法的种类及位阶关系

法的种类及位阶关系

一、法的种类及制定主体

1、法律──

全国人大及其常委会（宪法由全国人大制定，另刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，也需由全国人大制定。基本法律，顾名思义就是规范国家政治、经济、社会生活的全局性的法律。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法等属于基本法律，都由人民代表大会制定。）

2、法规──

（1）行政法规：国务院；

（2）地方性法规：各省、自治区、直辖市和较大的市（省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会。（注：注意理解“较大的市”──此处来自《立法法》第四章第一节的表述，其内涵包括省会市、经济特区所在地的市及经国务院批准的较大的市，立法法将这几类城市统称为较大的市，主要考虑到在其他章节尤其是在第五章适用与备案中涉及到上述主体时，表述方便；而《宪法》第30条规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”这里较大的市是指设区的市；《地方各级人大和政府组织法》

第7条和第43条规定的“经国务院批准的较大的市” 是指经国务院批准而享有地方性法规制定权的城市，一般是经济比较发达，城市人口比较多的设区的市，目前有18个城市──1984年国务院批准的唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市(同时批准的重庆市目前已升为直辖市)；1988年批准的宁波市；1992年批准的淄博市、邯郸市和本溪市；1993年批准的徐州市、苏州市。4个经济特区所在地的市包括：深圳市、厦门市、珠海市和汕头市。海南经济特区包括整个海南岛，全国人大通过专门的授权决议，授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。因此，经济特区所在地的市不包括海南经济特区内的市。）

另：较大的市人大及其常委会制定的地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，省、自治区人大常委会应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美，不作审查。如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律、行政法规或本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区人大常委会可以不予批准，也可以发回修改。若发现同本省、自治区的人民政府规章相抵触的，应作出处理规定：第一，如认为省、自治区的规章不适当，可以批准较大的市的地方性法规。根据立法法的规定，省、自治区人大常委会有权撤销省、自治区人民政府制定的不适当的规章，因此当然有权批准与省、自治区规章不同的较大市地方性法规。较大的市的地方性法规经批准后，其效力即高于省、自治区政府规章，在较大的市范围内应当按照地方性法规执行。如果省、自治区人大常委会认为省、自治区规章因不适当，不宜在其他地区执行，在批准较大市的地方性法规的同时，可以撤销省、自治区的规章或责成省、自治区政府作出修改。第二，如认为较大的市的地方性法规不适当，可以责成较大的市人大常委会对报批的地方性法规进行修改，

如果较大的市不同意修改，可以不予批准。第三，如果认为较大市的地方性法规与省、自治区的规章的规定均不适当，则可以分别按照以上两种办法处理。

3、规章──

（1）部门规章：国务院各部门（包括具有行政管理职能的直属机构，也称 部委规章）；

（2）地方政府规章：省、自治区、直辖市和较大的市（同上）的人民政府。

4、自治条例、单行条例──

民族自治地方的人大（自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批 准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。）

注：自治条例和单行条例与地方性法规的制定原则不同。地方性法规的制定应遵循两个原则，即在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循不同宪法、法律和行政法规相抵触的原则。自治条例和单行条例的制定原则只有一条，即依照当地民族的政治、经济和文化的特点。根据这一原则，自治条例和单行条例在权限范围内可以对法律和行政法规予以变通。

附： 建国后，我国地方立法经历了三个阶段：

第一阶段是从1949年新中国成立到1954年宪法颁布。1949年12月26日，中央人民政府政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定：大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议、命令，拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定：省、市、县人民政府有权拟定与省政、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称之为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

第二阶段是从1954年宪法的颁布至1979年地方组织法的颁布。1954年宪法确立了由中央统一行使国家立法权的制度，取消了一般地方享有的法令、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。1975年宪法和1978年宪法在立法权方面也作了类似的规定。

第三阶段是从1979年地方组织法施行以来到现在。1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次会议还对地方组织法进行了修改，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年，再次修改地方组织法，进一步规

定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年颁布实施的立法法中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。

二、各种法的位阶关系

从法理上说，我国法律位阶的划分标准是宪法和法律规定的立法主体的权力位阶。在宪法和有关组织法上，立法主体的权力位阶顺序是：全国人大──全国人大常委会──国务院──省级人大──省级人大常委会──省会市的人大──省会市人大常委会──较大市的人大──较大市人大常委会；国务院的部委——省级人民政府──省会市的人民政府──较大市的人民政府。以此为标准，我国法律位阶的一般关系就很容易确定了，即：宪法──基本法律──法律──行政法规—

──地方性法规（省级人大的法规──省级人大常委会的法规──省会市人大的法规──省会市人大常委会的法规──较大市人大的法规──较大市人大常委会的法规）

──行政规章（部委规章──省级政府规章──省会市政府规章──较大市政府规章）

在这个序列中，法律位阶是依次递减的。但是部委规章与省级地方性法规的位阶孰高孰低，在宪法和有关法律上没有明确规定。一个较为合理的观点是部门规章与省级地方性法规在位阶上无高低之分。理由如下：省级地方性法规的制定主体是省级人大及其常委会，而国务院部门规章的制定主体是国务院各部、委，根据立法主体的权力位阶，我们并不能比出高低大小，因为省级人大和国务院部委分属不同的权力体系，根本没有可比性。也就是说，在一个省的范围内，法律位阶是有高低之分的，而省以外范围的法律位阶则很难进行比较。因为中国的行政权力划分是“条块分割”、“块块分割”。所谓“条块分割”，就比如财政部和一个省是分割的，它们的规范位阶比不出高低之分，因为条块之间没有关系。所谓“块块分割”，就比如河南省和河北省是分割的，河北省和河南省都是一个块，块块之间也是没有关系的，各省的规章都在各自的行政区域内生效。总之，我们不能简单地说部门规章和省级地方性法规的位阶孰高孰低，因为二者之间比不出高低。那么，当它们在适用中发生冲突应如何解决呢？我国《立法法》作出了有益的尝试。根据《立法法》的规定，当省级地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。其实，这条规定恰恰利用立法技术规避了省级地方性法规和部门规章之间的位阶关系，而直接针对二者的冲突问题给出了解决办法。从克服我国立法上的一些难题来说，不失为一种好的做法。

附：

1、“法律”的含义：

中国的法律规范数量庞多，各级人大和行政机关都在制定，然而我国只承认其中的一部分，即法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例，规章在

我国立法法中只采取半承认的方法，《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”从法律条文用词的不同来看，我国对规章并没有完全承认，规章的“半法”身份在我国行政诉讼法律适用的问题上也可以看出：法律法规是“依据”，而规章只是“参照”。归纳起来说，中国的“法”就是指法律、法规、规章（广义）；狭义上讲，仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。在与法规等一起谈时，法律是指狭义上的法律。

2、规章和规范性文件的区别与联系

“规章”是指有规章制定权的行政机关依照法定程序决定并以法定方式对外公布的具有普遍约束力的规范性文件。从广义上讲，规章也是一种规范性文件，但是它不同于我们所讲的一般规范性文件。一般规范性文件指的是法律、法规和规章以外的规范性文件，我们在日常工作中所使用的“规范性文件”，实际上讲的是一般规范性文件，或者称为狭义的规范性文件。这里，规章与一般规范性文件的主要区别包括以下几个方面：

（1）从内容上看，凡是法律、法规规定以规章形式规定的事项，应当制定规章，比如，设定行政处罚，出台法律、法规的配套制度，均属于规章。至于一般规范性文件，主要用于部署工作，通知特定事项、说明具体问题。此外行政管理的重大制度也应当制定规章。比如，国家统计局就涉外社会调查活动管理、部门统计调查项目管理、统计执法检查相继出台了三个部门规章。

（2）从形式上看， 2000年7月1日《立法法》实施以后，规章都必须以令的形式发布，因此凡是以令的形式发布的，就是规章；一般规范性文件则不以令的形式发布，往往以通知、函等形式下发。

（3）从结构上看，规章一般采取章、节、条、款的结构，规范性文件则比较松散，一般没有结构要求。

（4）规章要报国务院备案，规范性文件则不需要。可以这样说，是否以规章形式发布并报送国务院备案，是判断规章还是规范性文件的主要标准。