东汉时期国家机构设置的变化

王莽复古改制，不仅未能缓解社会矛盾，反而使之更加激化。天凤四年（17年），爆发了王匡、王凤领导的绿林农民大起义。次年，又掀起了樊崇等人领导的赤眉农民大起义。在轰轰烈烈的绿林、赤眉起义的同时，原汉室后裔、南阳人刘秀也乘机率众加入了起义军，并迅速壮大了自己的力量。农民起义军推翻王莽“新”朝政权后，先有刘玄称帝，但因其生活极端腐化，很快便被赤眉军杀死。于是，刘秀乘机于公元25年，在高阝（今河北高邑）称帝，随后又迅速挥师消灭了各地的割据势力，攻克洛阳，定为国都，建立政权，史称东汉。东汉政权建立后，百废待兴，光武帝刘秀为巩固已建立的封建政权，开始实施了一系列稳定政局、恢复经济发展的统治措施，史称“光武中兴”。同时，刘秀一改王莽遗留下来的“复古”式国家机构，重新置建了东汉中央和地方的各级管理机构。

一、“三公”、“九卿”机构职权的削弱。

东汉时期的国家机构，仍大体承袭于西汉原制，但也做了些调整。说承袭，是因为两汉王朝的统治一脉相承，中间虽有王莽“新”政暂短之插曲，但两汉同为刘氏之天下，“祖宗之制不可改”，承袭是必然的。说调整，即光武帝为了适应东汉初期社会发展之客观需要，对机构的设置进行了一系列的改革。

东汉初，恢复置建了“三公”、“九卿”诸机构，但有些府寺机构的名称已经改变，内部结构已重新调整，分支机构被裁减，官吏编制大大压缩，职能作用也发生了很大转变，政治地位和权势大大下降。究其变化原因，一是皇帝加强集权的客观需要。自西汉以来，任“三公”各府长官者，均为朝廷重臣及皇亲国戚。这些人大权在握，专横跋扈，严重干扰了皇权的行使，尤是西汉后期更为严重。有鉴于此，东汉立国初，光武帝刘秀便立即对“三公”、“九卿”诸机构进行了调整——削权、转职、缩编。二是尚书台机构职能强化的必然后果。东汉初“事归台阁”，尚书台及其所属六曹分支机构侵夺并分割了“三公”、“九卿”各机构的大部分职权，也迫使“三公”、“九卿”诸机构必须进行调整。

东汉初“三公”各府机构名称已演变为：大司徒府、大司马府和大司空府(即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府)。建武二十七年(51年)，东汉统治者将大司徒府和大司空府的“大”字去掉，只称司徒府和司空府，又改大司马府为太尉府。三府序位是太尉府居首，次为司徒府和司空府(西汉时丞相府居首位)。

太尉府，东汉时中央最高军事机构，主要职能基本同于西汉。但由于东汉时太尉府位居“三公”之首，所以，东汉太尉府不仅掌管武事，同时也分管诸多行政管理事务。如，东汉太尉府下置设众“曹”分支机构，即分担不同的行政管理事务：西曹，主府史署用；东曹，主二千石长史迁除及军吏事；户曹，主民户、祠祀、农桑事；奏曹，主奏议事；辞曹，主辞讼事；法曹，主邮驿科程事；尉曹、主卒徒转运事；贼曹，主盗贼事；决曹，主罪法事；兵曹，主兵事；金曹，主货币、盐、铁事；仓曹；主仓谷事。这是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。

司徒府(即西汉时的丞相府)，东汉时已失掉中枢决策大权，演变成了中央民事事务管理机构，“掌人民及四方民事功课”。司空府(即西汉时的御史大夫府)，东汉时已失去监察职能，变成了水土工程行政管理机构，“掌四方水土功课事”。

由之，东汉“三公”各机构与西汉“三公”机构已大不相同。第一点不同的是司徒府(原丞相府)，已由统领百官的中枢决策机构变成了纯粹的行政事务机构。第二点不同的是，西汉时太尉府机构不常设，有军事则置，事毕则省。而东汉时的太尉府为常设机构，且居“三公”之首。同时，与西汉时相比，东汉“三公”各府机构官属配备及员额编制等，均有较大程度的削减压缩。第三点不同的是，西汉时“三公”、“九卿”基本上互不统属，而东汉时“三公”各府分部“九卿”，“九卿”各机构开始分属于“三公”各府统辖。这是东汉“三公”各府职能由掌决策转变到只掌管具体的行政事务的反映。

东汉“九卿”各机构分属“三公”，加之尚书六曹的职能强化，“九卿”的组织结构、官吏设置等，与西汉时相比，也发生了较大变化。虽然各卿机构主要职能大体如西汉，仍属于中央各类行政事务机构，但有诸多职权已被尚书六曹机构所削夺。下面仅就东汉

“九卿”诸寺机构官属的省并简要介绍一下，从中即可了知其职权的变化、削损情况。

太常，东汉省并太卜、太医、均官、都水等令长丞。光禄勋，东汉省光禄掾、主事等。卫尉，东汉省旅贲令等。太仆，东汉省大厩令、丞、尉，家马令、丞、尉，路轮令、丞，骑马令、丞，骏马令、丞，龙马监长、丞，闲驹监长、丞，集泉监长、丞，驺酴监长、丞，承华监长、丞，牧师苑令、丞，牧囊令、丞，昆蹄令、丞等。廷尉，东汉省并廷尉右监和右平、奏曹掾、廷尉史、从史、文学卒史等。大鸿胪，东汉省并译官令、丞，别火令、丞，郡邸长、丞，主客，鸿胪文学，大行治礼丞，大行卒史等。宗正，东汉省并都司空令、丞，内官长、丞等。大司农，东汉省均输令、丞，都水令、丞，籍田令、丞，斡官长、丞，铁市长、丞，郡国诸仓农监，都水官长、丞，常平仓官，榷酤官，大司农史，稻田使者，郡国农官等，郡国监铁官已并入郡县机构。少府，东汉时省并甚多，主要有：原属别部的御史中丞、侍中、水衡都尉并入少府。原属于少府的考工令、丞转属太仆；导官令、丞转归大司农。省汤官、织室令，留丞。又省上林十池监和庖人长、丞，汤官令、丞，乐府令、丞，若庐令、丞，左弋令、丞，居室令、丞，甘泉居室令、丞，左右司空令、丞，东织令、丞，东园匠令、丞，均官长、丞等（参见《西汉会要》及《东汉会要》。）。

东汉时中央除“九卿”诸行政机构外，亦还有执金吾，将作大匠、司隶校尉、城门校尉、太子太傅、太子少傅、大长秋等机构，作为中央行政管理辅助机构。东汉军事机构则有各类将军府。各府领军皆有部曲，曲下设屯。汉灵帝中平五年(188年)，因农民起义声势浩大，增设西园八校尉府军事机构，统兵防守京都洛阳，命宦官蹇硕掌统兵大权，开中国封建社会阉寺统兵之恶例。

二、尚书台职权的进一步强化

东汉“事归台阁”，尚书台遂成为重要的中枢决策机构。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣——尚书，于是，便使原归属于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。尚书台作为皇帝及其近臣在宫廷内的办公机构，这的确是为了实现集权统治的需要，因为，要集权，就得把握住执行集权的统治机构，并使之位于皇帝的御案之前，而尚书台正是这种需要的产物。

二东汉尚书台机构的主要职能，史书记载较详：一是“主赞奏事，总领纪纲”；三是“出纳王命，为王喉舌”①（范晔：《后汉书》卷75《周荣传》。）；兰是“选举诛赏，……重于三公”（范晔：《后汉书》卷76《陈忠传》。）。当然，在整个东汉时期，尽管尚书台侵夺了“三公”府的大部分权力，成为实际上的中枢决策机构，但其名义上仍属于少府寺的“分支机构”，尚未完全独立出来，并且，仍是“预闻国政”还没有完全替代“三公”府的职能。尚书台完全侵夺“三公”机构之职能，则是魏、晋时代的事了。

尚书台机构中的主官为尚书令，主持尚书台的日常政务，“出纳王命，敷奏万机”，是实际上的宰相。其下有六曹尚书，分管六个分支行政管理机构。其他属官还有：尚书仆射，尚书左、右丞等。

尚书台作为实际上的中央中枢决策机构，其下分设“六曹”(比西汉时多一曹)，是为六个主要行政事务机构。这“六曹”机构名称及职掌是：(1)改西汉常侍曹为吏部曹，职掌选举、祠祀。(2)二千石曹职掌辞讼。(3)民曹职掌缮修功作盐池园苑。(4)客曹，职掌护驾及羌、胡朝贺。(5)三公曹，职掌岁尽对诸州郡考课。(6)中都官曹，职掌水火盗贼。每曹主吏为尚书，属官有侍郎、令史等。尚书台之“六曹”已成为中央实际的主要行政事务机构，它将“三公”和“九卿”诸机构中的不少行政管理职能都划归其内，为以后“六部”制行政机构的出现，奠定了基础。

三、中央监察机构——御点台的设置

东汉统治者非常重视对朝廷百官的监督察劾，故而不再设御史大夫府，而是设监察机构——御史台，隶属于少府。东汉御史台机构的职能是监察、纠劾百官违失，审核各种案件。御史台主官为御史中丞，主政，属吏有治书侍御史2人，专掌审核案件；侍御史15人，专掌监察。东汉政府加强监察部门的职能，设专门的御史台机构，是当时为了强化吏治管理，肃贪倡廉，实现集权统治而采取的一种必要措施。另一方面，御史台机构的设置，分割了大司空府(原御史大夫府)机构的主要职权，这也是东汉“三公”机构地位下降的一个反映。东汉御史台的出现，开中国封建国家独立的监察机构设置之先河，对后世封建国家监察、谏议机构的发展与完善，产生了重要影响。

四、郡县与“封国”再度并行的地方管理体制

东汉立国之初，在地方上废除了王莽时期改制的复古式机构组织，重承西汉制度，仍置郡(王国)、县(侯国、邑、道)二级制行政机构。其中，郡级王国和县级侯国，制同郡、县，王、侯无权，仅衣食租税而已。郡级机构主官为太守(首都所在之河南郡称尹，边郡称属国都尉)。东汉时郡太守的佐僚——郡都尉于建武六年(30年)被省废，职并太守。此后，只有遇捕贼案务，才临时设派郡都尉，事讫罢之。这一点是与西汉时郡不同之处。其他基本同于西汉。东汉郡级机构内员吏较多，最多的近千人。其他郡官吏员数虽不会有河南郡那么多，但估计也不会太少。此外，东汉政府又鉴于西汉诸王之祸乱及外戚干政的教训，禁止后宫之家干政，并箝制侯王，故而王(侯)国封地日渐萎缩，已不足与郡相比。东汉时的郡国级机构，至汉顺帝时有l05个。

东汉郡级机构以下为县，以及侯国和邑、道。大县置令，次小者置长。侯国之令(长)称“相”，其职掌与县令(长)相同。在县令(长)之下，置丞、尉(边县称障塞尉)。其他属僚亦同于西汉。东汉至顺帝时，共有县、邑、道和侯国ll80个，比西汉时少407个。东汉县以下的地方基层组织仍为乡、亭、里、什、伍等。

五、东汉后期“州”的演变及州、郡、县三级制的形成

西汉武帝为监察地方，设十三部州监察机构。王莽时改为十二部州。东汉初年，光武帝刘秀革新机构，罢十二州，恢复西汉时十三州刺史部，仍以“监察”为其主要职能。建武十一年(35年)，又将朔方刺史部并入并州刺史部，交趾刺史部改为交州刺史部，降司隶校尉部为十三部州之一。至东汉后期，刺史的辖境不再称部，专名为州。西汉时十三部州刺史无固定治所。东汉建武十一年(35年)，州刺史开始有了固定治所，可以长期驻在地方，每年只派属员赴京奏事就可以了，并掌握了升降地方官吏的大权。但其此间的职能仍以监察为主。直至东汉后期的灵帝中平五年(188年)，东汉政府为了镇压黄巾起义，不得不加重地方权力，因一郡之力已有限，只能以州为单位，集中一州所辖各郡之军、财、民力，才能对付起义军。于是，改刺史为州牧，凡重要之州均由中央九卿官员充任州牧，直接掌握一州的军事、行政、民事大权。非九卿官员所领之州仍称州刺史。这样，十三州就完全变成了地方郡以上的一级行政管理机构。从此，地方行政管理机构发生了重大的变化，由秦、西汉以来的郡、县二级制变成了州、郡、县三级制。

随着州已演变成一级地方行政机构，其内部组织结构、人员编制等也相应地发生了较大的变化。西汉初置部州时，除主吏刺史外，仅有卒吏和从事等少数属官。而东汉后期的州级机构内，除设主官刺史(州牧)外，属官亦大大增加，如：别驾从事、部郡国从事、主簿，门亭长、功曹书佐、孝经师、月令师、律令师、簿曹书佐、典郡书佐等。这时的州级行政机构主要职权也今非昔比，变化很大，既掌监察，又管行政。

东汉十三行政州的辖境与西汉时的监察区域无太大的变动。据《后汉书·地理志》记载：司隶校尉州辖7郡，豫州辖2郡4国，冀州辖3郡6国，兖州辖5郡3国，徐州辖2郡3国，青州辖3郡3国，荆州辖7郡，扬州辖6郡，益州辖9郡3国，凉州辖10郡2国，并州辖7郡，幽州辖10郡1国，交州辖7郡。

随着州由地方监察区域机构变成管辖郡的地方最高一级的行政机构，地方州、郡、县三级体制基本形成，秦代以来沿袭了三百多年的郡、县二级制终遭致破坏。州级行政机构的设立，曾在一定时期、一定程度上加强了中央政府对地方的管理。但到东汉末年，由于州牧拥兵割据，州级行政机构演变成了豪强分裂争雄的工具与场所。

六、东汉时期边疆少数民族地区管理机构的设置

东汉政府亦很重视对边疆少数民族地区的行政管理。在各内附的边疆少数民族地区置设了各种形式的管理机构，对他们进行直接或羁縻管理。

(一)西域都护府的复置

东汉政府为管理西域各族，承西汉之制续置西域都护府。西汉末，西域都护府被废止。东汉初，西域各国纷纷遣使到洛阳，要求再派都护到西域。汉明帝永平十六年(73年)，取伊吾卢地，设置宜禾都尉。次年(74年)，复设西域都护府和戊己校尉。和帝永元三年(91年)，班超因平定西域功，升任西域都护职。他把西域都护府迁至龟兹。安帝延光二年(123年)，改称西域长史府，以班勇为长史，长史府设在柳中(今新疆鄯善县鲁克沁)。东汉时西域都护(长史)府和戊己校尉府机构职能及内部编制等大体同于西汉。

(二)护乌桓校尉府的续置

东汉政府为管理乌桓和鲜卑，承西汉制度续置护乌桓校尉府。西汉末年，护乌桓校尉府被废弃。东汉建武二十五年(49年)，“辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向化，诣阙朝贡，……于是封其渠帅为侯王君长者八十一人，皆居塞内，布于缘边诸郡，令招徕种人，给其衣食，遂为汉侦侯。……司徒掾班彪上言，以为宜复置乌桓校尉，诚有益于附集省国家之边虑。帝从之，于是始置校尉于上谷宁城开营府，并领鲜卑赏赐、质子，岁时互市焉。”（范晔：《后汉书》卷l20《乌桓传》。）东汉时护乌桓校尉府已由幽州城移治于上谷郡宁城。

此外，东汉政府为管理西北及北方少数民族，还新置和复置了“度辽将军府”、“使匈奴中郎将府”、“护羌校尉府”等边地民族行政管理机构。东汉政府重视民族政策的贯彻落实，加强了对边疆少数民族地区的行政管理，设置许多形式、名称各异的管理机构，有效地维护了民族的团结和国家的统一。

东汉政府一改王莽复古式的机构组织，复承西汉之制度，并有所益损更变，使两汉机构亦出现大致一体的格局。尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府，是皇权与相权长期斗争的必然结果，这样的结局非常有利于皇帝集权专制。尚书台“六曹”机构的设置，行政分曹办公，使行政机构的职能趋向完备。为以后“六部”制机构的设立，奠定了基础。