行业协会:缘何踟蹰不前?

　　行业协会是市场经济深入发展和社会分工在市场领域细化的必然产物，是市场经济体系的一个有机重要组成部分。随着我国经济体制改革的深入和加入世界贸易组织，行业协会的重要性日益显现。但在实际工作中，由于某些原因，行业协会的发展状况尚不能满足各方面的要求，对此应当引起有关方面的重视。 　　 　　影响一国行业协会发展的因素 　　 　　首先，经济体制是影响行业协会发展的最根本因素。作为市场经济的一个组成部分，行业协会的发展不可避免地要受一国经济情况的影响。政府对经济的管理越直接、越严格，行业协会发展的可能性越小。在前苏联、东欧国家和改革开放前的中国都没有行业协会，原因就是这些国家实行的是计划经济，企业对自己的经营后果不负责，它们没有组建行业协会的动力。而同时政府对经济的管理十分直接、具体，即使存在行业协会也没有活动的空间。以印度尼西亚为例，20世纪80年代中期以前，印尼政府对当地经济的指导和管理很严，印尼全国商会就是一个有名无实的机构。自20世纪80年代中期，政府开始取消一些对经济实施严格干涉的做法。同时，私人部门开始组织起来开展政治活动。一些行业的积极分子开始控制他们的行业协会并把它转变成联合行动的有效工具。 　　其次，企业是否有合作精神是影响一国行业协会发展的重要因素。行业协会所采取的行动应该是同行业竞争者的联合行动。如果企业之间不愿意合作，则参加行业协会的企业数目就少，行业协会的号召力、在经济生活中的影响也就较小。和美国相比，日本的行业协会数目更多，企业入会率更高，会员企业的忠诚度更高。造成这种差异的原因很多，其中一个重要原因就是日本企业的合作精神更强。这种合作精神是直接受到崇尚集体主义的日本文化影响的。有学者认为，孔子思想和日本的经济起步较晚使日本的企业很善于形成卡特尔，并且能为了贸易伙伴或对手或他所属的团体的整体利益而有节制地使用市场的力量。同时，对等级制度的接受也有利于合作。 　　第三，行业协会的相关法律法规是影响其活动的重要因素。影响行业协会发展的法律很多，最主要的是规定行业协会设立的法律和反垄断法。显而易见，一个国家对行业协会的设立的标准越低，在其他条件相同的情况下，该国的行业协会就越多。 　　由于行业协会积聚的是相互竞争的企业，为了防止会员企业利用行业协会作出有损公众利益的事情，许多国家都制订了反垄断法来约束行业协会的行为。所以，一个国家的行业协会的活动范围极大地受制于该国反垄断法的规定。美国对个人主义、竞争和变革的超乎寻常的热爱也反映在他们对行会类型的组织的立法上。而日本的行业协会的活动范围远远大于美国同行，其中最重要的原因就是美国的反垄断法甚严于日本的反垄断法。 　　在日本，无论是产业界还是政治界都不认为卡特尔是一个对经济发展不利的因素。因为日本的工业化进程虽然最初是由自由竞争开始的，但结果却造就了一些大的行业领袖企业，这些企业推动着发展进程。日本在二战结束之前不仅没有反垄断法，而且他们对反垄断法有很深的敌意。美国占领当局相信自由竞争，所以他们在1947年起草了日本反垄断法：《禁止私人垄断和确保公平交易法》(以下简称反垄断法)，该法是美国反垄断法的改进版。但日本政府在1953年修改了该法并几乎放松了所有的关键性的限制。而且在经济快速发展和国家对产业实施有力指导的20世纪五六十年代，对剩余的反垄断法的限制的解释受制于政府产业管理部门所倡导的发展计划。为了支持国家经济的发展，政府部门鼓励本应由他们管理的部门合并以增加产业的集中和合作。在1953年对反垄断法的修改中，日本将卡特尔区分为“好的（合法的）”和“坏的（违法的）”。而在美国，任何合谋或卡特尔活动都是“本身违法的”，即该活动被认定为违法而不论他对有关行业的竞争状况的影响。在日本，有两类卡特尔被认定是合法的：一是政策导致的卡特尔，即由政府部门设计和鼓励的卡特尔。这种卡特尔能不受反垄断法的限制是因为它被认定会对经济有利。还有一种卡特尔，虽然它没有被特别指出不受反垄断的管辖，但如果它被认为基于公共利益，则它仍有可能是合法的。 　　第四，一国行业协会的历史也对现代行业协会产生影响，它表现在两个方面：一是现代的行业协会并不是在完全打破了旧的行会制度之后建立的，相反，很多现代行业协会是由旧的行会进行自我改革后形成的。所以，从某种程度上，我们可以说行会制度越发达，建立现代行业协会的基础越好。二是一个国家行业协会的历史越长，行业协会在这期间的活动越活跃，人们就越有合作精神。美国行业协会在经济生活中的地位不如日本的一个很重要原因就是美国没有行会制度，而日本的行会的势力十分强大。 　　当美国还是殖民地的时候，在北部的一些城市里曾经成立过行会，但它们的命运往往是悲惨的。慢慢地，手工业者行会的法律和经济地位不断削弱，到殖民时期末，这一系统几乎消失了。商人行会和公会最多也是昙花一现。尽管殖民地在地区贸易和行业中进行过公会和垄断特权的实验，但结果却难以令人满意。而给予垄断权也和当时不断要求民主的呼声背道而驰。同时，对垄断的尝试也表明这不是刺激经济发展的成功之道。因此，那些在欧洲蓬勃发展的行会制度没能在殖民地美国扎根。在独立战争之后的一个世纪里，大批的移民涌入这个新的“世界”。移民的一个后果就是美国难以形成一个统一的、同质的种族团体。新的移民带来了新的文化的因素，动摇了已形成的文化模式。对这个吸收数百万新人的国家来说，社会变革是再正常不过了。另外，美国经济的快速发展也使他们对行会思想和致力于稳定的机构持反对态度。为了利用新发现的自然资源，整个行业在全国范围内移动。 　　而日本的情况则不同。当日本的行会开始出现时，政府的力量相当薄弱，所以当时的幕府对行业协会的发展采取了鼓励的态度，行业协会的势力变得庞大起来。由于当时法律不够健全，行业协会的主要职责就是制定交易规则。这些规则实际上是对缺失的法律环境的一个替代物。它极大地促进了市场的形成，对贸易的作用十分巨大。所以，尽管后来的幕府多次宣布禁止一切行会，商人行会却难以被铲除。后来，政府意识到来自行会的税收会极大地增加政府收入，不再重新颁布禁令。有了幕府的官方认可，行会秘密形成的“贸易习惯和做法”变成了官方的市场规则。 　　 　　我国行业协会发展不足的成因 　　 　　一、我国行业协会发展现状 　　据《我国工商领域行业协会改革与发展政策研究》统计，工商领域全国性行业协会共有362个，共有专职人员3427个。就270多工商行业协会的规模分析，大多数协会专职工作人员不到10人，少数规模较大的协会为30-50人，一些协会只有1-2人。经过近二十年的发展，工作有特色、有成效的约占五分之一；工作按部就班、成效不够显著的占五分之三；组织不健全、名存实亡的近五分之一。有学者认为，目前的行业协会在生存状况上大致为：三分之一难以维持，三分之一勉强维持，只有三分之一发展的比较好。第一类行业协会既无信息功能，更谈不上协调会员间的集体行动；第二类则功能比较单一，以提供简单的信息服务为主，同时承办政府委托的一些工作；第三类在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任，正朝着自治性组织的方向发展。 　　与发达国家相比，我国的行业协会无论在规模上，还是在功能上都存在严重不足。发达国家的行业协会大多能根据会员企业的要求提供相应的服务，其服务范围十分广泛，包括代表企业和政府沟通、行业推广、信息交换、标准化、联合研发、共同销售和购买、客户信用报告、帮助改善与雇主、消费者的关系和组织自律活动等。

　　 　　二、我国的行业协会发展不足的成因 　　上文所论述的影响行业协会发展的四个因素都对我国行业协会的发展产生影响，但本文只详细分析下面两个主要原因。 　　1.有关行业协会设立的法律妨碍了新的行业协会的出现。 　　在我国，行业协会包含在社会团体中，是社会团体的一种类型。对社会团体的法律法规适用于行业协会。其中最重要和根本的是《社会团体登记管理条例》。该条例是针对所有的社团组织的，其中并没有考虑到行业协会的特殊性。因此，其中的一些条款约束了行业协会的发展。例如，该条例第3条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。所以，我国对行业协会是实施双重管理。但该条例并未指明业务主管单位审查的标准是什么，而且，由于行业协会是为会员企业服务，而业务主管部门是政府部门。我们不能保证政府部门不会为了自身的利益而利用标准来妨碍行业协会的建立。又比如，该条例第10条规定：有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员和单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。这种对会员数量的规定的合理性让人怀疑：有关部门是如何计算出这些数据来的？对于一些行业来说，要在申请时就有如此众多的会员可能是不容易的，这就提高了行业协会设立的门槛。该条例第13条规定：当在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要设立时，登记管理机关不予批准筹备。这种做法的最大弊端是给了最先设立的行业协会垄断的权利，而不管这个行业协会的效率，这样容易导致行业协会效率的低下。其次，“一业”的标准是什么？在国外，同一个大行业中，企业根据不同的利益要求而组建出各种不同的行业协会，而不是简单的按行业来分。日本的钢铁和钢铁制品的生产者根据钢铁的不同种类而有许多行业协会，如镀锌板协会、容器制造商协会等。日本的钢铁销售和流通者也组成了许多势力很大的行业协会，其中最大的是Kozai Club。日本钢铁出口商也组建了日本钢铁出口商协会。还有一些行业协会的主要目的是保证原材料，如海外钢铁原材料委员会等。另外一些行业协会则关注钢铁生产的副产品，如日本炉渣协会等。最后，如何判断业务范围是否相似也是一个难题。 　　该条例第3条规定：社会团体必须是法人。第14条规定：其法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人。强制规定社会团体必须是法人过于僵硬。笔者认为既然取得法人资格有其利弊就应该由行业协会自己来决定是否要取得该资格。要求一个行业协会的法定代表人不得同时担任其他行业协会的法定代表人也是不符合行业协会的特点的。特别是在一些集中程度比较高的行业，某个或某几个企业可能在许多产品中都占有明显的优势。如果这个行业中的很多产品都有自己的行业协会，这些企业在该行业中的支配地位决定他们在行业协会中的支配地位：他们的领导人极有可能成为多个行业协会的法人。 　　第19条规定：社会团体的分支机构不得再设立分支机构，社会团体不得设立地域性的分支机构。这一条的主要要目的是防止大量的、小规模的社会团体的出现而造成的管理上的困难，但却和行业协会的发展要求和国际上的习惯做法完全相反。不少发达国家的行业协会就是采取了“金字塔”结构。而且，对象中国这样的一个大国来说，要求一个行业协会不得设立区域性的分支机构是十分不合理的。 　　2.特殊的发展历程对行业协会的发展产生了负面影响。 　　鸦片战争开始后，随着外国人在中国开始创办近代工业，新型的资本经济形式迅速发展，资本主义性质的同业公会开始出现并发展起来。新中国成立之后，同业公会的经济活动日趋淡化，自律功能日趋消失。“文革”开始后，随着极“左”路线对工商联的打击，同业公会陷于瘫痪。党的十一届三中全会后，随着我国政治体制和经济体制改革地不断深化，行业协会也开始发展壮大起来。但我国全国性行业协会和联合会大多不是由企业自下而上成立的，而是政府机构改革的产物，是自上而下成立的。 　　和西方现代行业协会相比，我国行业协会发展历史的特殊之处有两点： 　　第一，我国现代的行业协会是在解除了旧的制度后完全重新建立的，而不是向西方那样由旧的行会进行自我改革后形成的。我国现代行业协会的历史只有短短二十多年， 而其重要性得到承认并开始在经济生活中发挥作用只不过是最近十年的事。短暂的历史使得我国行业协会在很多方面都显得经验不足，而企业之间也缺乏建立合作关系的机会。 　　第二，我国大多数全国性的行业协会不是由企业自发组建的，其成立背景有浓厚的“政府色彩”。这产生了至少两方面的影响。一方面，政府部门作为“指导”或“挂靠”单位对协会管理较多；有些协会实际成为部门的附属机构，主要承担部门交办的事项。而且，根据《社会团体登记管理条例》，每个行业协会必须有业务主管部门，这也为一些政府部门干预行业协会提供了机会。另一方面，许多行业协会也过度依赖政府：经费主要来自政府拨款、许多人员由政府官员兼职等。这些行业协会对政府的依赖带来了两个问题。一是这些行业协会靠政府过着衣食无忧的生活，因而缺乏为企业服务的动力。二是由于是拿着政府的钱，用着政府的人，所以它们往往忘记了自己的身份：企业的代言人，而不是政府的分支机构。这样，它们往往不能真正代表企业来和政府打交道。以上两个问题使得种类行业协会难以真正获得企业信任，因而缺乏活力。 　　 　　相关建议 　　 　　一、加快经济体制改革，给企业更多的自主权。 　　在社会主义市场经济的今天，国家将独立的生产经营自主权越来越多地交予企业，企业在竞争中感到有些问题单靠自身的力量无法解决，就会谋求全行业的联合，也就有了组建行业协会的动力。同时，由于企业在很多方面有自主决定的权利，行业协会的活动空间也就扩大了。 　　不仅如此，我们还建议政府授予行业协会一定的行业管理行政权力。政府可以将一些微观的、执行性的与技术性的事务交由行业协会来承担，并按照任务的难易程度和质量支付一定的报酬。这样做对政府来说，一方面可以让政府集中精力来做其他的事，另一方面，由于行业协会比政府更了解该行业，所以行业协会可以提供更好的服务，这既可以提高政府的服务质量，也可以提高政府的威望。同时，政府向行业协会支付报酬又在事实上扶持了行业协会。更重要的是，由于这些活动是面向整个行业的，所以，一些非会员企业可以通过这个机会来了解行业协会，而行业协会也可以趁此机会宣传自己，鼓励企业入会。 　　 　　二、 完善行业协会设立的法律。 　　由于《社会团体登记管理条例》没有充分考虑到行业协会的特点，其中一些规定会阻碍行业协会的发展，所以，有人提出要制订《行业协会法》。但不同的行业有不同的特点，而且行业协会的活动涉及到经济、政治等领域的很多方面，要想用一部统一的《行业协会法》来进行管理是不现实的。而且在实际操作中，各国对行业协会的专门立法亦十分少见。所以笔者比较倾向于美国对行业协会的管理：并没有专门的法律来规范行业协会的设立而采用登记制，对于其在经济领域的活动，由经济领域的法律来规范，对其在政治领域的活动，由政治领域的法律来规范，都没有专门的法律。其实，行业协会只不过是经济领域中很普通的一个成员，并没有太多特殊之处，也不需要对其有特殊的法律规定。 　　 　　三、改革现有行业协会，实行政会分离。 　　如上所述，由于历史原因，我国的行业协会一方面受政府干预过多，另一方面又严重依赖政府。这种情况制约了我国行业协会的发展，所以要尽快改革这些行业协会，让它们和有关的政府部门脱钩，真正成为服务企业、自负盈亏的市场主体。为此必须做到人员上脱钩和财务上脱钩。我国早在1998年就有《中共中央办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，但此规定仅针对领导。笔者认为应该规定所有的国家公务员或参照国家公务员管理的人员都不得兼任行业协会的任何职务，但可以鼓励行业协会聘用离退休的政府官员。因为这些人长期在政府部门工作，熟悉政府的工作方式和人员，这样方便行业协会和政府的联系。财务上脱钩是指政府拨款不应是行业协会的主要收入来源，政府应停止或逐步减少对行业协会的拨款。但可以通过其他方式给予行业协会资金支持，如给予税收优惠；遵循国际惯例，对行业协会的一些活动给予资助等。