农林经济管理专业优秀毕业论文-我国现行粮食补贴政策分析

毕 业 论 文

论文题目 我国现行粮食补贴政策分析

——以吉林省辽源市为例

学 院 经济管理学院

专业年级 农林经济管理02级

摘要

粮食行业是较为特殊的行业，其承担着国家政治安全、经济稳定、社会保障、社会稳定等公共品特性，因此，政府须采取必要的调控手段予以重点保护。粮食直接补贴是当今世界许多国家采取的旨在保护和发展本国粮食产业的重要政策。我国从2004年开始全面实施对种粮农民的直接补贴政策，两年多来，产生了一定的政策效果，但也存在着一些问题。

本文在整个粮改框架下分析了我国现行粮食直接补贴政策的背景、意义及运行情况,认为从总体上来讲,该政策直接惠及农民,提高了农民的种粮积极性，有利于我国的粮食安全。本文采取理论研究与实证分析相结合的方法，以吉林省辽源市为例，分析了粮食直接补贴对农民的种粮意愿、收入和生产投入的影响。

文章分别从微观经济学和宏观经济运行的角度指出现行粮食直补政策存在的局限性，并联系实际提出完善粮食直接补贴的政策建议。

关键词:粮食直接补贴，农民收入，粮食安全

Abstract

Food industry is a kind of special industry, and it commits of the state's political security, economic stability, social security, social stability and other public characteristics.Therefore the government must take means to control key protection. Food subsidies are directly taken by many countries in the world to protect and develop national food industries. Since 2004 the full implementation of direct subsidies to farmers have been placed. Today,the policy has a definite effect, but there are also some problems .

Placed under the framework of Chinese food reform, we conduct an analysis of the current food direct payments policy and form the opinion that although this policy, as a whole, provides direct profits to farmers,promotes farmers’ enthusiasm for food planting,and is conducive to China's food security. This article takes a combination of theoretical research and empirical analysis of the ways to Liaoyuan City, Jilin Province. For example, the analysis of direct payments to farmers’ will of planting grain, farm income and production inputs.

This article from the operation of micro-economics and macroeconomic perspective that the current food direct payments policy limitations exist. Then the writer addresses the problem with reality by improving food direct payments policy recommendations.

Keywords: Food Direct Payments, Farmers’ Income, Grain Security

目 录

第1章 绪论 ............................................................................................................................................. 1

1.1 选题的背景及意义 .................................................................................................................... 1

1.1.1 粮食产业的特殊性 ........................................................................................................ 1

1.1.2 实行粮食直接补贴政策的背景 .................................................................................... 3

1.1.3 实行粮食直接补贴政策的现实意义 ............................................................................ 3

1.2 文献综述 ................................................................................................................................... 4

1.3 研究目标和研究方法 ................................................................................................................ 6

第2章 现有粮食直接补贴政策的类型及评价 ...................................................................................... 7

2.1 按计税面积补贴........................................................................................................................ 7

2.2 按粮食播种面积补贴 ................................................................................................................ 7

2.3 按农民出售商品粮数量补贴 .................................................................................................... 7

第3章 粮食直接补贴政策实施情况及效应分析──以吉林省辽源市为例 ...................................... 9

3.1 吉林省辽源市2005年粮食直接补贴的主要内容 .................................................................. 9

3.1.1 粮食直接补贴的范围 .................................................................................................... 9

3.1.2 粮食直接补贴的依据 .................................................................................................... 9

3.1.3 粮食直接补贴资金的兑付方式 .................................................................................... 9

3.2 粮食直接补贴政策对农户种粮意愿、收入和生产投入的影响 .......................................... 10

3.2.1 调查情况的说明 .......................................................................................................... 10

3.2.2 粮食直接补贴对农民扩大种粮面积的意愿影响较弱 .............................................. 10

3.2.3 粮食直接补贴对农民增收有一定贡献 ...................................................................... 11

3.2.4 粮食直接补贴对农民每亩粮食生产投入量影响甚微 .............................................. 12

第4章 现行粮食直接补贴政策的局限性 ............................................................................................ 13

4.1 从微观经济学的角度看粮食直接补贴政策的局限性 .......................................................... 13

4.2 从宏观经济运行的角度看粮食直接补贴政策的局限性 ...................................................... 14

4.2.1 地方政府的补贴负担与其粮食安全贡献率不对称 .................................................. 14

4.2.2 补贴模式存在着农户补贴所得与粮食生产不对称 .................................................. 14

4.2.3 农户的“亲环境”粮食生产补贴缺失 ...................................................................... 14

4.2.4 粮食直接补贴不能取代价格支持 .............................................................................. 15

第5章 粮食直接补贴政策完善的措施 ................................................................................................ 16

5.1 增加农业支持总量 .................................................................................................................. 16

5.2 改革直接补贴基金制度 .......................................................................................................... 17

5.3 选择体现农户即期生产对国家粮食安全实际贡献率的模式 .............................................. 17

5.4 范围应该扩大到农户“亲环境”粮食生产项目 .................................................................. 18

5.5 粮食直接补贴和新型保护价配合使用 .................................................................................. 18

参考文献 ................................................................................................................................................. 19 致谢 ......................................................................................................................... 错误！未定义书签。

第1章 绪论

1.1 选题的背景及意义

1.1.1 粮食产业的特殊性

1．粮食产业具有弱质性、低效性。我国粮食生产依托的土地资源有限，耕地面积逐年递减，农业基础设施相对落后，而且粮食生产仍严重依赖自然气候条件，仍处于“靠天吃饭”阶段，受以上这些条件制约，我国的粮食生产供给存在着较强的不稳定性，又由于生产周期长，供需弹性小，很难在短期内迅速调整供给量，极易出现供给数量的不足或过剩，单纯依靠市场进行价格调节，容易引起市场和价格的剧烈波动。我国农户粮食生产规模普遍较小，粮食生产难以获得社会平均利润，基本无利可图，按资本流动规律，投入粮食产业的资本越来越少，不断流向外部，特别是近几年我国农业生产基本处于投入产出为负的状况，粮食经济到了不可持续、农业到了不可维持的境地。所以，在市场经济条件下，为防止农业资源外流导致粮食生产过度萎缩，政府必须进行政策干预，给予适当的补贴。

2．粮食供需具有不对称的市场结构完全竞争性。完全竞争的市场结构，是指一个行业内，企业的数量很多，企业所提供的产品是无差异的，在这种市场条件下，由于任何一个企业所提供的商品数量在整个市场上所占的份额都微不足道，这就使任何一个企业都无力操纵市场，只能是市场价格的接收者。我国粮食生产供给领域，由于粮食商品大体上由2亿农户提供，而且作为生产主体的农户又不完全掌握粮食市场信息，因而非常接近这一理论假设。而对于流通环节来讲，国有购销企业仍占据着绝大多数市场，国家虽然开始允许个体私商开始从事粮食收购，但竞争并不充分，同时全国没有形成统一市场，还部分程度地存在着条块分割，需求市场不具有充分竞争机制，在这种不对称的市场条件下，粮食价格不能够完全取决于总供给和总需求的搏弈，而是倾向于对需求方有利的市场格局，粮食价格难以真正反映市场价值。这些都决定了农民在单纯依靠市场的条件下，依靠增加粮食产量是难以提高收入水平的，也享受不到居民收入水平提高和社会发展所带来的好处。改变这种状况的途径，一方面是要提高粮食生产者的组织化程度，提高他们与粮食流通环节和消费者进行平等对话的权利，提高他们对政府决策的影响程度，在目前我国农村农户分散生产经营，缺乏有组织的经济合作组织的状况下，是难以实现平等对话，因此必须通过另一方面，即由政府实施农业保护制度，形成工业对农业的反哺机制来实现。

3．粮食生产具有正外在性属性。“外在性”又称外部效应，是指私人费用与社会费用或私人收益与社会收益之间的非一致性。产生“外在性”的原因主要是某人或某企业行业影响了其他人或企业，却没有为之承担相应成本费用或没有获得相应的报酬。外在性又分为“正外在性”和“负外在性”两种，“正外在性”是指个别企业或个人带给社会的收益大于其个人收益，属“收益外溢”。粮食生产就具有这种“正外在性”特征。对一个地区而言，生产粮食越多，就意味着输出资源越多，利益流失越多，机会成本也越大。这就决定着无论是产区政府还是农户都不愿多种粮，

都不愿意做亏本的买卖。粮食生产的这种“正外在性“，决定了粮食生产的许多投入要靠政府实现，其中包括对粮食主产区和粮农的政策补贴。

4．粮食产业具有国民经济基础性。粮食是国民经济和社会持续稳定发展的基础，作为关系到国计民生的基础性商品，它是其它行业产品的重要原料，在目前我国多数居民收入较低的条件下，也是构成人们日常支出的主要组成部分，粮食价格一旦大幅度上涨，会带动以粮食为原料的相关行业产品的价格上涨，人们的日常支出也会普遍上涨，由此出现成本的水涨船高式增长，而这种普遍的上涨往往成为物价整体上涨的诱致因素，从而对国民经济造成重大影响。上世纪80年代后我国几次比较大的通货膨胀，其引发和先导因素主要就是粮食价格的上涨（肖国安，1995）。粮食产业的国民经济基础特性，也决定着通过粮食价格的上涨实现农民收入增加是有局限性的，因为虽然粮食价格的上涨短时期内会引致农民总收入的增加，但粮食基础性作用决定着它的价格上涨将使其他与粮食生产有关的生产资料等物品的价格也出现价格上涨，最终粮农的总收入增长成为净收入的低增长，甚至有时会出现负增长，粮食产业最终成为价格上涨的最低收益者。当粮食价格发生大幅度上涨时，由于粮食需求量基本不发生变化，对于很多低收入居民来讲，粮食支出必须大幅度增加，其生活会受到严重影响，甚至会诱发社会动荡。因此，保持粮食价格的稳定是保证国民经济持续健康发展的重要前提。

5．粮食生产具有农村社会保障特性。我国土地资源在相当大程度上承载着9亿农民的基本生存的社会保障功能，尤其是种粮效益很低的粮食主产区农民更为明显，他们生产粮食除满足自身消费外，出售的粮食收入仅够支付物质投入，只能维持简单再生产，他们这些农村的“弱势群体”迫切需要社会更多的关心和扶持。据就社会保障专家分析，粮食对这部分群众的社会保障功能在近十年内不会发生根本性变化，因为目前国家财政不可能面对9亿人承担其全部社会保障职能（尹成杰，2005）。通过实施粮食直接补贴，给予一定的补贴和扶持，就相当于增加了这部分农民的收入，这样可使农村两极分化得到适当弥补，有利于农村的社会稳定。

6．粮食产业具有政治战略特性。对我国粮食供给来源，我国存在着两种看法，一种是粮食必须立足国内解决，要自给自足，供给要适当大于粮食需求；一种是粮食问题要站在全球市场考虑，充分利用好国际分工的好处，解决粮食供给问题，不要担心粮食禁运和封锁。这两种观点都有失偏颇（陈敏）。我国是人均耕地面积很少的国家，要实现自给自足，许多不适合种植粮食的土地也必须种植粮食，这样会导致生态环境的破坏，会对可持续发展造成重大影响。对于国际市场过度依赖也存在着很大危险，国际政治环境在“9.11”事件以后存在着相当的变数，而且我国面临着台海新形势，如果我国过度依赖国际市场，粮食就可能成为美国等欲遏制中国的系列国家的一种成本很低、风险很少的武器，因为世界上粮食出口大国主要是美国及其盟友，即使有愿意输出粮食的国家，在美国这一世界唯一强权的国家强权压制下，有几个国家敢于和真正能够出口给中国（郭玮，2002）。这是我国参与国际竞争所不允许的。

通过以上对粮食特性的分析，我们可以看到，粮食行业是较特殊的行业，其承担着国家政治安全、经济稳定、社会保障、社会稳定等公共品特性，因此，政府必须采用必要的调控手段予以重点保护（陈伟，2004）。

1.1.2 实行粮食直接补贴政策的背景

1998年6月，政府颁布了《粮食收购条例》，规定了我国1998年以来的粮食保护价政策，该政策旨在加强粮食收购管理，保护粮农合法权益，但在实施过程中却没有达到预期的效果，原因在于政策本身存在弊端。保护价政策扭曲了市场价格信号，使农民种粮都向保护品种倾斜，较少考虑市场需求。而实际上，随着人们生活水平的提高和企业生产技术的改进，市场对原保护品种粮食的需求开始减弱，出现供过于求的状况，又因为保护价收购粮食不讲质量，最终使得库存不适销低质量粮食猛增，占据了仓容，也占用了大量资金，使得一些地方政府的粮食风险基金难以配套落实，国有粮食企业无法继续按保护价敞开收购农民余粮。同时，因为保护价政策是间接补贴方式，以国有粮食企业为中介，这样，国家除需支付差价补贴给粮农外，因不适销低质量粮食压库，国家还要承担国有粮食企业巨额的利息和保管费用、代价处理损失等，政策实施成本巨大。我国粮食价格补贴由1997年前的200多亿元，上升到2000年700多亿元，国家财政不堪重负。2001年底，我国加入了WTO，这要求我们必须按照对WTO的承诺来安排我国的粮食支持政策。我国原有的粮食保护政策因干扰了正常的粮食形成机制，属于“黄箱政策”,其使用水平受到世贸组织乌拉圭农业规则的约束，必须进行改革。而且，加入以后，如果我国继续实行粮食保护价政策，由此产生的过多库存将使粮食部门不得不大量亏损出口粮食，这样就会使得保护价政策催生的产量由国外消费者消费，巨额的粮食补贴就成了向国外消费者提供的消费补贴。并且，因为保护价政策会抬高国内市场的粮食价格，增加对国际粮食的吸引力，保护价政策的处又会落入国外粮食经营者的腰包。

2004年5月26日，国务院发布了《粮食流通管理条例》，同时，废止了1998年6月6日发布的《粮食收购条例》，这标志着我国的粮食支持政策正式从粮食保护价政策转变为粮食直接补贴政策。

1.1.3 实行粮食直接补贴政策的现实意义

1．粮食直接补贴是发达国家通行的做法，是我国参与国际竞争的需要。粮食补贴源于农业保护，也是农业保护的核心所在。在经济全球化的背景下，各国为了提升国内粮食产品的国际竞争力，避免国内农业受冲击，保护本国农民利益，防止农业和粮食产业过度萎缩，都实施了农业保护和粮食补贴政策。由于世贸组织规则的制约和受环境保护、食品安全等方面的压力，欧美等国国内农业和粮食支持政策，已从价格支持转向收入支持，即减少对农产品的价格支持，直接向生产者提供收入支持，并以此弥补价格支持的减少。直接补贴由于对粮食价格和国际贸易的扭曲作用较小，有利于发挥市场在配置粮食资源中的基础性作用，促进粮食贸易的公平竞争，总体上基本属

2．粮食直接补贴提高了农民种粮积极性，保证了粮食安全。最近一个粮食周期，我国经历了粮食供给的由过剩到不足的转变过程，粮食总产量由1998年的10246亿斤经过五年递减，2003年达到了8613亿斤，减幅达到了16%，由此导致供需矛盾发生重大逆转，2003年10月份粮价出

现“井喷”式上涨。分析这几年的粮食生产需求形势，粮食总产量下降的原因：一是粮食播种面积的下降；二是粮食单产下降；三是粮价的低迷，农民种粮积极性不高。正是基于这种宏观形势，2003至2004年度，中央政府先后多次强调国家粮食安全问题，唤起人们对粮食问题的高度重视，而且各级政府也开始进行政策引导，不仅有计划手段，如下达各省市粮食种植面积计划、控制粮食销售等，也有市场经济调控手段，如补足粮食储备、直接补贴种粮农民、良种补贴、农机具补贴等。粮食直接补贴就是其中的一个“亮点”，从2004年执行粮食直接补贴政策看，在广大农民思想中基本形成了“国家重视粮食生产，多种粮多补贴”的想法，对将来的粮食种植面积恢复产生了政策推动作用。可以预见，将来几年我国粮食种植面积会逐步提高，粮食供需矛盾将进一步缓解。

3．粮食直接补贴为适应建立公共财政要求，调整财政支农资金使用方向指明了道路。我国目前的财政支农主要是部门开支，如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，国家财政自80年代中期后，就已基本不再承担对农民、农村、农业的直接支撑。大量财政支农资金被挤占、挪用，有的被财政部门平衡预算，有的被部门挪用于人员经费、办公经费和楼堂管所等建设性项目，这在我国是不争的事实，国家财政资金成为支持地方平衡预算和维持部门开支的重要来源，到底有多少资金能够真正落实到农村、农民身上，我们各级政府考虑的并不多。可以说年年增长的“农业投入”背后，地方利益和部门利益已经到了“尾大不掉”的地步。我国粮食直接补贴政策的出台，也是我国的粮食流通体制“三项政策”用于部门支农进入难以为继的境地时由粮食主产区探索出现的新政策。从前几年我国粮食保护价政策的实践结果看，一方面价格性的

4．粮食直接补贴为新粮食生产流通体制的建立提供了广大的政策空间。直接补贴政策的出台后，国务院要求全国放开粮食收购市场，放开粮食价格，放宽市场准入条件，这种整体思路与多年来我国粮食流通体制改革的方向是一致的，这说明国家在粮食流通体制改革上坚持了正确的方向，没有一发现粮食供不足需了就抓紧走回计划经济的老路子上去，这就为建立新的粮食生产流通体制指明了方向，从而有利于建立起全国统一的粮食市场，有利于推动国有粮食企业改革，特别是有利于企业与农户探索新型合作关系，粮食企业可以根据自身要求进行生产合作，这有利于粮食市场机制作用的发挥，为国家正确发挥调控手段，来推动和搞好粮食市场。

1.2 文献综述

粮食直接补贴是当今世界许多国家特别是发达国家普遍采取的旨在保护和发展本国粮食产业的重要政策，在试点基础上,我国从2004年开始以粮食主产区为重点,全面实施对种粮农民直接补贴政策,当年共有29 个省区对种粮农民补贴116亿元。2005 年,国家加大政策力度,直接补

贴资金规模有所增加,操作办法也作了相应调整。

当前理论界的研究主要围绕以下几个方面展开：

1．粮食直接补贴的目标

李伟毅（农业部产业政策与法规司）认为：粮食安全与农民增收是对种粮农民直接补贴政策的两处基本着眼点,粮食安全是政策的终极目标,增加农民收入则兼具目的和手段双重功用。陈明红（2004）的观点是，粮食直接补贴的主要目标是促进粮食生产, 缓解粮食供求矛盾, 保障国家粮食安全，还对协调粮食主产区与其他区域之间的产业平衡起到了较好的作用。在这一过程中，国有粮食收购企业作为市场主体, 也将平等参与市场竞争, 实现粮食的购销市场化和市场主体多元化。并在国家宏观调控下, 充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。

2．粮食直接补贴的方式选择

曹芳（2005）认为：按照粮食实际种植面积补贴强化了农民的种粮意向。把粮食实际种植面积作为补贴的依据,补贴数额就和当年的粮食生产挂钩,而且对农户获得的补贴没有总量限制,种多少补多少,从而会对粮食生产产生刺激作用。然而童珂（2005）却认为：“钱粮挂钩”的补贴方式的局限性也不容忽视。一是国有企业继续承担农民的余粮收购并兑付粮食直接补贴资金的“主渠道”职责的制度安排，会削弱广大粮农讨价还价的谈判地位，“压级压价”现象难免不死灰复燃。同时，国有粮企的变相垄断地位也会妨碍其向市场化目标转轨变型，不利于多渠道市场竞争主体的培植和形成。二是无论当地有无粮食生产比较优势，农民只要种粮就能得到补贴。在这种“唯粮即补”的政策信号的刺激下，加之近几年进城打工成本的过快上涨，有可能会使部分农民主动或被迫选择弃商、弃工从事粮食生产。而“一家一户”的小生产种粮方式又难以释放也应有的规模效应，使这些返乡农民在简单追求直接补贴政策产出效益的同时无法分享更多的产业分工效益。其结果是：不仅会使农民种粮增收的预期降低或落空，而且会阻碍农村剩余劳动力的转移力度，不利于从根本上加快广大农民致富奔小康的步伐。

3．粮食直接补贴的效应

李伟毅（2006）认为粮食的直接补贴政策所产生的不仅仅限于直接的经济效应, 还产生了诸多间接和潜在的效应。直补政策的实施,有力推动了国有粮食企业走向市场, 增强了粮食市场的活力和国有粮食企业的竞争力;提高了国家财政资金的使用效率,逐步化解和释放了各级财政的“或有债务”,对推动粮食流通体制改革、减轻财政包袱等问题产生了积极影响, 是属于使国家、农民和国有粮食企业各方都能受益的正和博弈。

在《粮食直接补贴政策对农民种粮净收益的影响分析》一文中，李鹏等（2006）指出：从发展趋势看, 直补政策是否实施以及选择何种操作方式,将对农民的生产决策行为产生重要影响,直补政策的引导效应将持续产生。直补政策的持续实施和力度加大,将使农民特别是主产区种粮农民成为稳定的受益群体, 直补政策的政治效应将长期存在,但边际效用会逐渐递减。直补政策的变化将直接引导其他农业补贴政策乃至农业支持保护政策框架体系的变迁方向, 直补政策的创新效应将在长时期内逐渐显现。

4．粮食直接补贴的完善方向

谭向勇在相关论述中提到：粮食直接补贴对于提高我国农民种粮净收益起到了积极作用,但是,应该对我国现有的粮食直接补贴政策进行完善。针对目前粮食直补政策存在的缺陷和问题,提出以下政策建议:

（1）加大粮食直补力度。从目前全国的情况来看,普通农户每年能够拿到的直接补贴金额仅在100元左右,这在农民每年的家庭纯收入中所占的比重非常小,对提高农民种粮积极性作用有限。同时,数量较少的粮食直补所产生的效果很容易被粮食市场和农资市场的变化而抵消。因此,应该继续加大粮食直补力度。

（2）粮食直补措施必须与其他粮食生产支持政策相配套。粮食直补政策不能够代替其他粮食生产支持政策,而需要与其他政策结合起来运用,才能发挥出其应有的作用。因此,在做好粮食直补工作的同时,应做好农业基础设施建设、农资市场调控管理、粮食价格支持和农业科研等各项工作,尤其是农业基础设施建设和农资市场调控管理工作是目前急待大力解决的问题。

李瑞锋等在《我国粮食直接补贴政策的实施效果、问题及完善对策》（2006）一文中指出：加强中央宏观调控、形成稳定的政策体系是我国粮食改革政策的主要措施之一。重要目标是国家宏观调控能力的提高。在目前粮食购销市场全面市场化的背景下，直接补贴的全面实施，加之其他政策措施的相继实施，对粮食生产起到了一定的促进作用。在这种情况下，国家宏观调控能力的提高就显得非常重要。粮食储备作为一种宏观调控手段也就显得更加重要。在未来的改革中应该加快中央和省两级粮食储备体系建设，继续完善中央储备粮垂直管理体系，健全中央储备粮的调控功能，按粮食储藏年限和库存粮食品质状况实行定期轮换，确保库存粮食数量真实、质量良好。

1.3 研究目标和研究方法

本文通过对吉林省辽源市抽样调查所选取样本的描述分析，目的在于探索我国的粮食直接补贴政策对农民的种粮意愿、收入和生产投入的影响。并分别从微观经济学和宏观经济运行的角度指出现行粮食直补政策存在的局限性。针对上述问题，联系实际提出完善粮食直接补贴的政策建议。

本文采取的研究方法主要有：

1．实地抽样调查法。实地进行入户问卷调查，以获得第一手的数据材料，为理论分析研究准备充足而详实的基础数据。

2．描述分析法。对样本数据进行分类整理与统计分析，并结合调查情况进行总结归纳，得出一般性结论。

第2章 现有粮食直接补贴政策的类型及评价

2.1 按计税面积补贴

江西、吉林、安徽、湖南、内蒙古、四川、贵州、浙江等省(区) 实行的是按计税面积补贴的政策。这种补贴政策规定:以近三年保护价收购粮食年平均总量乘以保护价与市场价的平均价差核定各县补贴总额,再按全县计税耕地总面积计算出每亩粮田的补贴标准。然后按各农户所承包耕地的面积(即计税面积) 将补贴核定到户（农业部产业政策法规司课题组）。

这种方法和农业生产及销售不挂钩，可以说是脱钩补贴，这种补贴符合WTO“ 绿箱”政策的要求。但缺点也是显而易见的，一是将“ 粮食直补”扩大成整个农民的补贴，这不符合中央通过“ 粮改”提高粮食补贴效率的政策意图；二是“ 粮食直补”的发放完全以农业税应税面积计，而不论其种何种作物，不利于粮食面积的稳定。

2.2 按粮食播种面积补贴

江苏、广东、山东等省实行按粮食播种面积补贴的政策,其具体做法是:以近三年各县年均保护价收购粮食总量乘以保护价与市场价的差额核定全县补贴总额,再按全县粮食播种面积计算出每亩田的补贴标准,县农业部门在年初将全县的粮食计划播种面积按比例分解到各乡镇村和农户。村委会对各农户实际种粮面积进行核实并张榜公告,以加强行政和群众监督。

这种方法按粮食播种面积补贴，是对粮食“半挂钩的直补”。其好处是：首先，不种粮食即不予补贴，有利于农民多种粮、多售粮；其次，直补依据简单明了，易于为种粮农民所接受。但最大的缺点在于实际操作中每年实际种粮面积的确定需要较大的工作量，透明度较差。同时，这种方法依旧是WTO所规定的“黄箱”政策或是其变形。

2.3 按农民出售商品粮数量补贴

河北、新疆、湖北等省(区) 采取按农民出售商品粮数量补贴的政策,其具体做法是:将粮食风险基金总额除以近三年来保护价收购粮食的总量,得出每百公斤商品粮应补贴数额,再按各农户本年度出售商品粮总量给予补贴。按照规定,农民必须把粮食交给国有粮食部门或经批准入市的民营企业,凭它们的收购凭证和合同订单到乡财政所领取补贴。

这种补贴方式将保护价的暗补改为明补，是保护价形态有变、实质未变的保护价的延续。其好处是：首先，国家付出直补时，可保留将其收购作为调控资源、掌握粮源的权利。其次，

通过对特定粮食种类的补贴，引导农民调整种植结构，多产优势粮食，符合“粮食直补”的本意。再次，尽管是价外补贴，但粮食收购企业可以按市场价经营，既使农民得到了实惠，也不造成粮食企业的经营困难，对粮食价格不造成扭曲。再加上将有限的财政资金补贴给多产粮的农民，补

贴的效率高。其缺点是：第一，许多地方都是只有将粮食交售给国有粮食购销企业才能获得“粮食直补”资金，实际操作中难以避免国有粮食购销企业“寻租”现象的再次发生。第二，因为部门利益可能导致粮食“回流”。第三，这种直补方式属于WTO所规定的“黄箱”政策。

目前各种补贴政策都还处于摸索之中,短期内都存在着改进的余地。2005 年中央政府提出完善现有补贴政策的原则是“大稳定、小调整”,提出要把补贴集中到粮食主产区和种粮大户,原则上按粮食种植面积给予补贴。

第3章 粮食直接补贴政策实施情况及效应分析──以吉林

省辽源市为例

3.1 吉林省辽源市2005年粮食直接补贴的主要内容

3.1.1 粮食直接补贴的范围

吉林省粮食直接补贴范围是以粮食主产区和非粮食主产区产粮大县、大乡为主。补贴品种为玉米、水稻、大豆三个品种。粮食主产区按区划前国家和省认定的商品粮基地确定。为鼓励农民种粮积极性，对非粮食主产区提供商品粮的县、乡也纳入补贴范围。

辽源市粮食直接补贴范围：东丰、东辽商品粮基地县和龙山、西安非粮食主产区的种粮农户及国有农场的种粮农工。

3.1.2 粮食直接补贴的依据

市、县的直补资金依据粮食商品量由省核定。各县区以农村税费改革时省核定的1994－1998年5年计税常年产量为基数，扣除人均300公斤自留量，计算粮食商品量；龙山、西安非粮食主产区粮食商品量的计算，在扣除自留量后，再扣除1994－1998年5年蔬菜平均产量（按蔬菜产量占粮食总产量的25%计算）。两区所属乡蔬菜的扣除比例由区政府根据各乡蔬菜实际种植情况确定；国有农场粮食商品量，按2004年省核定的补贴面积和税费改革时确定的市、县区平均计税单产、粮食商品率核定。在此基础上，通过粮食商品量计算出县区及国有农场补贴数额。（彭淑杰等，2005）

各县区按照上述办法，将直补资金核定分解到乡镇。乡镇对农户按计税面积核定直补资金数额。国有农场按承包合同面积核定到农工（辽源市人民政府文件，2005）。

3.1.3 粮食直接补贴资金的兑付方式

2005年，吉林省核定给辽源地区的粮食直接补贴资金为8450万元，比2004年增加了1037万元。其中，东丰县4603万元，东辽县3671万元，龙山区133.77万元，西安区41.49万元，市直国有农场0.74万元。

直接补贴资金的兑付方式与2004年相比有了一些变化，由2004年分两次兑付到农户改为在2005年4月30日前一次性兑付到农户（国有农场种粮农工的补贴也同时发放）。

3.2 粮食直接补贴政策对农户种粮意愿、收入和生产投入的影响

3.2.1 调查情况的说明

2005年 7-8月，农民的粮食补贴已经到位。我们在辽源市进行了关于粮食直接补贴问题的抽样调查。首先，我们在辽源市两县两区选取了6个乡，基本覆盖了辽源经济发达、中等及较落后的乡镇；在6个乡镇中随机抽取8个行政村，不同村庄的人均耕地面积、产业结构有所不同。我们在每个行政村随机抽取7个农户，对其家庭的主要劳动力进行访谈，共回收问卷56份，其中有效问卷50份，有效率89.29%。被调查村庄分别在2005年5月之前以现金的形式获得了粮食补贴。

调查问卷主要涉及两部分内容:一是农户了解粮食直补政策后的种植意愿和投入决策情况。二是农户近两年的种植规模和种植结构，粮食生产的投入、产出和收入状况。为了考察其他因素对农户种粮意愿和生产投入决策的影响，我们还考察了农户的一些基本特征，包括家庭人口、劳动力人数、从事职业、家庭收入水平和收入结构以及农户家庭承包的土地规模、近两年的土地流转状况。

3.2.2 粮食直接补贴对农民扩大种粮面积的意愿影响较弱

就粮食直补政策对农民种粮面积的影响我们提出如下假说:假说1.按照农业税计税面积发放补贴，则农民种不种粮都可以获得补贴，所以对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用；假说2.农户作为理性的经济人，经过长期的探索，已经基本上形成了最优的种植结构，如果农民在种植粮食和其他农作物之间是无差异的，按照农业税计税面积补贴，每亩增加的30元左右作为边际增量，如果能够达到某一临界点，从而打破原有的均衡，可能会促使农民种植更多的粮食。

表3－1 粮食直接补贴对农户种粮面积的影响(个，%)

面积不变 农户数 40 占农户比重 80 原因 补贴太少

原已种粮

租不到地

面积减少 1 2 担心粮价

其它

面积扩大

小计 9 50 18 100 粮价上涨 种粮补贴 农户数 22 13 3 2 1 8 1 50 百分比 44 26 6 4 2 16 2 100

在50人中，有40人表示不会改变目前的种粮决策，占80.00%；1人表示将减少种植面积，占2%；有9人表示将扩大种植面积，占18.00%。在表示粮食播种面积不变或将要减少的41个农户中，有53.66%的农户表示补贴太少，种植其他作物或从事其他职业更赚钱；有31.70%的农户

表示无论有没有补贴，原先种的就是粮食，没有调整的余地；有7.32%的农户表示，因为难以租到更多的地，所以无法调整种粮面积；有4.88%的农户回答，补贴后产量增加，粮价有可能降低；

2.44%的人选其他。在决定扩大种植面积的9人中，有88.89%的人表示是因为目前粮价较高；有11.11%的人由于种粮有补贴，所以要扩大种植面积。

从表3－1可以看出，仅有2%的农户表示将因为有种粮补贴而扩大种植面积，这验证了第1个假说，即按照农业税计税面积发放补贴对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用，粮食补贴对农民种粮面积的影响不大，同时也说明影响农民种粮面积的主要因素不是有没有种粮补贴；由于表示“由于有种粮补贴而要扩大种粮面积”的农户太少，说明假说3的结论不成立。可能的原因是，理想中边际上的均衡只会在外部条件不变的前提下实现，而这样的情况只在舒尔茨所描述的传统农业社会中才可能存在（舒尔茨，1987），而我国的农业生产虽然具备小农生产的特征，但却处在开放的市场条件下，生产资料或粮食价格的变化，生产技术的改进都随时可以打破原有的均衡，导致不同作物之间收益的较大变化，要达到不同作物之间调整的临界值，需要更多的补贴。

由于表示因为有补贴所以要扩大种粮面积的农户只有1个，难以考察其特征，所以我们接下来考察表示要扩大种粮面积的9个农户的基本特征，目的是从中总结是什么影响了农民的种粮意愿。结果表明，决定要扩大种粮面积的农户平均来看拥有较大规模土地，同时种植业占全部收人的比例和农业劳动力占家庭劳动力总数的比重都较高。

从表3－2可以看出，表示要扩大种粮面积的农户平均拥有承包地9.49亩。相比之下，表示面积不变或者要减少种粮面积的农户平均只拥有承包地5.27亩。在要扩大种粮面积的农户中，种植业占总收入的比例平均为44.6%，农业劳动力占家庭劳动力总数的比例为62.8%，而面积将要减少或不变的农户中，这两个数字分别为18.9%和55.4%。在全部4个指标中，表示要扩大种粮面积的农户的平均水平不仅高于表示种粮面积不变或减少的农户的平均水平，而且高于全体农户的平均水平。

表3－2 不同类型的农户的主要特征 (亩，%)

承包地面积 2005年耕地面积 种植业收入

占总收入的比例

44.6 18.9 农业劳动力占家庭 劳动力总数的比例 62.8 55.4 将扩大种粮 面积的农户 面积不变或

减少的农户

全体农户 9.49 6.27 10.55 6.28 6.89 7.11 23.3 57.2

3.2.3 粮食直接补贴对农民增收有一定贡献

2005年，辽源市每亩粮食补贴32元左右，为简化问题，我们一律按32元计算，我们关心的是其占1亩粮田收入的比重以及占农民个人纯收入的比重，从而衡量粮食直接补贴对农民收入的贡献。

表3－3是2004年和2005年46个玉米样本的平均每亩毛收入。从表中可以看出，2004年平均玉米毛收入523元/亩（瞿振元，2005），2005年，玉米毛收入577元/亩。32元补贴相当于2004年玉米毛收入的6.12%,2005年玉米毛收入的5.55%。基于我们调查数据的粗略估计，2004年、2005年玉米的纯收入分别约为每亩230元和250元，32元的补贴占其纯收入的比例为13.91%和12.80%。2004年，被调查农户的人均纯收入为1006元，人均耕地面积2.77亩，按照每人每亩可以获得10元补贴计算(实际平均每个农民可能获得的补贴可能更少一些),27.7元是农民人均纯收入的2.75%。因此，粮食直补对农民增收有一定贡献，但贡献不是很大。

表3－3 平均每亩玉米的毛收入(元)

2004年玉米毛收入

2005年玉米毛收入 均值 523 577 最低 500 552 最高 546 602

3.2.4 粮食直接补贴对农民每亩粮食生产投入量影响甚微

我国2004年粮食生产获得丰收。另外，2005年我国化肥、种子销售总量上升，农民投入增加。那么，是不是由于粮食直补带动了农民的生产积极性，农户每亩投入量增加，因而导致粮食单产上升呢?

农户种植粮食的投入主要包括:种子、化肥、农药、灌溉、机械作业费用、雇工等。由于近年国家进行农村电网改造工程，逐步促进城乡用电同网同价，在2005年煤电价格上涨的前提下，仍然保证居民和农业生产用电价格不变，因此灌溉费用基本不变甚至下降；另外农村的机械作业费用和雇工费用无明显变化，农机在粮食生产成本中所占的比重也较低。为简化问题，我们主要调查农户每亩土地上种子、化肥的投入，以了解农户投入数量和金额的变化。我们共获得46个玉米投入的配对样本，统计平均每亩种子和化肥的投入量，结果见表3－4。

表3－4 2004年、2005年平均每亩玉米种子、化肥投入量 (斤/亩)

年份

2004年

2005年 玉米种子数量 6.51 6.53 玉米用肥数量 88.97 90.12

从表3－4可以看到，从2004年到2005年，每亩玉米投入量的平均值都没有明显变化。因此，2005年农民每亩粮食生产投入额的增加与粮食直补政策没有太大的关系，而且与农民税费负担减轻、粮价上涨也没有直接的联系，而主要是源于生产资料价格的上涨。从全国范围看种子、化肥投入总量的增加，应当是由于粮价上涨，农民扩大了种粮面积（马彦丽等，2005）。

第4章 现行粮食直接补贴政策的局限性

4.1 从微观经济学的角度看粮食直接补贴政策的局限性

粮食直补资金直接发放到每一个种粮农户手中,政策目标一是要促进农民增收,二是要扩大粮食生产保证粮食安全。国家的粮食储备主要来源于种粮农户留够自用粮后向社会供给的粮食,种粮农民的收入也主要靠卖粮,因此,我们不妨选取一个代表性农户来分析一下该政策的效果。为简化分析,不妨作如下假设: ①农户除卖粮收入外没有其他收入来源；②用X代表农民消费的粮食数量, Y为在其他商品上的消费,随着我国经济的发展,如今我国农民可以说已经基本解决了温饱问题,且在一定时间之内每个农户的人口数量几乎是不变的,因此对粮食的消费量几乎是不变的,不妨假设为x0；③农户具有良好性状偏好,由于农户在一定时间之内消费的粮食数量几乎是不变的,不妨假设农户具有拟线性偏好；④粮食的价格假定为始终不变的设为P0（范里安，1994）。由①②③④可得农户的预算约束为: P0x + y = Px﹡,即y = P0 ( x﹡- x)。

1．通过图4－1可见,农民留有x0的粮食自用,其余的粮食出售,获得收入y0= P0( x﹡– x0) 。其实,由于粮价较低,仅靠出售粮食获取的收入仅能够用于维持家庭必需品的消费,如果考虑到满足农民的妥善就医、农民子女受教育经费等问题,该收入还有较大的差距。

2．微薄的直补资金不足以促进农民扩大粮食产量。实施粮食直接补贴政策以来,全国范围内，平均到每亩地大约10元左右,我国人均耕地1143亩,这样,每户家庭大约能获得直补资金50到100元左右。而增加粮产需要在耕地质量、水资源等多方面投资,

每户所得100元资金用于改善这些生产条件远远不够,况且农业生产具有极强的不确定性,农业投资有很大的风险,即使粮食丰收了,粮价也难以保障。在当前农民收入很低、医疗卫生、子女教育等问题上存在重大收入缺口的情况下,所得少量的直补资金会直接用在其它消费上,粮食产量不会由此而增加。

4.2 从宏观经济运行的角度看粮食直接补贴政策的局限性

4.2.1 地方政府的补贴负担与其粮食安全贡献率不对称

粮食主产区与非主产区的地方政府承担的补贴资金负担与其辖区的粮食安全保证需要“背离”。直接补贴资金来源于粮食风险基金。从1994 年起中央政府和地方政府建立粮食风险基金。从1999 年起，中央和地方政府对粮食风险基金负担比例是1:1.5，缺口部分按1:1 分担。在这样的直接补贴资金负担体制下，地方政府辖区内生产的粮食越多，其承担的补贴资金也越多，地方政府辖区生产的粮食越少，其承担的补贴基金也越少。生产粮食多、对国家的粮食安全做出贡献大的地方政府也是其承担国家粮食安全负担越重的地方政府。生产粮食少、负担补贴资金少的地方政府却享受着与生产粮食多、承担补贴资金也多的地方政府同样程度的粮食安全系数。粮食主产区地方政府补贴资金效益外溢到了非主产区。根据经济学一般原理，如果地方政府补贴资金的外溢性不能获得补偿，那么，地方政府的理性行为是补贴资金不到位或尽量地减少补贴资金支出。在比较利益下，生产粮食农户收入因缺乏补贴收入下降后，农户会自觉地减少粮食生产。最终结果就是国家的粮食数量安全受到威胁。直接补贴的初衷——稳定粮食生产目标难以实现。

4.2.2 补贴模式存在着农户补贴所得与粮食生产不对称

种植粮食的农户不得补贴，不种植粮食的农户得补贴。直接补贴运行一般是在生产开始前发放给农户。在具体发放补贴办法上，安徽、吉林所代表的模式是或者按照农户申报的粮食种植面积或农户计税土地面积发放、或者是按照农户以往几年交售的粮食数量或计税常产发放，不与农户即期粮食生产数量挂钩的方法。如果按照农户申报种植面积补贴，一种情况是一部分农户的种植面积并没有严格地按照所获得的补贴资金数量种植相应的粮食数量，更有一些农户是获得申报补贴后，根本没有按照补贴范围种植粮食。另一种情况是有的农户由于各种原因，尽管在开始生产前没有申报，在实际生产上种植了符合补贴范围粮食产品没有获得补贴。这样，获得补贴的农户没有完成应该种植的产品，没有获得补贴的农户却种植了符合补贴的产品。补贴并没有补贴给真正应该获得的农户。如果按照计税面积补贴，无论是种植什么项目，农户都可以凭借其使用耕地数量获得相当的补贴。有多少地能获得多少补贴，不管耕地是否种植了粮食作物。补贴获得量完全取决于耕地量，与粮食生产与否、多少无任何关系。这样，补贴并没有让真正的粮食生产农户收入提高。补贴政策的运行对粮食生产农户不公平，也低效率。这时，无论是种粮农户收入的提高、国家的粮食安全、农业结构调整深化，还是农业资源环境保护等预期目标都难以实现（梁世夫等，2005）。

4.2.3 农户的“亲环境”粮食生产补贴缺失

实施“清洁生产”是提高我国粮食国际竞争力的特别重要措施，也是我国粮食安全不可或缺的一个方面——质量安全。而粮食“清洁生产”的实现一般是以减少化肥、农药使用量为前提的。

农户减少使用化肥、农药自然要减少产量，降低收入。如果农户因“清洁生产”而减少的收入没有获得相应补贴，农户就会终止“清洁生产”。到头来，农产品质量安全和农产品国际竞争力不可能提高，农业生产环境不可能改善。

4.2.4 粮食直接补贴不能取代价格支持

湖南、湖北等省份在实行粮食直补的同时,取消了保护价,这种做法有不当之处。直接补贴与保护价都是政府宏观调控的手段,两者都能在增加农民收入的同时,提高粮食的综合生产能力,达到政府确定的产量目标。此次把原来对流通环节的补贴转变为对农民的直接补贴,只是补贴方式的改变,并不是对保护价制度的否定。

要保护粮农的利益,重点是要解决粮食过剩时农民“卖粮难”和价格下跌的问题,在粮食短缺的情况下,价格机制本身就为农民带来了利益,如2004年我国粮食增产,农民增收,虽然与粮食直接补贴政策有相关性,但粮食价格上涨的相关性可能更大。所以对粮农的补贴不能只有固定的支付,政府还必须提供必要的保护,保证农民在价格下跌时的合理利益,同时解决农民粮食的变现问题。如果农民的粮食不能变现,而只得到一点补贴,也只不过是杯水车薪。

第5章 粮食直接补贴政策完善的措施

5.1 增加农业支持总量

总的来讲, 我国农业支持水平相对比较低, 按WTO 协议计算口径, 把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内, 1996- 2000 年, 我国农业支持总量分别为1 083 亿元、1 267 亿元、1 826 亿元、1 709 亿元和2 200 亿元, 分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、

7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径, 发达国家的支持水平约达到30%~50%。在WTO 规则允许的12 种“绿箱”政策措施中, 我国使用了6 种, 即政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助。“黄箱”支出在1996- 1998 年计算基期内年均为297 亿元, 占农业总产值的1.23%, 与谈判允许的8.5%( 1 740 亿元) 相比, 我国“黄箱”政策的支持空间还有1 443 亿元。我国农业和粮食补贴的可利用空间是很大的, 根据我国的经济发展水平和财政状况, 适当增加一些财政补贴是完全必要的（马文杰等，2004）。

另外，直接补贴只具有给农民“输血”功能, 而不具有“造血”功能。为了提高农民的“造血”能力, 还应拔付专项资金用于提供一般性农业生产服务, 以此来提高粮食生产能力, 降低粮食生产成本, 提高国际竞争力, 为稳定提高农民收入提供保障（陈艳文等，2005）。一般性农业生产服务包括环境项目研究和特定产品研究、病虫害控制、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、检验服务、市场促销服务、农业基础设施建设等。

举个例子来说，拔付一部分资金用于改善农业基础建设。农业生产所用的水利等基础设施具有公共产品的性质,不可能由单个农户进行投资,所以,将一定范围内,比如以乡镇为单位,将补贴资金统合到一起,用于农业基础设施投资，保证农业生产的稳定性,会取得更好的效果（肖国安，2005）。如图5－1所示：

单产提高后，可增加粮食产量x1 – x﹡，在消费粮食量x

0不变的情况下，增加的粮食x1 –

x﹡全部用于向社会供给,同时农户可增收y1 = P0( x1 – x﹡) 。保守的测算一下,即使每户增产粮食仅500斤,粮价平均为0.5元, 增加的收入也一定会大于有限的直补收入。

5.2 改革直接补贴基金制度

粮食安全是国家整体概念，而不是局部性地方概念。所以，粮食风险基金就要按照国家整体性原则统一筹集和使用。首先是中央政府把我国的粮食安全总量按照各地方政府辖区人口数量分解到地方政府由地方政府按照其辖区粮食安全数量所决定的直接补贴资金上交到中央政府。然后中央政府下拨直接补贴资金到直接补贴政策执行机构，由执行机构根据各地区的粮食生产对国家粮食安全贡献率实际具体地发放补贴资金。生产粮食多的主产区多发放，生产粮食少的非主产区少发放。直接补贴资金制度这样设计，既可以从根本上解决长期以来地方政府粮食风险基金缺口问题，保证粮食风险基金数量安全，并进而彻底地克服直接补贴资金安全问题；也克服了粮食主产区与非主产区直接补贴资金负担不公平问题，充分地体现粮食生产中的公平与效率统一原则，从根本上克服粮食安全贡献率与补贴资金负担责任的不对称性（陈得良，2005）。

5.3 选择体现农户即期生产对国家粮食安全实际贡献率的模式

直接补贴方式的选择对补贴政策的公平和效率具有一定的影响。目前实施的直接补贴方式一种是与农户即期粮食生产量挂钩的补贴，一种是不与农户即期粮食生产量挂钩的补贴。比较这二种补贴模式的结论是：不与农户即期粮食生产量挂钩的补贴方式在实践中出现了一定程度的非公平现象。按农户计税面积补贴的结果是不管耕地是否种植粮食都可以获得补贴。按照只有粮食生产农户才可以获得直接补贴原则，这对粮食生产农户不公平。而按种植面积补贴时，农户即期实际种植粮食面积与所得补贴的面积不一定完全一致。得补贴的不种植粮食，不得补贴的反而种植粮食。这对真正种植粮食的农户也不公平。按以往几年交售粮食量补贴时，农户即期交售的粮食量大于补贴数量得不到直接补贴。补贴获得量与其粮食生产数量不对称，真正生产粮食的农户收入不能提高。这些农户因应得而得不到补贴收入会减少未来的粮食生产，直接补贴政策效率也因此而受到了冲击。而与农户即期粮食生产挂钩的补贴则比较好地实现了直接补贴政策运行中的公平与效率。至于补贴是按农户即期的粮食生产面积，还是按农户实际交售粮食数量则可以视具体情况确定。根据WTO 国内支持“微量允许标准”,我国的微量允许标准为8.5 % ,目前还有很大的调节空间,我们应该用足国内支持微量允许标准。可以采用根据现行种植粮食的耕地面积和固定标准进行的“蓝箱”补贴,耕地只有种植粮食才有补贴,并且种植的土地越多补贴越多,真正体现政策向种粮农民倾斜的意图。总之，应该本着公平与效率的原则，尽量选择与农户即期的粮食生产挂钩的直接补贴模式，以便于最大限度地发挥直接补贴政策应有的作用。

5.4 范围应该扩大到农户“亲环境”粮食生产项目

直接补贴范围的大小既取决于直接补贴政策的预期目标，也取决于补贴能力。就我国直接补贴政策预期目标而言，直接补贴范围是比较广泛的，但就我国直接补贴能力而言，直接补贴的范围又不可能太大。在这二方面条件约束下，结合我国直接补贴政策预期目标，直接补贴范围还是有扩大空间的。在可扩大的直接补贴范围中，农户“亲环境”粮食生产是应该首先选择的。理由有五：一是对农户“亲环境”粮食生产补贴有利于国家的粮食质量安全和农业资源环境保护等直接补贴目标的实现。二是直接原因就是农户实施“亲环境”粮食生产必须减少化肥、农药的使用量。农户减少化肥、农药使用量后，粮食产量也随之减少，农户粮食生产收入因此而降低。如果不对农户“亲环境”粮食生产所减少的收入予以适当补贴，农户就不会继续粮食的清洁生产，国内居民日益增长的粮食质量安全需求就不能满足。三是对农户的粮食清洁生产补贴是国际上直接补贴最新趋势。四是对农户的粮食清洁生产补贴符合农业多功能理论的要求。五是我国粮食生产的土壤资源污染已经相当严重。我国耕地中因工业和化肥农药污染的比重已占全国耕地的20% 多。在粮食生产的土壤资源污染中，农业生产自身污染已经占35%－40%。在国际绿色壁垒日益趋升的形式下，粮食继续污染生产，别说是难以提高我国粮食的国际竞争力，就是国内市场上的竞争力也难以维持。对农户“亲环境”生产补贴，从即期看既给农户增加了收入，又有助于改善和保护生态环境；从远期看则有助于保持农业生产潜力，防止未来农产品生产能力和农户收入的下降。

5.5 粮食直接补贴和新型保护价配合使用

我国的粮食补贴政策中需要有价格支持的内容, 以帮助农民规避风险。为避免“谷贱伤农”的情况发生, 建议在确保现行粮食直补资金规模的同时, 应建立粮食最低收购价。解决粮食产量和价格波动的最佳方案是粮食直接补贴、价格支持、配额生产三管齐下。价格支持可采取目标价格方式,即每年年初,政府根据工农产品比价关系确定当年的粮食目标价格,当粮食市场价格高于目标价格时,政府(或政府委托的企业) 按市场价格收购,顺价销售,政府不需要支付财政补贴;当市场价格低于目标价格时,政府(或政府委托的企业) 按目标价格收购,政府需要支付财政补贴,这时,农民的收益才不至于大幅度减少。为了不与WTO 规则相冲突,价格支持的具体方式可参照欧盟、美国的做法,例如,采取反周期支付计划等(李成贵，2004) 。实施目标价格的必然结果是供大于求,此时,必须实施配额生产,每年使一部分土地休种,以确保粮食供求平衡。

当然, 粮食最低收购价与粮食保护价不同。最低收购价主要是对特定的粮食产品起价格导向和调控作用。每年在播种季节前提早公布, 最低收购价不宜定得太高。当粮食市场价格高于最低收购价时, 可取消价格补贴, 当年没有支出的资金,可转入下一年度, 累积使用。当粮食市场价低于最低收购价时, 政府直接补贴差额给农民, 而不是补贴在流通环节。这样, 农民种粮可吃上定心丸，保证农民收入增长的稳定性（刘习之等，2005）。

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