高速公路运营管理模式探讨:事业性管理体制和企业化运营体制的分析(修订稿)

高速公路运营管理模式探讨

--事业性管理体制和企业化运营体制的分析

前言：公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式，承担了全社会75.5%的货运量和93.4%的客运量，是国民经济发展的重要命脉。据统计，现有公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。据不完全统计，目前收费公路建设总投资中将近70%的资金是通过银行贷款和集资获得的。 “贷款修路，收费还贷”的政策，是在改革开放初期，我国公路交通严重滞后、国家财力有限的条件下，探索发展起来的一项重要政策。这项政策的实施，拓宽了公路建设投融资渠道，缓解了建设资金严重不足的矛盾，加快了我国公路交通的发展在据交通运输部统计，到2010年年底，与1984年相比，全国公路总里程提高了4.3倍，二级以上高等级公路提高了27.9倍，干线公路车辆行驶平均速度因此提高了1.2倍，高速公路更是从无到有，在不到30年的时间里建成了7.4万公里，居世界第二。在目前情况下，现阶段高速公路有两种提供方式可以选择：一是政府组织提供，实行事业性管理体制，“贷款修路、收费还贷”；二是将高速公路商品化，由市场提供并实行经营性管理。这两种方式可以单独使用，也可以兼并

使用。供给方式的选择也就决定了高速公路管理体制选择，实践中我们应根据市场与政府供给的经济比较，趋利避害，选择更有效率、更经济合理的供给方式，并制定与供给方式相适应的最经济最有效的管理体制。

选择的具体标准可以定性为：是否有利于实现公众消费高速公路的成本最低化；是否有利于实现公众消费高速公路的效用最大化。若以上两个条件能同时实现，应该是我们的最优选择。

由于对这两个标准进行量化比较困难，我们只能通过定性分析来提出相关建议。

（一）高速公路应以政府组织提供并主导管理为主，总体不宜实行市场化进行企业化经营

高速公路具有很强的基础性和公益性，政府对高速公路的建设和管理有义不容辞的责任和义务，整体上高速公路宜采取政府还贷型实施事业化管理，不宜将其商品化实施企业化经营。

1、高速公路具自然垄断属性，投资大、建设期长，其资源配置无法完全通过市场方式进行。如果完全市场化由市场主导配置，适用市场竞争规则。一方面，对于一些投入少、收益高、见效快的高速公路，会引起竞争失衡，造成资源浪费，使高速公路配置成本过高，加大高速公路的使用成本；另一方面，对于投入大、收益低、见效慢的高速公路，起码

在短期内没有任何投资者愿意投资建设，影响公路网整体的构建，满足不了社会对高速公路总量的需求，影响高速公路效用总额。

2、高速公路企业化经营不利于实现高速公路的社会性效益。我们修建高速公路追求的是广泛的社会效益，而完全意义上的企业把追求自身利益最大化作为自己的目标，这本身就与我们发展高速公路的初衷相悖，企业为实现自身利益最大化，难免会突出高速公路的经营性，忽视高速公路社会公益性，不重视高速公路的服务状况，影响公众消费效用。 至于目前将政府还贷型高速公路实行“企业化”管理的做法，也值得探讨。

笔者认为，高速公路作为基础性社会公益事业，由政府主办应是我们坚持的方向，应该明确地确定高速公路管理机构社会公益事业组织的地位，将高速公路管理机构职能定性为接受政府的委托，从事高速公路建设和管理，承担公共事业发展职能、为社会服务。

（二）市场化筹集资金方式的选择

实践中我们应如何或者说多大程度地对市场化筹资方式进行选择呢？

1、以有利于实现公众消费成本最低化的标准来选择。应该说，对于公众来说，政府还贷型高速公路的消费成本比通过市场筹资修建高速公路的消费成本低。作为政府还贷高

速公路，收取的通行费，除用于管理费用和养护费用外，其他全部归还贷款利息和贷款本金（即投资款）；而以商品化的方式由市场投资提供高速公路，由于投资者除了要收回全部投资款外，必然还会要求投资回报，其要求的投资回报率往往还高于贷款利息，另外经营性高速公路还要缴纳相关税费，因此，相比政府收费还贷公路，按商品提供的高速公路会要求公众额外的承担投资者追求的超额利率和企业缴纳的税费，公众消费成本相对较高。

2、以有利于实现公众消费效用最大化的标准来选择。按现有政策，高速公路建设项目必须有一定的项目资本金，不能全额使用借贷资金，这样，要选择政府还贷型高速公路达到消费成本最低化的目的，必须要求政府配给一定的财政性资金作为高速公路的项目资本金。而在目前状况下，因为国家经济实力有限，不能满足快速发展的高速公路建设资本金的需求，这样，为了满足社会对高速公路总量的需求，就有了利用高速公路商品性通过市场筹资的需要。应该说，在一定程度上，这是为了实现高速公路效用总量最大化而牺牲了成本最低化的要求。其实，从一定意义上来说，是项目资本金制度限制了在成本最低化的基础上实现高速公路的效用最大化。

从目前资金供给的情况看，在政府收费还贷方式下，满足不了高速公路资金总量需求的是财政性资金，而不是银行

贷款资金，如果对高速公路取消资本金制度，是完全可以以政府收费还贷方式满足高速公路总量需求的，这并非是完全不可行。作为市场方式筹资的资金，投资者对其投入的资金最终都是全额地收回了，而对政府收费还贷方式中投入的财政性资金目前是没有收回的，既然目前财政资金有限，我们完全可以考虑将财政性资本金也全额收回用于高速滚动发展，或者干脆对政府收费还贷公路不实行资本金制度，全额使用贷款修建（目前国家开发银行的软贷款可以作为项目资本金就可以给我们启发）。在政府收费还贷方式下即使取消高速公路资本金全额使用贷款，相比市场化筹资方式，因为都是要全额收回投资，政府收费还贷方式下公众不用额外承担投资者追求的超额利率和企业缴纳的税费，消费成本仍然相对较低，同时也满足了高速公路总量的需求。

（三）实现高速公路集中统一管理，以实现高速公路网络化和统贷统还

现阶段对高速公路分散管理的状况难以发挥出高速公路的整体规模使用效用，集中统一管理是发挥高速公路规模效用的需要。

1、实现集中统一管理，是充分发挥高速公路网络化效用的需要。每一段高速公路都是公路网中重要的组成部分，具有不可分割的网络特性。对高速公路的管理，不仅仅是资本的归属管理问题，若为加强资本管理而将高速公路归属国

有资产管理等部门而脱离交通部门的管理，是得不偿失的。高速公路的资产属于国有，这已被法律所明确界定，并且其属于不动产，即使在收费权转让过程中，转让的也不是资产，资产流失的可能性极小。但将其脱离交通部门的管理后，却会造成高速公路接受交通部门行业管理的意识淡漠，不利于实现高速公路管理整体的协调性和统一性。

应该说，我国高速公路网络化势在必行，这是提高速公路使用效用的必然趋势。

2、高速公路统一管理，是实现统贷统还的需要。高速公路实行统贷统还，能发挥资金规模化效用，有利于平衡冷线与热线，统筹高速公路的协调发展。《收费公路管理条例》规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”，只有建立了一个统一的管理主体，才能确定一个权责统一的统贷统还的主体，要实行统贷统还，前提是“统一管理”。

（四）引进收费、养护专业化服务公司，提高内部管理效率

高速公路管理机构接受政府的委托，从事高速公路建设和管理，承担高速公路事业发展职能、为社会服务，是一个责权统一的法人主体，但它应该定位是受政府委托的管理机构，并没有要求其是高速公路所有日常活动的具体实施者。

高速公路日常管理活动中，收费、养护等单一的日常工作，具有明显的生产性质，为提高管理工作效率，高速公路管理机构可以将收费、养护业务委托专业化服务公司实施。 应该说，在高速公路养护方面，现在大都已经实现了委托专业养护公司进行养护作业的委托方式，并取得了很大的成绩，但在收费方面引进专业公司还是全新的概念。收费业务是一项单一的生产行为，我们完全可以学习养护作业引进专业化公司的成功经验。引进收费、养护专业化公司提供专业化服务，并不改变收费还贷的责任主体，专业化服务公司仅根据委托，提供专化业的单一性服务。通过专业化公司，我们可以将先进的管理技术和管理方法引进服务于高速公路，有利于解决有关机构重置、人员臃肿的问题，能为我们降低高速公路运营管理成本、提高服务质量。所以，在内部具体管理中引进收费、养护专业化服务公司是我们可以选择的一个创新管理方式。