中国法律援助制度诞生的前前后后(十一)中国法律援助网

中国法律援助制度诞生的前前后后（十一）

发布时间：2010-08-30 11:11:33 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】

第十一章 面向二十一世纪的中国法律援助

——特色•发展目标•机遇•困难•新思路与对策

一、中国法律援助制度的“特色”初步形成

四年，在人类历史发展的长河中仅仅是短暂的一瞬。然而，经过四年对中国法律援助制度的努力探索和艰苦实践，我们可以自豪地说，我们已经在“一张白纸”上初步勾划出了中国法律援助的发展蓝图。中国法律援助制度的“特色”越来越明显地展现在我们的面前。

（一）法律援助的四级组织架构

中国法律援助机构已基本形成了四级组织架构的雏型：

在国家一级，建立司法部法律援助中心，统一对全国的法律援助工作实施指导和协调。

在省级地方，建立××省（自治区）法律援助中心，对所辖区域内的法律援助工作实施指导和协调（直辖市法律援助中心行使管理和组织实施双重职能）。

在地、市（含副省级）地方，建立××地区（市）法律援助中心，行使对法律援助工作的管理和组织实施双重职能。

在具备条件的县、区级地方，建立××县（区）法律援助中心，具体组织实施本地的法律援助工作。但是，县区级地方建立法律援助机构要视其财政经济状况而定，不能不顾条件一哄而起建立机构。不具备建立法律援助机构条件的地方，由县区司法局具体组织实施法律援助工作。

（二）法律援助的“四统一”机构模式

法律援助机构模式的选择确定应遵循“四统一”的原则，即对公民的法律援助申请，由属地的法律援助中心统一受理申请、统一审查申请人的条件，统一指定法律服务人员实施法律援助，统一监督检查法律援助的实施状况。

（三）法律援助的三个专业实施主体

中国法律援助的三个专业实施主体是：律师、公证员、基层法律工作者。律师主要提供诉讼法律援助（包括刑事辩护、刑事代理和民事诉讼代理等）和非诉讼法律援助；公证员主要提供公证事项的法律援助；基层法律工作者主要提供法律咨询、代书、普通非诉讼事项的帮助等简易法律援助。

（四）法律援助的三个资金来源法律援助的三个资金来源

即：政府出资、社会捐赠、行业奉献。政府出资，这是各级政府保障公民合法权益得以实现的应尽义务和责任的具体体现；社会捐赠，即通过法律援助基金会这一国家批准的合法机构，接受社会热心法律援助这一公益事业的单位或人士捐赠，将所捐赠的本金合法运作所产生的增值部分，用于法律援助事业的必要开支；行业奉献，即通过律师、公证员、基层法律工作者的义务办案或以出资形式替代应尽义务，以体现社会主义的法律服务工作者为社会作出应有的行业奉献。

（五）法律援助的“两个结合”和“两个主导”

中国的法律援助的性质，可以界定为政府行为与社会行为相结合，以政府行为为主导；专业法律服务人员实施法律援助与社团、学校的辅助性法律援助相结合，以专业法律援助为主导。专业法律服务人员主要从事面向社会的法律援助，以诉讼援助为主；辅助性法律援助人员主要从事具有行业特色的法律咨询、代书、非诉讼调解，提供法律指导性意见等援助事项。

（六）两个援助重点

中国法律援助的两个援助重点是：以《刑事诉讼法》、《律师法》及最高人民法院与司法部“关于开展刑事法律援助工作的联合通知”规定的法律援助事项为援助重点，以可能影响社会稳定、可能导致社会严重不良反响的事项为援助重点。

（七）法律援助的“两个主辅关系”

法律援助以属地管辖为主，属人管辖为辅。属人管辖有争议的由共同的上级法律援助机构决定管辖。中国法律援助基金会基金增值部分的使用，以扶持贫困地区的法律援助事业发展为主，以增强“造血”功能；以对具体案件的援助为辅，主要用于上级法律援助机构指定案件的必要支出。

（八）法律援助的两种对象、两个条件

法律援助对象为一般对象和特殊对象两种：一般对象是指需要审查其是否具备援助条件的中国公民；特殊对象是指符合刑事诉讼法和司法部、最高人民法院关于开展刑事法律援助的联合通知规定的刑事被告人（包括中国公民和非中国公民），经人民法院指定，即由法律援助机构指定有法律援助义务的律师提供辩护援助。作为法律援助一般对象的中国公民必须具备两个条件，即：①申请人有充分理由证明为保障自己的合法权益需要法律帮助；②确因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用（公民经济困难的标准由各地参照当地政府部门的规定的最低生活保障线标准执行）。

二、法律援助工作的五年发展目标

四年来的法律援助工作虽然迈出了可喜的第一步，但毕竟仅仅是建立、完善中国特色法律援助制度的良好开端，我们的前面还有很长的路要走。《司法行政工作95规划及2010年远景目标》提出了用5年至15年的时间建立和完善中国法律援助制度的宏伟目标。根据这一目标，要求我们在跨世纪的5年间，初步建立有中国特色的法律援助制度。其基本要求是：(1)除少数边远贫困地区外，从中央到各级地方都建立法律援助机构；(2)有比较稳定的法律援助资金保障：大部分地方法律援助经费纳入预算，中央和地方的法律援助基金会或基金发挥重要作用；(3)有一支稳定的法律援助队伍；(4)出台一部由国务院批准颁布的比较权威的法律援助专门法规，法律援助工作全面纳入制度化法律化轨道。(5)符合政府规定的经济困难标准的公民，在《刑事诉讼法》、《律师法》所规定的法律援助范围内，都能获得法律援助；(6)社会团体、院校参与法律援助，成为政府法律援助的重要补充；(7)形成比较成熟的中国法律援助理论体系；(8)法律援助制度将作为一项重要的法律制度对实现党的“十五大”确定的“依法治国”方略、对保障公民的基本人权和促进社会稳定发挥重要的作用。

三、把握法律援助工作面向

二十一世纪的发展机遇

党的“十五大”提出高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪，为处于初创阶段的法律援助制度的建立和实施提供了良好的机遇。

1经过二十年来不断深入推进的经济体制改革，我国已经在建立社会主义市场经济体制和发展生产力方面取得了长足的进展，与此相适应的社会整体协调发展的客观要求日渐显著。中国在本世纪末的改革将是包括经济、政治、社会、文化等方面的全方位、配套改革，以期取得经济、社会协调发展与社会经济良性运行的综合整体推进效应。法律援助作为促进经济社会协调发展、推动社会文明进步的一项新兴法律制度，必然会顺应时代的要求，面临充分施展功能的用武之地。

2党的“十五大”重申了坚持“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，特别提出要“保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”，以及“解决经济和社会生活中的各种矛盾、防止矛盾激化、维护安定团结”，这些要求的实现需要政法各部门充分发挥自身的职能予以保障，其中，法律援助制度的实施具有不可或缺的功能和作用。

3党的“十五大”明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，实现这一方略不仅要求有完整的立法，还要求有健全、公正的执法和司法机制将法律社会关系变成现实社会关系。随着审判方式改革的不断深入，当事人的诉讼权利呈扩大之势。对于诉讼当事人掌握法律知识和诉讼技能的要求也进一步提高，专门法律服务人员的帮助对于维护诉讼当事人合法权益的作用越来越重要。作为对贫、弱、残者提供司法救济，保障司法公正的法律援助制度，在新审判方式的施行中具有其他制度所不能替代的依法维护贫、弱、残疾当事人的诉讼权益，促进法律关系实现的功能。

4党的“十五大”提出了在社会主义初级阶段“提高人民生活水平、缩小地区经济文化发展差距、建设精神文明、缩小同世界先进水平的差距”的宏伟目标，在实现这些目标的过程中，法律援助工作负担着“法律扶贫助弱济残”的重要责任。

根据党的“十五大”提出的各项经济社会发展目标的要求，法律援助工作面临在更大范围内、更大限度地发挥职能作用的良好机遇。同时，法律援助工作还面临随着职能作用的充分发挥，推动法律援助的自身建设在现有基础上再上一个新台阶的良好机遇。但是，应该辩证地认识和把握两个机遇之间的相互关系。发挥职能作用的机遇是现实的，其主动权很大程度上操之于我；自身建设发展的机遇却是潜在的，需要克服各种困难才能最终实现。客观地说，在自身建设发展方面我们的主动权有限。能否适应形势抓住充分发挥职能作用的机遇，直接关系到能否抓住机遇为自身建设发展创造有利的条件。反过来说，能否进一步抓住机遇搞好自身建设，又关系到法律援助的职能作用能否得以最大限度的发挥。

四、法律援助工作面临的主要困难

正视法律援助工作面临的诸种困难，正确分析和认识当前制约法律援助制度建立和实施的主要矛盾，是法律援助工作推动和保障实现经济社会发展目标、充分发挥职能作用的前提。

1法律援助的供需矛盾突出。随着法律援助制度的实施和宣传不断深入，社会对法律援助的需求不断扩大。已有许多地方反映法院指定的刑事辩护案件越来越多，公民要求民事法律援助的事项也逐渐呈现应接不暇之势。由于人力、财力不足，加之一些地方律师义务办理案件的体制尚未理顺，对不自觉承担法律援助义务的律师约束不力，供需矛盾日益突出。目前，各地法律援助机构主要集中力量办理三类案件：①刑诉法34条和最高人民法院、司法部“关于开展刑事法律援助工作的联合通知”规定的法院指定辩护案件；②律师法明文规定的赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求发给抚恤金等案件；③以上两类案件之外、有可能影响社会稳定、造成不良社会后果的案件。既便如此，有限的法律援助力量仍然不能满足社会的需要。可以说，法律援助的供需矛盾是当前法律援助工作的主要矛盾。

2县级地方的法律援助工作前景堪忧。现有已成立法律援助机构、开展法律援助工作的地方，还仅限于少数大中城市，县级地方设立机构的极少。从县级地方的财政状况和法律服务人员的数量看，具备条件建立法律援助机构的毕竟是少数。但是，从我国贫困人口的分布情况看，县级地方对于法律援助的潜在需求量很大。采取什么办法最大限度地满足县级地方贫困者的法律援助需求，成为下一步法律援助工作深入发展所面临的一个难点。

3近期法律援助机构审批和经费保障面临困难。由于中央要求近期冻结机构的审批，使各地法律援助机构建立面临不利条件。一些省、市级地方原来预计近期可望批准的法律援助机构可能会暂时搁浅。地方财政从减少财政开支的角度，也会尽量减少对法律援助的支出。建立机构和经费保障问题，将是未来法律援助工作发展中所面临的具有普遍性的两大难题。

五、拓展法律援助工作的新思路和对策

应该充分相信，随着“依法治国、建立社会主义法治国家”的治国方略的付诸实施，随着各级党政领导和有关部门人员对经济与社会协调发展的重要意义的认识不断加深，随着各级政府财政状况的逐渐好转，法律援助工作所面临的宏观经济社会条件必然得以改善，法律援助工作所面临的主要矛盾和困难最终是能够解决的。当前，法律援助工作经历了一个良好的发展开端之后，正处于机遇与困难同在的一个关键时期。要抓住机遇，克服困难，解决矛盾，顺利渡过这一关键时期，需要我们以新的思路和对策来拓展法律援助制度实施的路子。

１开展有针对性的宣传工作。卓有成效的宣传工作过去曾经对于法律援助制度的初创发挥过十分重要的作用，今后仍然会对法律援助工作进一步发展发挥不可替代的促进作用。当前，要十分重视宣传工作的针对性。在抓好对社会宣传的同时，重点对各级党政领导和编制、财政主管部门有关人员进行有针对性的宣传阐释，着重讲清讲透以下问题：①司法正义的占有不同于物质财富的取得。在社会主义初级阶段，公民可以由于主客观条件的差别而有先富后富之分，通过“让一部分人先富起来”，加强激励机制，提高效率，做大“蛋糕”，最终实现共同富裕。而司法正义对于公民来说，则不能实行这种分先后的政策，不能让一部分人优先得到法律的保障，而让另一部分人被法律所遗忘，最后才实现人人共同享有法律的保障。为此，公民享有司法正义应优先于物质财富得以保障。②保障公民平等地享有司法正义，主要是国家或政府的职能，是国家或政府对公民的义不容辞的责任。在目前各级政府的财政尚不宽裕的情况下，可以实行“政府出资、社会捐助、行业奉献”的资金筹措机制，以后随着财政经济条件的改善逐渐过渡到政府独立承担对公民的法律援助责任。③法律援助制度的建立和实施不仅是一个经济问题，而且是涉及到宪法规定的“法律面前人人平等”原则能否得到具体施行的政治问题，对外关系到中国各级政府的形象，对内关系到公民是否能够平等地实现司法人权，关系到社会的稳定和各种社会冲突和利益纷争能否纳入法律调整的轨道。一句话，关系到党和政府对人民群众合法权益的态度问题。

２对编委审批机构暂时有难度的地方，鼓励司法行政机关从自身挖掘潜力，创造条件，先行设立法律援助机构挂牌服务，以实际工作成效去影响和争取党政领导的重视和财政编制部门的支持。

３尚未设立法律援助机构的部分地方，可以与编制、财政部门协商，选择一个尚未改制的占编律师事务所为基础，在不改变原有占编体制和工资供给渠道的前提下，更名为法律援助机构，赋予其法律援助机构的相应职能。这种办法既没有增设机构，没有增加编制和新辟经费开支渠道，又解决了少数占编律师事务所不愿改制、少数律师不愿丢掉“铁饭碗”的实际问题。而且，单个占编律师事务所的转制并不会影响律师队伍的整体阵容。

４提倡和支持社会发挥多方面的积极性（如妇联、工会、残联、院校等），搞具有行业特点和社会群体特点的法律援助，鼓励各地设立行业性法律援助机构，但要纳入各级司法行政机关法律援助机构的统一管理和指导，做到既充分动员和利用社会力量，又加强业务指导和行业管理，以保证其健康发展。

５允许政法机关离退休的司法干部到法律援助机构发挥余热，从事义务性质的法律援助工作，对其中符合考核授予律师资格条件者，可以优先授予律师资格，但只限于专门从事法律援助工作。这样，既可解决司法干部离退休后的老有所为问题，也在一定程度上弥补了法律援助机构的人力和经费不足的问题，还有利于改善法律援助工作者与司法机关的工作协调关系。

６切实解决法律援助中心对律师履行法律援助义务的软约束问题。律师是当前法律援助的主要实施主体，为了建立健全制度确保每名律师都能够严格履行法律援助义务，建议赋予相应的法律援助中心对律师的年审注册否决权和对拒不履行法律援助义务的律师的惩戒建议权。这不是分割律师管理权，而是使律师管理制度适应新形势的需要而逐步完善配套。对公证、基层法律服务工作者履行法律援助义务的约束制度亦须相应建立。

建立和实施有中国特色的法律援助制度，开辟了司法行政工作的一个新领域。法律援助工作的开拓、发展和取得良好的社会效果，要靠各级党委、政府的关心、领导和有关部门的支持。但是，归根结底，取决于各级司法行政机关领导的重视程度和工作策略的正确制订与有效实施。从各地近两年多来法律援助工作开展的情况看，这项制度的建立、机构组建、业务开展的状况，是与地方司法行政机关的主要领导的重视、开拓进取精神是分不开的。地方经济状况好，当然是建立法律援助机构、开展工作的有利条件。但是，一些经济条件不怎么好的地方，在司法行政机关领导的重视和努力下，争取党政领导的重视和编制、财政部门的支持，建立了法律援助机构，因陋就简开展了援助工作。因此，从一个角度来说，法律援助工作的进展情况，可以反映出一个地方司法行政机关的精神状态和开拓进取成效。在1997年底召开的司法厅、局长会议上，肖扬部长提出：“各级司法行政机关要从依法治国、建设社会主义法治国家的高度，充分认识建立和实施法律援助制度的极端重要性。要克服畏难情绪，增强做好法律援助工作的使命感、紧迫感和责任感。要以改革创新的精神，拓展思路，扎实工作，努力将法律援助工作推向新的发展阶段”。我们有理由相信，1998年，中国法律援助制度的建立和实施，将会在业已奠定的良好基础上，更上一层楼。

附：中国法律援助大事记

1994年1月3日 司法部部长、党组书记肖扬同志在一份律师工作的材料上第一次正式提出建立中国特色法律援助制度的设想：“法律援助制度起源于工业革命的发源地英国，以后法、德、美等西方国家相继普遍建立了这种体现社会文明进步的制度。法律援助制度是法律面前事实上的人人平等的标志，也是健全完善社会保障制度的重要体现。在我们社会主义国家实施，法律援助应是律师的应尽义务，也是律师的社会良知和职业道德的重要体现。律师法草案应该将建立法律援助制度的内容明确写进去。”

1994年1月 在全国司法厅（局）长会议上，第一次将法律援助写进《关于〈中国律师〉讨论稿》，供会议代表讨论。

1994年4月12日 肖扬部长对建立实施法律援助制度的问题明确批示:“法律援助，世界许多国家都有，香港地区也有，主要是对那些无能力支付律师费用的被告人或当事人实行法律援助，也为无人支付费用的‘官司’实行援助，这既是人道主义的体现，也是人权斗争的需要。是否要建立机构？请张耕同志会同有关部门进一步考证。”

1995年1月19日 张耕副部长在《拟派于晋同志参加全国律师协会考察国外法律援助制度代表团》报告上批示：“法律援助是一项重要制度，必须作为律师改革的一项重要内容，抓紧研究论证，以促进此项制度的建立，这项制度建立好了，有利于体现我们社会主义优越性和法制精神，有利于维护公民的合法权益，有利于维护社会的稳定，今年要作为一件重要实事去办，务见成效。为了借鉴外国的有益经验，去考察很有必要，一定要拟定详细的考察提纲，回国后写出有内容、有分析、有建议的考察报告。”

1995年2月16日 肖扬部长在全国司法厅（局）长会议上提出“要积极探索建立法律援助制度的有效途径和办法，为经济困难的当事人提供无偿法律帮助，今年要把这项工作正式提上议程，充分论证，抓紧制定可行方案，使我国的法律援助制度尽快建立起来。”

1995年2月25日 张耕副部长根据肖扬部长94年4月12日批示精神，请司法研究所帮助搜索、整理了一些国家和地区有关法律援助制度的资料。经过一段时间的认真分析研究，就如何建立法律援助制度和成立管理机构向肖扬部长作出题为“关于建立法律援助制度的几点意见”的正式报告。2月27日肖扬部长在这份报告上批示：“法律援助制度是世界通行的一种制度，是社会进步和文明平等的表现，应积极筹划，可以张耕同志的想法为基础，由司法研究所、律师司、公证司提出可行性方案，提交党组讨论。另，律师法应有此内容。”

1995年2月25日 司法部印发《关于1995年全国司法行政工作要点》，将探索建立法律援助制度的途径和办法，作为继续深化司法行政工作改革的一个重要组成部分。

1995年2月28日 广州市法律援助中心获批准，11月19日正式挂牌成立，成为全国最早成立的法律援助机构。

1995年中期 由司法部司法研究所、律师司组成专题研究小组，对建立中国法律援助制度进行可行性研究，并提出探索建立法律援助制度的基本方案。同时为借鉴国际上一些先进经验，律师司、司法研究所联合编译了“国际法律援助概览”，介绍了15个国家的法律援助制度。

1995年8月26日 肖扬部长在《领导参阅》（38）“北京市法律援助基金启动”上批示:“法律援助制度是一项先进的法律制度，请将各地开展法律援助工作情况搞一期综合，同时请工作开展好的地方注意总结经验，及时报部，部建立法律援助中心的筹备工作抓紧进行，待条件成熟时正式成立。送张耕同志阅”。对此，张耕副部长8月28日批示：请白路、正坤、国兴同志阅。认真按肖部长批示办。法援中心筹建务必抓紧，以便尽早成立。”

1995年8月底9月初 律师司、司法研究所向部党组正式提交了“关于成立国家法律援助中心”的报告，党组批转公证司、基层司再提出修改意见。

1995年10月10日 经司法部党组讨论决定，以司法部名义正式向中央编办提交《司法部关于成立国家法律援助中心的请示》并附“国家法律援助中心设立方案”（之后，肖建章副部长等亲往中央编办磋商）。

1995年11月7日 肖扬部长在广州市司法局《关于建立我市法律援助制度》报告上批示：“建立法律援助中心是件新鲜事，仍无经验可借鉴，须认真准备，积极试点，及时总结，稳步推广，不要一哄而起，更不要借机寻找经费收入渠道。”对此，张耕副部长11月8日批示:“肖部长批示很重要，指出的问题值得重视，对各地的情况要认真研究，注意分析，部援助中心筹备组成立后，要抓紧制定有关规定，对全国的法律援助工作给予指导。”广州市法律援助中心开业后，仅一百天时间就处理各类法律援助刑事、民事案件７５件，产生了很好的社会效果。司法部办公厅《领导参阅》介绍了广州市法律援助中心开业一百天来的情况。肖扬部长阅后批示：“张耕同志：建立有中国特色的完备的法律援助制度，无古人的经验可以借鉴，要从中国的具体实际情况出发，不断总结经验，大胆实践，努力探索，逐步完善这项有社会保障性质的援助制度。可以将广州的做法向全国介绍。”

1996年1月12日 肖扬部长在全国司法厅（局）长会议上提出建立和完善有中国特色法律援助制度是司法行政机关“九五”期间到2010年的重要奋斗目标之一，并以较长的篇幅对建立法律援助制度的重要意义和主要内容作了论述。

1996年初 中央编办提出初步意见：法律援助工作可由各地试行，等初具规模后，再研究国家法律援助中心的批准与否问题。

1996年3月7日 司法部党组研究决定，成立国家法律援助中心筹备组、司法部司法应用科学研究所筹备组，并任命宫晓冰同志为该两个筹备组负责人。

1996年3月17日 新修订的《刑事诉讼法》第34条对刑事法律援助作出原则性规定，第一次以立法形式规定了刑事法律援助制度的基本框架。

1996年4月29日 司法部向中国人民银行递交成立中国法律援助基金会的申请报告。

1996年5月8日 司法部党组报告任建新同志，请示成立“国家法律援助基金会”。同日，肖扬部长批准了中心“关于成立司法部法律援助委员会的建议”，并请部长办公会议讨论一次。

1996年5月9日 任建新同志在司法部党组关于成立“国家法律援助基金会”的报告上批示“原则同意，接受境外援助资金，要注意政治背景。请罗干同志审核后，按法定程序办理审批”，罗干同志批示：“同意按法定程序由中国人民银行按规定审批”。

1996年5月14日 肖扬部长“建立有中国特色的法律援助制度”一文在《人民日报》发表。此后，首都各大报纸陆续发表了一些有关法律援助制度的文章。

1996年5月15日 新颁布的《律师法》第六章对法律援助作出专章规定，勾画了有中国特色的法律援助制度的主要原则和基本框架。

1996年6月3日 司法部发出“关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知”，要求各地尽快争取地方党政领导及有关部门支持，建立相应的法律援助工作管理机构；参考有关地方的试点办法，结合本地区实际，迅速开展所辖区域内的法律援助工作。工作重点应围绕新修改的《刑诉法》第34条、《律师法》第41条的规定的服务范围；并充分利用本地新闻媒介宣传、介绍法律援助工作的基本内容和意义。

1996年6月6日 根据中国人民银行的意见，司法部申请成立中国法律援助基金会的报告改由中华全国律协、中国公证员协会、中华全国人民调解员协会三家联合向人民银行申报。

1996年6月13日 四川省法律援助中心经编制部门批准成立。在1996年6月召开的全国司法厅(局)长座谈会上,肖扬部长谈到贯彻《律师法》时讲：“《律师法》确立了法律援助制度的基本原则和内容、框架。这里特别强调的是，法律援助制度的建立和实施，有利于保障司法人权和维护社会公正。有利于完善社会保障体系，是社会主义民主和法制不断健全完善的具体体现，是社会文明进步的具体体现。同志们不要小看这个制度，在西方已实行五百多年，我国起步较晚，这是真正体现法律面前人人平等的制度。”

1996年7月15日 肖扬部长召集律师司、计财司、公证司、律协、法律援助中心筹备组负责人开会，就建立法律援助制度及筹措基金会准备金等问题发表重要讲话。

1996年7月中旬 中国人民银行原则同意成立基金会，并要求抓紧做好验资工作。7月25日，验资工作结束。8月26日，司法部收到中国人民银行总行银复〔1996〕253号文，同意成立中国法律援助基金会。

1996年8月29日 八届人大21次会议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定,老年人“需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的可以获得法律援助。”

1996年9月6日 广东省法律援助中心获批准为全额拨款的行政编制单位，11月9日，挂牌成立，肖扬部长和广东省朱森林等有关领导同志出席挂牌仪式并致贺词。

1996年7月下旬 司法部法律援助中心筹备组与联合国开发计划署驻京代表接触，商谈开发计划署资助中国法律援助志愿者事宜。10月8日，开发计划署驻京代表盖诗雅在法律援助中心筹备组负责人宫晓冰的陪同下，考察了青岛市的法律援助工作，决定为青岛市法律援助中心提供6名志愿人员3年的经费及人身医疗保险，从1997年1月11日起施行。

1996年9月23日至28日 筹备组负责人宫晓冰随司法部法律专家代表团赴瑞士访问,考察了瑞士的法律援助制度,回国后写了一份介绍瑞士法律援助制度的情况报告。肖扬部长在报告上批示：“肯定地说，法律援助制度是实现社会进步、司法公正的一项先进的制度，不能不从战略的高度去考虑建立有中国特色的法律援助制度的必要性。人们会随着时间的推移领略它的重大意义。因此，不能有丝毫的动摇，应全力推进这项事业的发展，力争司法行政机关对社会文明进步和实现司法公正做出应有的贡献。”张耕副部长也在这份报告上批示：“在建立法律援助制度这个问题上，的确不能有丝毫的动摇，要齐心协力、协调一致、共同努力，使有中国特色的法律援助制度尽快地建立起来。”

1996年10月3日 肖扬部长在1996年第7次部长办公会议纪要上指示:“不少人包括政法界一些人仍不知法律援助制度是怎么回事，更不知它的重要性，应通过各种渠道进行宣传。法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神，意义十分重大。务请把这件事情办好。”

1996年10月14日 肖扬部长在《司法行政工作简报》增刊第53期上批示：“在中国建立法律援助制度已被越来越多的人所认识。法律援助说到底是对贫者、弱者、残者、老者和少者等经济困难和无力打官司的人实行扶助，对贫者来说，也是扶贫。因此，实质上是对社会保障制度的完善，也是对司法人权保障制度的完善。善事、好事，应当尽力而为。请张耕同志牵头，律师、公证、基层司、律协和法律援助中心筹备组密切配合，认真落实上次党组会议精神。”

1996年10月 由肖扬部长、张耕副部长担任正、副主编的《探索有中国特色的法律援助制度》一书出版。刊载了前时期的理论成果，并介绍了一些国外的做法，为我国开创法律援助制度作了必要的理论准备。

1996年10月23日 民政部、司法部发出《关于保障老年人合法权益，做好老年人法律援助工作的联合通知》。

1996年10月30日 司法部办公厅就《法律援助试行条例》向各地司法厅（局）征求意见。

1996年11月5日 司法部、全国残联发出《司法部、中国残疾人联合会关于做好残疾人法律援助工作的通知》。

1996年11月8日 北京市法律援助中心经编制部门批准成立。

1996年11月12日 司法部、团中央发出《关于保障未成年人合法权益，做好未成年人法律援助工作的通知》。

1996年11月19日 司法部、全国妇联发出《关于加强保障妇女合法权益，做好妇女法律援助工作的通知》。

1996年11月18日至21日 司法部法律援助中心筹备组与司法部法制司在广州市召开了首次全国法律援助工作经验交流暨理论研讨会。各省、市、区，副省级市主管法律援助工作的司法厅（局）长或律管处（律协）负责人及5个试点单位的代表和部分专家学者、新闻单位记者共90余人参加了会议。会议还特别邀请了最高人民法院、最高人民检察院、中编办、财政部等有关部门的负责同志与会。会上，肖扬部长作了题为《建立和健全法律援助制度是加强社会主义精神文明建设推动社会进步的实际步骤》的主题报告。各地代表对我国建立法律援助制度的重大意义、中国特色法律援助制度的建立和具体实施的有关问题进行了充分的交流探讨。会议还讨论修改了《法律援助工作试行办法》。张耕副部长就贯彻落实此次会议精神作了重要的总结发言。

1996年12月18日 中央机构编制委员会办公室批复《中编办字〔1996〕168号》，同意成立司法部法律援助中心。核批事业编制35名，经费实行全额拨款。

1996年12月 全国司法厅（局）长会议上，建立中国特色法律援助制度被确定为1997年的工作重点。广州、上海浦东、青岛三地法律援助中心被确定为全国司法行政系统文明服务示范窗口单位。

1997年1月1日 《刑诉法》、《律师法》的颁布实施，标志着中国的法律援助制度正式依法投入实施。

1997年2月26日 司法部法律援助中心1997年的工作思路和计划出台，1997年的基本工作思路是：下大力量，推动全国法律援助机构的建设，重点推动省级法律援助中心机构的建立，出台《法律援助试行办法》，并跟踪实施、修改完善和制定配套的制度，初步形成有中国特色的法律援助理论体系，宣传工作在推动地方机构建设，扩大社会影响方面取得新进展，培训首批法律援助业务骨干，努力开展积极有效的对外交流和合作。

1997年3月6日 李鹏总理在民政部上报国务院批准“中国法律援助基金会”的报告上批准同意登记。

1997年3月10日 安徽省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年3月27日 湖南省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年4月8日 天津市法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年4月11日 山东省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年4月17日 司法部法律援助中心宫晓冰副主任考察了英国和加拿大的法律援助情况。司法外事简报刊登了《英国法律援助制度简况》、《加拿大法律援助制度简况》。

1997年4月28日 最高人民法院与司法部发出《关于刑事法律援助工作的联合通知》，大大促进了律师行使刑事辩护职能以及刑事法律援助工作的开展。

1997年5月21日 中国国家副主席荣毅仁题词“建立法律援助制度，完善公正司法机制”。

1997年5月21日 司法部发出《关于开展法律援助工作的通知》。要求各地要高度重视这项工作，将其作为健全社会主义民主与法制，体现我国社会主义制度优越性的一件大事来抓。并明确了法律援助的定义和机构、对象、范围、形式、程序以及法律援助权利、义务和责任。这是推动和加快法律援助制度建设的一个重要步骤。

1997年5月23日 雷洁琼副委员长给中国法律援助基金会成立大会写来贺信。

1997年5月23日 中国法律援助基金会第一次理事会议召开，张耕副部长出席会议并作重要讲话，会议选举邹瑜为中国法律援助基金会第一任会长，高宗泽、柳谷书、徐健为副会长，聘请宫晓冰任秘书长，刘南征为副秘书长。会议一致推举雷洁琼、王光英为名誉会长。会议选举产生了中国法律援助基金会第一届理事和常务理事，并通过了基金会章程。

1997年5月26日 中国法律援助基金会成立暨司法部法律援助中心揭牌大会在人民大会堂举行。王光英副委员长出席大会并致贺词。司法部党组全体成员以及中办、国办、高检、高法、民政部、团中央、残联、妇联等有关单位领导同志出席了大会。会议宣读了荣毅仁副主席的题词和雷洁琼副委员长的贺信。肖扬部长、邹瑜会长分别作了重要讲话。

1997年6月3日 辽宁省法律援助中心获编制部门批准成立。1997年6月6日上海市法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年6月16日 司法部法律援助中心编辑的第一期《法律援助工作信息》出刊。《信息》为部法律援助中心主办的综合性法律援助内部工作刊物。其宗旨是：立足法律援助工作实践，服务法律援助工作需要。

1997年6月23日 中国法律援助基金会第一次常务理事会召开。会议讨论通过了《中国法律援助基金投资管理办法》、《基金会资金投资方案》、《中国法律援助基金会捐赠工作表彰及劳务费用实施办法》、《关于进一步做好中国法律援助基金会捐赠工作的意见》。

1997年7月 乔石委员长为中国法律援助基金会题词：“建立法律援助制度，实现司法公正。”

1997年8月8日 河南省委书记李长春在《河南日报》“法律援助：为贫弱者伸张正义”一文上批示：“法律援助，此举意义重大，不论贫富，使公民都能在法律面前人人平等。建议办成为民伸冤的窗口。”11月8日,中共中央政治局委员、河南省委书记李长春为祝贺省法律援助中心成立题词：“法律援助利国利民。”

1997年8月27日 国家工商行政管理局商标局受理了中国法律援助标志服务商标专用权的申请。

1997年8月29日 贵州省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年8月29日青海省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年9月3日、9月15日 广东省珠海市、清远市通过了本市《法律援助试行办法》，这是我国首批正式通过的市级法律援助法规。

1997年9月12日 湖北省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年9月13日 日本法律援助协会事务局局长永盛敦郎一行访问司法部法律援助中心，并与中心有关负责人座谈、交流两国法律援助工作情况。

1997年9月16日 肖扬部长在15大期间召开的民主法制专题新闻发布会上介绍了我国法律援助制度情况。

1997年9月25日 宁夏回族自治区司法厅法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年10月6日 吉林省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年10月6日 美国法律援助委员会主席道格拉斯•伊利克等向司法部有关人员介绍美国法律援助制度情况并回答了听众提出的问题。

1997年10月14日 司法部政治部批准了中国法律援助基金会向民政部申报社团编制。

1997年10月16日 肖扬部长和张耕副部长到中心看望工作人员。肖扬部长做了重要指示：要下大力气继续探索有中国特色的法律援助制度，大力宣传和推广法律援助制度，争取在全国普遍建立法律援助机构，要完善法律援助本身的法律法规建设，要抓好法律援助队伍的自身建设。

1997年10月20日 河北省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年10月23日 河南省法律援助中心获编制部门批准成立。11月4日，肖扬部长、刘副部长由宫晓冰副主任陪同出席了法律援助中心揭牌仪式。

1997年11月19日 以司法部办公厅名义发出关于填报《法律援助工作统计表》的通知及《法律援助工作报表》(暂行)。

1997年11月26日 司法部发出《关于开展公证法律援助工作的通知》。

1997年11月24至25日 在西南政法大学召开部属院校法律援助工作会议。宫晓冰副主任、高贞处长与部教育司司长怀效锋、副司长霍宪丹等同志参加了会议。会议交流总结了各法律院校、系开展法律援助工作的经验，研究探讨了在政法院校、系开展法律援助工作的模式。

1997年11月 法律援助中心与美国共和国际研究所合作，初步商定于1998年1月10日至19日举办首界全国法律援助人员培训班。

1997年12月5日 司法部政治部批准中国政法大学刑事法律研究中心刑事法律援助部挂靠司法部法律援助中心。

1997年12月11日 广西壮族自治区法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年12月16日 由加拿大刑法改革与刑事政策研究中心研究员杨诚、政策发展与人权事务主任伊凡•丹德朗和沙市卡通省法院法官Bria女士三人组成的专家小组就中加开展法律援助立法合作项目的有关问题与中方专家小组会谈。

1997年12月16日 黑龙江省法律援助中心获编制部门批准成立。

1997年12月17日 肖扬部长在全国司法厅(局)长会议上做重要报告，报告第八部分总结了法律援助制度建立以来所取得的成绩，提出了明年和今后一个时期法律援助工作的任务。

后记

1998年1月是中国法律援助制度提出四周年的日子，值此之际，《中国法律援助制度诞生的前前后后》的问世，无疑是为这一有纪念意义的日子奉送了一份极有意义的礼物。

1994年1月，司法部部长肖扬提出建立中国的法律援助制度，至今已整整四年。四年，对某些人某些事来讲，也许不过是不经意的岁月流逝中的短暂一瞬，而对于中国的法律援助事业来讲，却是由实实在在的每一天、每个小时、每一分钟构成的丰富多彩的时光。法律援助制度的提出，凝结了决策者多年来长期对中国民主法制建设的理性思考和对中国社会的深切感悟，而这一崭新制度的宏大而艰巨的奠基工程却完成于四年的时间里。以一项新制度诞生所必经的艰难、复杂的过程来体验，建设者们无论如何也不会有“短暂一瞬”的感受。

四年，留下了决策者们孜孜不倦的谋划，实践者们披肝沥胆的开拓，所有热心者们源源不断的支持……

四年，建立中国法律援助制度的提出、最初几个城市的试点、法律地位的确立、从中央到地方各级法律援助机构的建立、业务工作的蓬勃开展、未来发展蓝图的勾画，无一不历经反反复复、曲曲折折的冼炼。

中国法律援助制度诞生的前前后后，有太多太多可以并且值得记录的东西，为此，我们义不容辞地写下了《中国法律援助制度诞生的前前后后》。我们相信，读过此书的人一定不难感受到本书向世人所展示的法律援助制度的决策者、建设者的所思所想所为，但本书的价值不仅于此，更重要的是，本书通过回顾建立中国法律援助制度所走过的路，冷静地理智地总结过去的成或败，向世人阐明法律援助这一体现社会文明进步要求的事业无论经历何种艰难险阻，都一定会顽强、茁壮地成长壮大这一浅显的道理。同时也是借此向公众进行法律援助制度的启蒙宣传，使更多的人了解她运用她，从而使这项制度的需求者和建设者形成合力，早日将中国法律援助制度这个广庇天下普通公众的大厦建设得高大、坚实、完美！这是本书作者最初的心愿。

就在本书即将付印之时，1998年1月12日至19日，第一期全国法律援助人员培训班在北京举行。参加培训的有21个省、自治区、直辖市以及部分副省级市、地(市)、县(区)法律援助中心或筹备组的负责人。培训班上，来自美国的罗伯特•斯本森伯格和理查德•威尔逊教授，英国的杰来米•库伯教授和印度的大卫•阿鲁萨米教授介绍了国外的法律援助制度。四位外国法律援助专家对于中国法律援助制度建设在短短四年内所取得的成就惊叹不已，认为这是中国推动法治现代化进程中的一个重大进步。他们说：通过与中国法律援助同行的交流，学到了很多东西，感受到中国法律援助工作者的卓越才能，相信中国具有强大的领导、组织力量，促使中国法律援助制度成功地走向健康、光明的未来。他们表示要向国外同行介绍中国法律援助制度的有关情况，让更多的人了解中国法制建设的发展。显然，中国法律援助制度的建立与初步发展，不仅在国内各界引起重视，也引起了国际社会的广泛关注，预示着中国在建设自己的法律援助制度的同时，将推动世界各国法律援助制度共同发展。

著书立说不是我们的本业和专长，在以每天、每时、每分为时间单位记录我们的匆忙时光中急就的拙作，充其量算作是四年中国法律援助制度初建的历史记载。书中的所有观点只代表我们对过去历史的阶段性认识，或谬或对都要接受未来历史的检验，并且必将随着实践的发展而发展。重要的是，我们亲身经历了这段历史，亲自感受了同中国法律援助制度的成功与挫折相伴随的喜与忧。或许，后人会忘记我们这些中国法律援助制度的最初建设者，但是，中国法律制度发展、完善的历程中，将永恒地留下法律援助制度20世纪90年代在中国诞生的印记。

谨将此书奉献给所有关心、支持、探索建设中国法律援助制度的人们！

本书写作过程中，得到司法部法律援助中心其他同志默默无闻的协作；得到全国战斗在一线的法律援助工作者们的大力支持和协助；中国方正出版社的领导、责任编辑及出版人员为本书的及时出版付出了繁重的劳动。在此，致以衷心的感谢。

本书的撰写的分工如下（按章节顺序）：

宫晓冰：第一章、第二章、第十一章

高贞：第三章、第七章、第九章、第十章

杨勇：第四章、第八章

桑宁：第五章、第六章

全书由宫晓冰统稿，张耕审定。

编者

一九九八年一月

摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

中国方正出版社1998年1月出版

来源: 司法部法律援助中心 （责任编辑:杜娟）