农村新型养老保险制度研究

农村新型养老保险制度研究

引言：自古中国就是一个农业大国，农村的人口占全国人口的一半以上，农村社会保障的问题引发了广泛关注，当前我国的农村社会养老保险在实际实行上有许多问题，积极推动创建农村新型社会养老保险制度的创新，解决好农民的养老问题，对于完善我国社会养老保险体系，解决三农问题，兼顾城乡经济社会协调发展，实现和谐社会目标具有重要的意义。

一、我国农村养老保险制度发展进程

我国

农村社会保险制度的摸索是从20世纪80年代中期开始，大抵经过了三个阶段。

第一阶段始于1986年，民政部依据“七五计划”对于“抓紧研究建立农村社会保险制度并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，最先展开了对农村社会养老保险制度改革初步的摸索。第二阶段是1991年国务院确定了农村（含乡镇企业）养老保险制度的改革由民政部负责。并于1992年印发了《县级农村社会养老保险

基本方案的（试行）》确定了“从我国农村的现实情况出发，目的是为了保证老年人的基本生活，坚持养老资本金由个人缴纳为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持，坚持自理为主，互济为辅，坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村各类人员（务农、务工、经商等）社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则

，并在试点基础上循序渐进的推进有关工作。第三阶段是从1995国务院办公室转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》，为了推动农村社会养老保险工作的健康发展，在全国

26个省（自治区，直辖市）政府有关部门相继颁布了展开农村社会养老保险事业的地方性律例和文件，将这项工作提上议事日程，摆上首要的位置。1998年国务院机构改革，赋予劳动和社会保障部管理农村社会养老保险的管理职能，实行社会保险的统一管理。农村社会保险管理机构逐渐地从民政部门并入劳动和社会保障部。

从当前来看，我国农村社会养老保险在实践上其实不完全成功，许多区域还未创建农村社会养老系统，已创建的地区也存在着许许多多的缺陷，有着许多问题，需要进一步改进和完美。随着农村经济的迅速发展，在经济的巨大变化，建立、完善的新型农村养老保险制度的发展，越来越重要，体现了客户需求的经济和社会发展。2009年6月24日国务院常委会做出了新式农村养老保险制度的建议，确定了在2009年全国10%的县（市、区）展开新型农村社会养老保险试点，确定了新型农村社会制度“保基本，广覆盖，有弹性，可持续”的基本原则，肯定了了新型农村社

会养老保险制度选择社会兼顾和个人账户相结合的基本模式和个人缴费，集体补贴和国家补助相结合的筹资方法。新型农村社会养老保险是农村社会保障系统非常紧要的组成部分，对保证农村人民的基本生活，推进农村摆脱贫困和渐渐缩小城乡差距维护农村社会稳定有着非常重要的意义。

二、建立新型农村养老保险制度的必要性

（一）传统的家庭养老保功能慢慢弱化

养儿防老是我国农村自古以来的养老方法，但是传统的家庭养老在面对着诸多挑战。首先，农村家庭范围很小，家庭养老的功能在弱化。其次，农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。最后，随着农村生活水平和医疗水平的提高，延长老年人的平均预期寿命，发病率和致残率都随之上升，增加了养老金成本。

农村经济体制改革和农村结构调整，减弱了土地养老功效，按照《中国统计年鉴》提供的数据，，从1978年到1998年，全国农民人均收入已经从第一产业91.2%下降到57.2%，其中农业净收入仅占总收入的42.9%。当前农民家庭平均经营收入中，约有40%来自第二产业与第三产业，大约四分之一来自劳动收入。土地所创造耳朵农业收入已经难以担保农村人民的基本生活。近年来，大量征用被农民承包的土地，激化了人多地少的矛盾，因此完全依靠土地来保障养老是不可行的。

（二）原有养老保险制度存在弊端

第一，过去的养老保险制度的基金筹集方式为“个人交纳为主，集体补助为辅，政府政策扶持”。事实上，它强调了弄农村个人储蓄养老保险制度中个人交纳支付保障功能低，覆盖面窄。第二，现行农村养老保险基本管理和运作，在部分地区没有专门的机构机构，导致了养老基金管理人才流失和管理制度的缺失。第三，缺乏法律保护，管理效率低下。一方面，因为还未建立农村养老保险的专门法律法规，地方政府在制定详细的实施办法时，很难找到有力的法律依据；另一方面，，农村养老保险部分从业人员素质偏低，很多的中高层管理人员缺乏作为领导者的兼顾能力和谋划能力，只会进行一些简单的重复性工作。

三、发达国家农村养老保险制度及启示

（一）主要发达国家农村养老保险制度概况

1.德国农村养老保险制度

作为农民养老保险的先导，德国拥有世界上第一套比较完备的农村养老保险制度的立法。养老保险制度在德国的划分是根据职业类型来的，包含员工养老保险与独立的经营者养老保险这两大体系。在德国的农村社会养老保险制度中农民从整体共鸣中独立出来，为保护农民能够获得相应的合法权益，专门建立相适应的农民养老保险系统。德

国当局劳动和社会保障部的主要职能是对农民的养老问题实行统一立法与管理监督，微观上的运作由各个州专门的农民养老保险机构来具体负责，基本上每个州都自我管理。当前，德国组件了一个农村养老保险机构总联合会，它是由13家农村养老保险机构组建的，全国性的一个机构。按照其法律的规定，农民养老保险法律保障其农民，配偶和共同工作的家庭。法律规定缴费额选用统一标的标准支付相应的金额，额度不可以和收入挂钩。农民享受养老金需要具备三个基本条件：第一，划定男女年龄分别是年满65周岁与60周岁；第二，按规定必须交满15年的保险费者才有资格享受标准的养老金待遇；第三，农民必须在50周岁之后就开始通过继承，，出售或长期租赁，转让其所有的农业企业等方式，脱离农村的劳动成为农业的退休者。

2.日本的农村养老保险制度

上个世纪30年代日本从医疗保障体系中开始建立农村社会保障制度，日本政府当局一直加强对农村养老保险制度完善，逐渐地建立起了多种层次、多样类型的养老保险制度。在1959年4月日本当局颁发了《国民年金法》，其中规定了凡达到20周岁以上，60周岁以下的农民、个体经营者等必须加入国民养老保险，从而使日本进入全体国民皆保险时代。时隔26年，日本再次对养老保险制度实行改革，全体国民积累的国民年金将会加入基础养老金制度，第二方面是与就业收入有关联的雇佣员工养老金制度。基础养老金按照责任共担原则，国家负担1/3，个人缴纳2/3。1991年日本当局正式颁布并实施国民养老金基金制度。该项制度标明了凡年满20周岁以上，60周岁以下的农民均可根据自己的意愿加入，每个月需要交纳附加的保险费。并且年满65岁后，除了可获得基础养老金外，还可以获取额外的养老金。已经申请加入国民养老基金或者已经豁免国民养老保险费的，不可以再参加国民养老基金，但是已经加入的中途可以不退出。作为农民参加国民养老保险制度的重要补充，1971年日本政府颁布实施了《农民养老基金法》。农民参加养老基金必须完全尊重农民自我意愿，由个人自愿提出交纳保险费的申请。已经符合条件的申请者，在其跨入老年行列，如果转让他的经营权，那么需要其支付经营转让年金；如果不转让经营权，那么可以再保险人满65岁时再支付老龄年金。此外，日本民间的农业互助协会举办的人身援助保险在农民养老保险中发挥了重要的作用，有效地满足了老年人在年老时期的基本生活需要，并且弥补了社会保障力量的不足。这种援助保障组织不以盈利为目的，是民间的独立团体，其建立的单位

通常为市，这一保障组织获得了政府的大力支持。

3.法国的农村养老保险制度

农业社会互助金是法国的农村社会养老保险主要方式，建立了一个全国性的农村社会互助金管理处专门管理实施。法国农村社会参加保险的人数超过0.6亿人，约占法国总人口的十分之一，农业社会的互助基金主要包括人口补偿金、家庭津贴和非税收补贴以及各种农村人口交纳的保险金。法国农民交纳的保险金基本分为两种，一种是职业保险金（包含养老保险、疾病保险、工伤保险、残疾保险、丧偶保险、死亡、生育、失业和家庭补贴和其他项目），另一种是额外保险金（主要用于农村社会保险管理、健康卫生和义务监督等）。投保人比例较高的保险体制对比例较低的保险体制所给予的财政支持是人口补偿金。由政府财政与全国家庭补贴库所提供的部分补贴属于家庭补助。

（二）发达国家农村养老保险制度对我国的启示

1.农村社会养老保险给付形式需多样化

德国农村社会养老保险给付形式主要是两种，一种是现金给付，另一种是实物给付。如果存在具体风险（如在面临或出现丧失劳动能力的情况等）时，那么采用实物给付，给予民众真正的利益使其获得康复保障。我国农村老年人在给予养老经济支持的同时，也需要生活护理、陪护等，尤其是生病、瘫痪、单独居住或者其他生活不能自理的老年人，更加要保证其实物的给付。所以，我国养老保险的给付形式也可以参考德国的实物给付形式，为需要照顾的老人提供护理、陪护服务等。采用多样化的给付形式既可以确保老人的实际困难得以解决，还可以缓解农村剩余劳动力的就业问题。

2.政府在农村养老保险制度承担主要的财务责任

从德国、法国、日本建立农村社会养老保险制度的过程、经历来看，国家政府需要承担主要的财政责任。德国的养老保险所需的费用由投保人交纳的保险费和联邦政府补贴来支撑。在日本，农民基础养老金制度规定国家财政负责管理机构的管理费用和养老金开支的1/3，并允许低收入者可不缴纳保险费。中国政府一向对农村社会养老保险保持“政府支持”，但是未确定直接的财政补贴，而且还规定了保险的管理机构的管理成本从保险费中按照3%的比例提取。我国政府需要真正的承担起相应的财政责任，保证足够的资金投入，消除农民的参保顾虑，这可以很大的提高农民的参保积极性。

3.需建立多层次的养老金制度

日本除了采用全民“基础养老金制度”外，还为农民提供更高层次的补偿性养老保险，包括1971年颁布实施的“农民养老金基金”制度和1991年颁布实施的“国民养老

金基金”制度，农民可以自愿选择是否加入。德国、法国，政府会鼓励农场主很据自己的需要自愿购买补偿性的养老保险。但是在中国，各个省区、市区东西部的财政状况都存在很大差别，各地的农民人均收入水平也存在很大差别。经济发展水平的悬殊差距导致在全国采用同意标准的农村社会养老保险制度是不可行的，政府应考虑为农村提供多层次的社会养老保险制度。

4.社会养老保险需建立完善的养老保险法律制度

德国在1957年颁布了《农民年金救济法》，日本于1961年颁布并实施了《国民养老金法》以及1971颁布并实施了《农民年金基金法》等。这些国家通过具体的法律法规来明确了对保险范围、保险费怎样筹集、养老保险待遇水平、保险基金管理等，这规范了政府、管理机构以及参保人的行为，保证了农村社会养老保险制度的顺利实施。目前我国的农村养老保险法律制度主要根据政府规章和地方性法规来执行，法律层次较低，严重缺乏法律规范应有的规范性和权威性。因此我国应制定一步农村社会养老保险方面的基本法律，并通过相应的实施条例及地方性法规来完善农村社会养老保险法律体系，维护养老保险制度的持续性和稳定性。

四、宣城市农村养老保险的现状及发展对策

（一）宣城市养老保险基本概况

宣城市位于发达的江浙西侧，九华山的东侧，南侧有美丽的黄山，北通长江，辖区内有一市一区及五县，其中五个县都与发达的省市相邻。宣城市属于上海、南京经济区及长江经济带的有机组成部分，是上海浦东开发和皖江开发的陆上纽带。从宣城撤地设市以来，政府部门不断深化对市情的认识，坚持推动宣城经济融入江苏、浙江、上海经济圈的正确政策和“坚持融入不动摇，坚持工业化战略不动摇，坚持招商引资不动摇，坚持发展民营经济不动摇”的经济工作方针，推动了宣城经济向一个新的阶段迈进。但是城市工业化、城镇化的迅速发展，导致了农村老龄化的加剧，大量的青壮年涌入城市，这一方面使社会经济结构和生产方式发生转变，弱化了土地保障作用，促进了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式也发生了重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色。家庭赡养、子女对老人生活照顾的这一方式发生改变，当务之急必须建立关于农村社会养老保险的新方案。宣城市在2009年开展了新农保的 各项政策，我市广德县成为我省首批12个新型农村养老保险的试点县；绩溪县在2010年进入我省第二批试点县的行列；经过争取，在2011年宣城市宣州区、郎溪县、泾县、宁国、旌德县5个县

市区被纳入第三批试点县，目前宣城市7个县市区全部进入试点县行列。与此同时，我市在试点地区同步开展城镇居民社会养老保险，提前实现了城乡居民养老保险全覆盖。截至目前，全市参保总人数达到1546900人，60周岁以上城镇39.61%万人按月享受城镇和农村社会养老保险待遇，养老金发放率达100%，宣城市民生事业的发展实现了重大突破，大大提高城乡居民的生活水平。我市人社局在全国的农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上，获得了全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作现金单位，受到国务院表彰。

（二）宣城市农村养老保险的新政策

2013年3月5日宣城人社局印发了《宣城市城乡居民养老保险实施办法》以便更好的知道我市城乡养老保险工作的开展。该实施办法主要包括以下几方面内容。

1.基本原则和目标任务

（1）基本原则

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻、落实科学发展观，根据快速建立覆盖城乡居民的社会保障体系这一要求，逐步的解决城乡居民老有所养的基本生活问题。

“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”是城乡居民养老保险试点地区坚持的基本原则，这一原则从城乡居民的实际情况出发，较低的生活水平，筹资标准、待遇标准与经济发展和各方面承受能力相适应；个人、家庭和政府合理的分担责任，权利要与义务相对应；政府主的导和居民个人意愿相结合，引导城乡地区居民普遍参保；中央要确定基本原则和主要政策，省人民政府制定具体的实施意见，试点地区人民政府根据中央和省政府政策来制定实施办法和实施细则，实行属地的具体管理。

（2）目标任务

建立个人缴费与政府补贴相结合的新型城乡居民养老保险制度，需要实行社会统筹和个人账户相结合，家庭养老、社会救济、社会福利等其他社会保障的政策来配套实施，保障城乡居民老年基本生活。2012年12月31日前，宣城市符合参保条件的城乡居民参保率达百分之九十以上，符合领取条件的人员养老金发放率达百分之百。

2.覆盖范围、筹资标准和保障水平

（1）覆盖范围

“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和不符合城镇职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城乡居民

养老保险。”

（2）资金筹集

宣城居民养老保险基金主要是个人缴费和政府补贴，主要分成以下几个方面：

个人缴费方面，参加城乡居民养老保险的城乡居民必须按规定缴纳养老保险费。缴纳标准设为10个档次：100元/年、200元/年、300元/年、400元/年、500元/年、600元/年、700元/年

、800元/年、900元/年、1000元/年，试点的市县可以根据再根据自己的实际情况增设缴费档次。

政府补贴方面，按照以下情况，分别给予补贴：

①政府对符合待遇领取条件的参保人员全额支付城镇居民养老保险基础养老金。中央财政按照确定的基础养老金标准给予试点地区补助，目前为每人每月55元。试点县（市、区）可根据当地实际适当提高养老金水平，提高的部分由试点县（市、区）财政补贴。

②省财政和试点地区财政对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中，省

财政承担20元。对于选择较高档次标准缴费的，有条件的地方可以适当提高补贴标准。提高的部分由试点县（市、区）财政承担。

③对城乡重度残疾人（二级以上）、独生子女死亡或伤残（三级以上）后未再生育夫妻（女方年满49周岁）、节育手术并发症人员（三级以上）等缴费困难群体，试点县人民政府按照最低缴费标准为其代缴全部养老保险费。对城乡居民独生子女父母（领取独生子女父母光荣证）参保，适当提高缴费补贴标准。”

（3）保障水平

城乡居民养老保险的养老金待遇是由基础养老金和个人账户养老金两个部分构成，支付终身制。

中央确定的基础

养老金标准目前为每人每月55元，试点的县市可以根据自己的实际情况提高基础养老金标准。

宣城市个人账户养老金的月计发标准为：个人账户储存额除以139（与现行职工基本的养老保险和新型农村保险个人账户养老金计发系数相同）。

（三）宣城市新农保问卷调查统计分析

1.调查的基本情况

（1）调查目的：为掌握宣城市泾县农村居民对养老保险的了解情况，对宣城市现行养老保险做好总结

（2）调查对象：宣城市泾县部分农村居民

（3）样本数量：50份

（4）调查方法：抽样调查、亲自发放和收集问卷

（5）调研内容：家庭老人比例，养老的基本方式，了解新农保的渠道，能够接受

的参保档次，对新农保的看法及意见等。

2.调查统计结果描述

（1）家庭老人比例分析：总人数为50户家庭，其中有60岁以上老人的有33户，

占调查总家庭的66%，说明宣城市农村已经出现老龄化趋势，建立适应的新型农村养老

保险制度迫在眉睫。

（2）农村家庭的养老方式分析：本问卷列举了主要的几种养老方式，大部分家庭采

取的是子女赡养和参加新农保养老，老人自我储蓄养老和购买商业保险这块，说明新农

保在农村还是很大的市场。

（3）了解新农保的途径分析：大部分的家庭都是通过村干部宣传或者在报刊电视等媒体上了解到新农保的，说明政府相关机构工作人员的

宣城很重要，各种媒体的宣传力量也不容小觑。

（4）家庭参保情况及意愿分析：70%的家庭都已参加新农保，26%的有意向参保，只有4%的家庭不打算参保，说明新农保在农村的发展良好，大多家庭都相信并愿意加入。

（5）农村家庭愿意接受的参保档次分析：根据宣城新农保规定的养老保险缴纳标准调查农民的接受档次情况，因为农村经济不发达，农民收入不高，因此大部分的家庭的选择了较低的档次。

（6）农村家庭对新农保的态度：60%的家庭对新农保还是较满意的，觉得生活能得到保障，28%的家庭认为一般，12%的家庭不满意新农保政策，认为还存在很多的问题。这一方面说明了农民对新农保的信任，另一方面也说明了新农保也存在这问题，更加需要相关部门深入基层，了解群众的需要，制定具体的方针政策。

（7）农村认为新农保存在哪些问题的分析：农村家庭认为新农保实施过程中存在着很多的问题，有政策的不完善，宣传的不到位，资金的增值保值问题，还有实际操作中的程序问题。政府相关部门要听取群众的意见，坚持政策从群众中来到群众中去。

（8）农村家庭对新农保制度的信心分析：36%的家庭认为新农保能够很好的解决养老问题，40%的家庭认为新农保不能很好的解决养老问题，24%的家庭对新农保不清楚，不了解。说明新农保的宣传力度不够，对农民的保障力度不够，让农村家庭没有信心。

（9）对年满60周岁未缴纳保险金的，只要其子女参保缴费，也可以按月领取养老金这一政策的看法分析：46%的农村家庭认为合理30%的家庭认为不合理，2%的家庭觉得无所谓。说明大部分的农村家庭对老年人的宽容态度。

（四）推进新型农村养老保险的政策建议

1.拓宽筹资渠道，落实财政补贴资金

各县、区在管好用好中央和省拨付的补贴资金的同时，要在当地政府财政预算中落实好本级补贴配套资金，确保及时足额拨付到位。强化各级财政补贴资金的管理机制，保证政府补贴的资金都用在城乡参保居民的身上，绝不允许截留、延期拨付、挤占挪用的情况发生。同时，拓宽筹资渠道，让有经济条件的村集体和其他经济组织、社会公益组织发挥积极的作用。弘扬中华民族尊老敬老的优良传统，倡导社会各界捐助困难的城乡居民参保。

2.强化基础平台建设，提高管理服务水平

大力推进城乡居民养老保险信息化建设政府需要加强基础平台基础，不断的调整和充实人员队伍，注重工作人员能力素质的培养，使其适应城乡居民养老保险业务需求。为了避免工作的随意性和盲目性必须根据政策的规定和工

作的实际需要，制定规范的操作规程，制定统一的工作标准。积极探索创新，发挥社会力量在经办服务中的积极作用，为城乡居民参保缴费和领取养老金提供快捷、优质、高效的服务。

3.加强基金监管，确保基金安全运行

县市区专门设立城乡居民养老保险机构来负责城乡居民社会养老保险工作，缴纳的养老金将放入社会保障基金财政专户统一管理，执行收支两条线方针，确保专款专户、专款专用。县市区要根据社会保险基金管理的相关规定，健全完善各项基金财务制度，规范基金的核算和管理，健全基金运行预警机制、基金风险防范机制和内部控制制度，保证基金的安全运行。

4.加强农村养老保险与城镇社会养老保险的衔接

宣城人社局按照国办发66号文《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》总结了关于农村养老保险与城镇社会养老保险的衔接问题。该项政策规定了新农保实行“个人账户、地方财政补贴和中央财政”相结合的筹资模式；养老保险待遇支付实行个人账户养老金与基础养老金相结合。新农保与城保制度是具有一定的相似性的，但同时也存在着差异。城保制度实行“个人账户与社会统筹账户”相结合。退休

职工的基础养老金可以按每月当地上年度在岗职工月平均工资与其本人平均缴费工资的平均值为基础，本人缴费每满1年发给百分之一。如果职工长期缴费那么可以享受较高的基础养老金，这样的缴费激励措施，兼顾了公平与效率，促进了工人长期缴费

。新农保的社会统筹账户没有相关组织的缴费，相应的基础养老金由政府全额支付。对于长期缴费的农村居民，地方政府可适当加发部分资金补贴，和城镇企业职工养老保险一样规定一个具体的缴费时间来激励农村居民能够在经济允许的条件下长期缴费。

5.加强舆论宣传，提高农民的参保率

在指导思想上，开展城乡居民社会养老保险试点工作，坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导思想，全面贯彻落实科学发展观。充分认识、广泛宣传，这样声势浩大的舆论氛围对于搞好城乡居民社会养老保险工作具有重要作用。坚持“多渠道、深层次、广角度、全覆盖”的原则，充分发挥报刊、电台、电视、网络等媒体作用，灵活的运用好户外广告牌、宣传画、宣传栏等，积极开展各种群众喜闻乐见的宣传活动，做到报纸有声、电视有影、网络有言、户外有势，为城乡居民社会养老保险试点工作的顺利进行营造良好的舆论氛围。

在具体实践中，要提高认识，广泛宣传。要让农村居民充分认识城乡社会养老保险制度的深远影响和重大意义，通过各种形

式广泛的宣传城乡居民社会养老保险试点工作，在个县市区范围内形成群众了解试点工作、关注试点工作、支持试点工作的良好社会舆论氛围。要结合实际，贴近群众，宣传城乡居民社会养老保险工作要考虑广大群众文化水平参差不齐的特点，通过多种方式采取通俗易懂，宣传到户到人，宣传试点工作的重要意义、基本原则和各项政策给群众带来的实惠，使广大群众听得懂、能理解、好接受、自觉踊跃参加城乡居民社会养老保险。要协调沟通，形成合力，各县市区相关部门要通力合作，密切配合共同做好城乡居民社会养老保险试点的宣传工作。