的内涵探究

　　 行政体制改革法治化是一项系统工程，涉及的范围很广，首先应审视的是行政体制改革权本身的法治化，这是容易被人们所忽视的问题，只有将行政体制改革的主体与对象区分开来，将行政体制改革权纳入法治轨道，才有助于解决“政府自我革命”的难题，并在此基础上，探讨行政体制改革的对象或内容的法治化，主要包括政府职能的法治化、行政组织与编制的法治化、行政权的配置及其运行的法治化。

　　 (一)行政体制改革权的法治化

　　 行政体制改革权是关于行政改革的权力。有学者认为，行政改革权指国家立法机关和行政机关依法享有的重新界定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力。⑧笔者认为，行政体制改革权由行政体制改革的设定权和行政体制改革的执行权构成。实现行政体制改革权的法治化，必须做到：

　　 1.行政体制改革权设定的法治化。行政体制改革权属于国家权力范畴，其设定主体只能是国家权力机关，应遵循法律保留原则，即应由国家权力机关通过宪法和法律的形式设定，不能由国家行政机关自行设定。如果不区分行政体制改革的设定权与行政体制改革的执行权，不明确行政体制改革设定权的归属，由政府既行使行政体制改革的设定权，又行使行政体制改革的执行权，就无法摆脱“政府同时扮演着改革主体与改革对象双重角色”的窘境。从目前我国的情况来看，行政改革权的设定主体并不是单一的，而是多元的。不仅全国各级人大及其常委会有行政改革权的设定权，而且国务院及其部委和一些地方人民政府也享有此种权力。形成这种局面的原因是多方面的，但主要是由我国有关行政改革权的立法滞后，无法满足现实需要，从而给行政机关自行设定一定范围的行政改革权留下了空间。在行政体制改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，常处于失控和无序的状态。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公务人员、配置行政权力等方面的无序状态。历次改革中，行政部门往往未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序、减少混乱。”⑨即使为适应急剧的社会转型和改革的需要由行政机关设定行政改革，也应有法律授权或者由有权机关的明确授权，以解决行政体制改革的权限不足问题，使得那些于法无据、甚至不符合现行法律规定的改革措施获得合法性。行政体制改革权的法治化要求行政体制改革要从“依法”或“依授权”开始，并要将改革的成果“入法”，即要通过修法或立法来巩固改革成果，防止改革反弹。

　　 2.行政体制改革权运行程序的法治化。我国的行政体制改革，应当超越政策型推进型的改革模式，建构法律推进型的改革模式，实现行政改革权运行程序的法治化。这有助于最大限度地保障行政体制改革权运行的权威性和合理性，如果缺乏法定程序保障，行政体制改革权就无法正常有效地运行。在行政改革权运行程序方面，西方国家有一套比较成熟的做法，大致可分为四步：一是通过立法成立一个改革研究委员会，行使改革设计权。该委员会的性质一般为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其对行政改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革方案；二是立法机关制定有关改革的法律，行使行政改革决定权，并为改革提供法律依据和保障。其通常做法是，立法机关对机构改革研究委员会提出的改革建议，采纳其中合理的部分制定法律，决定是否改革以及改革的内容；三是政府根据有关改革的法律，具体行使改革执行权。在执行过程中，西方政府倾向于分阶段、分步骤稳妥地进行，而非运动型的方式；四是设立一个专门机关行使改革监督权，监控行政改革方案的实施，确保行政改革的顺利推行。⑩有学者建议，我国行政改革权的行使可按以下3个步骤进行：(1)成立一个专门委员会，研究、论证和决定行政改革方案行使行政改革设计权。该委员会必须具有代表性和中立性，要独立于行政机关，并实行合议制。(2)重大改革事项的立法程序。由相关法律对立法机关与行政机关之间的行政改革权限进行合理划分。行政改革中重要的组织事项，必须通过立法程序决定，其他事项则可由中央政府直接决定。(3)成立专门机构推行行政改革。一方面，有权机关要赋予该机构一定的执行手段；另一方面，对执行过程中反映出来的问题要及时予以解决，切实保障行政改革执行权的正当行使。(11)笔者认为，我国可以借鉴西方国家的经验，结合我国的实际情况，将改革设计成三个阶段：改革设计与决策阶段、改革执行阶段、改革监督阶段。通过法律对行政体制改革的每一阶段的主体、职权、工作程序与机制、责任等作出明确规定，保障改革程序的规范化、法治化。(12)

　　 (二)行政体制改革内容的法治化

　　 1.政府职能法治化。政府职能是政府一切活动的起点。职能定位是否准确，是政府能否正确有效行使权力、发挥作用的前提和基础。如果说政府机构改革是外表，那么政府职能转变就是内核，二者之间是“表”和“里”的关系，只有把转变政府职能切实向前推进，有效简政放权，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才能更好地激发市场活力和社会活力，增强发展的内生动力。切实转变政府职能，是深化行政体制改革的核心和关键，是牵引行政体制改革的“牛鼻子”，是建设法治政府和服务型政府的必然要求和题中应有之义。而政府职能转变既需要立法来引领和推动，也需要法律来确认和巩固职能转变的成果。“要把法律当成转变政府职能的依据，把法治当成转变政府职能的路径，并把政府职能转变的成果体现在法治政府建设上。”(13)评判行政体制改革是否法治化，必须看政府是否真正形成了从全能政府向有限政府的转变；是否真正做到了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；是否真正解决了政府“不越位”、“不缺位”、“不错位”问题；是否真正实现了政府职能配置的科学化和法定化。

　　 2.行政权力配置法治化。伴随着政府职能的转变，必须调整行政权力结构，合理配置行政权力，在协调平衡好政府与市场、政府与社会、政府与其他国家机关之间外部关系的同时，在政府系统内部也要形成纵横合理、结构均衡、权责明确、关系顺畅的权力格局，并要将这种权力配置关系纳入法律调整的范围。这主要包括两方面内容：一是在纵向上实行法律分权。所谓法律分权，是指在分清中央政府与地方各级政府职责的基础上，通过宪法性法律对中央政府与省级政府、上级地方政府与下级地方政府之间的行政权力划分作出规定，赋予各级政府独立的主体地位，以法律的形式将各级政府的职权、职责和责任固定下来，非经法定程序不得随意改变，各级政府之间发生行政权限争议可以通过法律途径解决。通过法律分权，“从表面上看这是一个权力在不同层级的分配问题，实质上这是对上下级权力关系的革命性改造，将上下级权力关系由政治关系改变为法律关系，从而将上下级权力关系纳入法治的轨道”。(14)法律分权的重心就是在科学划分中央政府与地方政府事权、上级地方政府与下级地方政府职能的基础上，实现中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间关系的法治化，依法规范二者关系，并在中央政府权力与地方政府权力之间、上级行政机关权力与下级行政机关权力之间探寻一种具有相对稳定性和可操作性的制度，从而建立起一个有权威、有内聚力的中央政府和上级行政机关以及有活力、有向心力的地方政府和基层行政机关(15)；二是在横向上实行行政权力的综合化配置。这是指在转变政府职能的基础上，将反映行政职能相同或密切相关、管辖范围类似、业务性质相近的行政权力进行合并，相对集中配置给一个行政部门，由一个大的部门统一行使相关的行政权力。通过部门行政权力的“内涵式”变革来实现行政精简、统一、效能的目标，以求从根本上解决职能交叉、部门林立、多头管理及管理低效等问题。通过纵向上的法律分权和横向上行政权力的综合化配置，改变行政权力在纵向上高度集中与横向上过于分散的状况。通过建立与完善相应的法律制度来保障行政权力结构调整的相对理性和巩固行政权力合理配置的成果，推动行政权力配置进入科学化、法治化的轨道。

　　 3.行政组织与编制法治化。行政组织法治化要求行政组织的设立、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范，行政组织依法进行运作，依法处理与其它他组织的关系，按照党政职能分工、政企分开和精简、统一、效能的原则，建立完善的行政组织体系。如果行政组织的设立没有法律的基础，可以不依法而自生自灭，那么，相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在此情形下谈法治政府建设是不可能的。行政组织是行使行政权的载体，其设置是否科学合理，关系到行政权的有效行使和行政效能的提高，影响到公民权利义务的行使与履行。改革开放以来，我国虽曾进行过多次机构改革，却陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环的怪圈，其原因是多方面的，但从法治角度上看，主要在于没有完备的组织法规范，政府机构与权能配置没有法的有效制约。目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》加以规定。然而，从我国组织立法来看，行政组织的立法体系极不完善，在国务院组织法、地方政府组织法中，对行政组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等都是原则性规定，未对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。这导致在行政管理的实践中，行政执法部门层次过多、职责不清、权责脱节和多头执法等问题，造成管理对象的无所适从，由此破坏了法治的权威，损害了政府的形象。故深化行政体制改革必须高度重视行政组织法的作用，必须遵循行政组织法定原则，健全行政组织法体系，实现行政组织设置的科学化和法定化。

　　 行政编制的法治化就是通过专门的立法对行政机关编制的提出、审查、论证和批准程序、领导职数限额、人员编制标准及违反编制的法律责任等，作出具体、明确的规定，把编制管理纳入到规范化、制度化和法治化的轨道。党的十三大报告中就提出：“要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。”中共中央、国务院印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，通过改革，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”到目前为止，我国没有专门的行政编制法，政府机构的设置、人员的编制设置表现出很大的随意性。因人设事、因人设岗的现象时有发生。因此，应尽快制定一部统一的行政编制法，严格按照“因事设岗、因岗择人”的原则，控制行政机构的在编人员和非在编人员编制，防止一些地方执法部门自行“增肥”，实现机构编制从“经验型”、“政策型”向“自律型”、“法治型”转变。

　　 4.行政权运行法治化。要规范行政权力的运行，构建立法民主、决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系，确保行政机关及其工作人员严格依法办事、依法行政。党的十七大报告指出：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”推进行政权运行的法治化，主要包括：一是要加强和改进政府立法工作，严格按照法定权限和法定程序进行立法，完善立法工作机制，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使所立之法律能准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，提高制度建设的质量，保障法制的协调统一性。二是要规范行政决策行为，建立健全决策信息公开制度，民主科学决策程序和保障制度、决策评估体系和纠错改正机制等，以扩大公民有序参与，实现行政决策的科学化、民主化、法治化。十八大报告强调，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。三是要深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，切实做到严格、规范、公正、文明执法，确保法律的正确有效实施。四是要健全对行政权力的监督制度，整合监督资源，强化监督的力度，形成监督合力，使行政权力与责任挂钩、与权力行使主体利益脱钩，切实做到有权必有责、用权受监督、违法需追究，侵权要赔偿，实现权责统一。

　　 三、行政体制改革法治化的策略选择

　　 (一)善于运用法治思维和法治方式深化改革

　　 党的十八大报告提出：“要弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”习近平总书记在2014年2月28日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话时指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”法治思维，是按照法治的根本要求、精神实质和价值追求，分析、判断、处理客观现实问题的思维方法或者思维过程；法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。法治思维决定和支配法治方式，法治方式体现和强化法治思维。运用法治思维和法治方式深化改革，就是要求坚持改革要尊重法律、于法有据、依法而行，改革的成果要用法律制度加以巩固，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。2013年6月19日，上海市人大常委会第四次会议表决通过了《关于促进改革创新的决定》，该《决定》明确规定：“改革创新应当坚持法治原则，遵守宪法和法律，注重运用法治思维和法治方式推进改革创新。”运用法治思维和法治方式推进改革，要求转变改革方式，树立法治改革观，将改革纳入法治的轨道，走依法改革之路。这是中国改革本身的战略转型。只有政府和社会公众都善于运用法治思维和法治方式，才能为深化改革、全面建设小康社会提供坚强有力的法治保障。改革的成效将更加体现在如何提高运用法治思维、法治方式深化改革的能力上，以切实保障改革沿着法治化的道路健康有序推进。有学者认为，“党的十八大以来，在运用法治思维和法治方式处理深化改革问题上，已经做出很好的典范。2013年8月31日第十二届全国人大常委会第四次会议通过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》，这是国家权力机关以法治思维和法治方式推动新形势下深化改革的一项重大立法实践。这次通过全国人大常委会的立法授权，进行上海自由贸易区的改革，是以法治思维和法治方式促改革的一次生动演绎”。(16)

　　 (二)处理好立法与改革的关系，实现二者互动共进

　　 在行政体制改革过程中，必须处理好改革和立法的关系，把立法决策与改革决策有机结合起来，把深化改革同完善立法有机地结合起来，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底线，二者不可偏废。应运用辩证的思维审视改革创新与依法行政的关系，两者并非总是此消彼长的对立(零和博弈)状态，在一定条件下可以形成相辅相成、相得益彰的(正和博弈)状态。“西方国家在行政改革中，都具有一个法律与改革呈良性互动的特点，法律指导、规范和保障了改革，而改革又促进法律变迁。”(17)西方国家为了保障行政改革的顺利进行而制定了与之相配套的法律法规，如美国克林顿总统在就任之初，便指定副总统戈尔组成革新委员会，并于1993年发表了《国家绩效评估报告》，而1993年所通过的《政府绩效与成果法》乃是此次行政改革的法律依据。日本国会在1998年6月12日通过《中央省厅等改革基本法》，确立了改革的大政方针。随后，1999年7月，日本国会通过并公布了共包括17部法律的中央省厅改革关联法，明确了改革后的内阁与省厅的机构调整、中央与地方责权划分以及独立行政法人的职能。1999年12月，日本国会通过并公布了共包括61部法律的省厅改革施行关联法，明确了各省厅之间的关系和每个独立行政法人的目的、事业范围等，在充分的立法基础上，2001年1月才开始新一轮的行政改革。(18)法国议会在1982年通过了《关于市镇、省和大区权利与自由法》，以此为据开始了以权力下放为重要内容的地方分权改革，为实现1982年确定的目标，法国在此后10年间共颁布了71项法律和748个法令予以补充和完善；1992年2月3日和6日，法国政府又先后颁布了关于行使地方议员权责条件法和关于共和国地方行政指导法两个重要的法律文件，将地方分权改革一步步推向高潮。“虽然各国改革的内容和方式不同，但是，无论是普通法国家较为激进、全面的改革，还是大陆法系国家较为和缓、渐进的改革，从中都可以看出具有明显的法制化特征。改革的推行要求对原有的相关法律予以调整或者制定新的法律。在改革推进的同时伴随着大量的立法活动。”(19)当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。但不能因此就错误认为，中国的改革无法可依、难于依法甚至无需依法，中国的立法只是消极地确认和巩固改革的成果。而不能引领和推动改革。要处理好改革的“变”与立法的“定”之间的关系，改革的“变”要依法而“变”，否则，就会变味或变样；立法的“定”不只是定结果，而要定方向、定目标、定原则、定主体、定方式、定过程、定责任等，要摆脱“先改革后立法”甚至“立法不作为”的困境；要借鉴域外的经验，结合我国的国情，坚持以立法引领和规范改革，以改革促进法律的发展，实现改革与法律的良性互动。张德江委员长在主持十二届全国人大常委会党组学习贯彻党的十八届三中全会精神时指出：“要完善中国特色社会主义法律体系，加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，依据改革举措，结合立法规划和立法工作计划，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行。”要做好法律的立、改、废工作，对陈旧过时的法律规范予以废除；对需要修改的法律予以修改，先立后破，有序进行；有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。以此确保行政体制改革于法有据，有法可依，为改革的顺利推进铺好法治之路。罗豪才先生指出：行政改革与法治的关系，至少体现为两点：“第一点是行政改革完全可以依法推进，依法行政不但不会捆绑行政改革的手脚，反而通过改革前的法律设定、改革中的法律实施以及试点改革后的法律修改，来为行政改革提供全方位的法律保障，无法律则无行政改革。第二点是行政改革与依法行政不仅可以做到并行不悖，而且改革创新精神和行政法治建设还应当齐头并进、良性互动，通过行政改革提高法律的回应性，通过依法行政保证行政改革合乎理性，二者统一于建设服务政府与法治政府的目标之中。”(20)

　　 (三)以公开透明和民主参与的方式推进改革

　　 “任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量。”(21)“以人为本”是行政体制改革与法治共同的逻辑起点、精神支柱与价值追求。行政管理体制改革，在价值目标上，必须坚持“以人为本”这一本质要求，真正把维护社会公平正义、增进人民福祉、促进人的自由全面发展作为出发点和归宿。“从行政体制改革的这一根本目的出发，应当说改革是起因于民，目的为民，其检验标准也应当是以人民群众得到利益和实惠为准。”(22)“法治是源于人类对自身的存在、价值和命运的一种制度安排，‘以人为本’则是深藏在它背后决定其发展方向和命运的最高的精神力量。”(23)当下行政体制改革的基点就是政民关系科学调整和合理定位，改革所涉及的政府职能转变、行政组织结构的优化、行政权力的配置与运行等，绝不仅仅是行政系统内部的事情，直接关系到公民等一方利益的变动，会对公民的权利义务产生重大影响，公民等一方理所当然地应当是行政体制改革中的重要参与主体，并分享因行政体制改革所造就的公共福祉。(24)行政体制改革有效回应公民需求和公民积极参与改革是一个双向互动的过程，也是行政体制改革民主化、法治化的具体体现和基本要求。公开透明是民主参与的前提和基础，民主参与的过程是沟通交涉的过程，也是讨论论证的过程，可以使改革方案得到社会的认可和接受。“越是大规模的、涉及范围广泛的改革，其成本和风险也越大，就越加需要开放、透明的改革，需要全社会的理解和支持。也只有通过听取和整合各方面的意见，改革方案和措施经过反复论证，才能保证其科学性、合理性和可行性并最终得到落实。”(25)封闭的改革过程与政府行政已不能适应经济发展的要求；社会公众要求参与改革与行政的呼声和能力不断提高，改革决策与方案的形成需要充分发扬民主，广泛听取公众的意见，政府活动需要更多地与公众进行互动沟通，这样才具有深厚的社会基础，才能产生良好的社会效果。实践中，一些地方发生抵制化工项目上马等群体性事件，主要问题就在于政府决策过程不公开透明，没有公众参与、民主讨论、深入沟通的过程。因此，转变执政方式，权力运作公开透明，社会公众有效参与，是当下的必然选择。行政体制改革要以公开透明和民主参与为突破口，特别是要建立健全制度化的信息公开与公众参与机制，使社会公众的主体地位在改革中受到尊重，法定的权利和利益得到保障和增进，才能赢得社会公众认同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互动的基础上实现改革的预期目标。

　　 四、结语

　　 法治是治国理政的基本方式，是国家和社会健康有序运行的基石。我国在新的历史起点上深化行政体制改革，必须走法治之路，必须充分发挥法治对改革的引领、促进和保障作用，并应通过公开透明和民主参与等方式来有效推进改革。行政体制改革的正当性首先体现为合法性，必须与建设社会主义民主政治和法治国家相协调，偏离法治轨道的改革会误入歧途。全面深化行政体制改革是一场攻坚战和持久战，也是一个艰难的利益博弈过程，在这一过程中，只有将行政体制改革与法治有机结合起来，将创新性与合法性有机统一起来，才能更好地凝聚改革共识，才能从根本上确保改革不断取得新的进展和突破。行政体制改革与法治是辩证统一的关系，二者之间存在对立的一面，也有统一的一面。“如果说改革必然要试错，那么法治的作用就在于纠错以防止出现一种全局性、长期性的失误；如果说改革就要付出代价，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，规避不必要的代价；如果说改革就必然有风险，那么法治就是规避风险、把风险控制在最小范围内的不二法门。”(26)“尽管改革与法治建设在思维路径上存在矛盾，但在现实社会中，改革需要与法治并行，用法治方式推进改革、凝聚改革共识不可或缺。”(27)要以法治为行政体制改革铺就成功之路，以法治增强行政体制改革的系统性、整体性、稳定性和协调性，以法治维护国家的长治久安，以法治保障公民的权利和自由，以法治实现社会的公平正义，使行政体制改革受到法治的滋养，使深化行政体制改革的过程成为推进法治的过程，让社会公众分享改革和法治中国建设的红利。

　　 注释：

　　 ①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

　　 ②前注①，《邓小平文选》第2卷，第333页。

　　 ③李克强：《触动利益比触及灵魂还难 再深的水也得趟》，载《中国新闻网》，http://www.chinanews.com/gn/2013/03-17/4650201.shtml，最后访问时间2013年10月18日。

　　 ④强昌文：《论利益的法律调整机制》，载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。

　　 ⑤［荷］克拉勃：《近代国家观念》，王检译，商务印书馆1957年版，第54页。

　　 ⑥陆平辉：《利益冲突的法律控制》，载《法制与社会发展》2003年第2期。

　　 ⑦罗豪才、宋功德：《坚持法治取向的行政改革》，载《行政管理改革》2013年第3期。

　　 ⑧参见邝少明、夏伟明：《论行政改革权的法制化》，载《中山大学学报(社会科学版)》2003年第3期。

　　 ⑨邝少明、张威：《论行政改革权》，载《中山大学学报(社会科学版)》2002年第6期。

　　 ⑩参见孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第269页。

　　 (11)参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第105页。

　　 (12)参见石佑启等：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第87页。

　　 (13)杨晶：《以加快转变政府职能为核心深化行政体制改革》，载《行政管理改革》2014年第3期。

　　 (14)周永坤：《规范权力——权力的法理研究》，法律出版社2006年版，第221页。

　　 (15)参见石佑启、陈咏梅：《行政体制改革及其法治化研究——以科学发展观为指引》，广东教育出版社2013年版，第203-204页。

　　 (16)付子堂、陈建华：《运用法治思维和法治方式推动全面深化改革》，载《红旗文稿》2013年第23期。

　　 (17)杨解君：《全球化与中国行政法的应对：改革路径的分析》，载《学术研究》2012年11期。

　　 (18)参见陈都峰：《国外行政改革的内动力机制及其启示》，载《理论与现代化》2006年第3期。

　　 (19)薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第270-271页。

　　 (20)罗豪才、宋功德：《坚持法治取向的行政改革》，载《行政管理改革》2013年第3期。

　　 (21)［德］马克斯·韦伯著：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲译，三联书店1997年版，第98页。

　　 (22)方世荣：《试论公众在行政体制改革中的权利》，载《国家行政学院学报》2002年专刊。

　　 (23)吕世伦、张学超：《“以人为本”与社会主义法治——一种法哲学上的阐释》，载《法制与社会发展》2005年第1期。

　　 (24)参见石佑启、杨治坤、黄新波著：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第90页。

　　 (25)前注(17)，杨解君文。

　　 (26)江必新：《以法治思维和方式推进法治中国建设》，载《人民论坛》2013年11期。

　　 (27)陈金钊：《对“以法治方式推进改革”的解读》，载《河北法学》2014年第1期。

作者介绍：石佑启，广东外语外贸大学教授、博士研究生导师