市场经济条件下的政府宏观调控

市场经济条件下的政府宏观调控

The Governmental Macro-comtrol Under the Conditions of market Economy

郭 峰

二○○三年六月二日

目 录

中文摘要┅┅┅┅┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉(1) 英文摘要┅┅┅┅┅┅┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉(2) 1政府宏观调控的背景 ┅┅┅┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉(3) 2我国政府宏观调控的现状及分析 ┅┅┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉┉(3) 3政府宏观调控的任务、目标、内容和原则 ┅┅┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉(7)

3.1政府宏观调控的基本任务 ┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉(7)

3.2政府宏观调控的目标 ┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉(7)

3.3我国当前宏观调控的内容 ┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉(9)

3.4政府宏观调控的基本原则┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉(11) 4宏观调控手段┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉┉(13)

4.1宏观调控手段的内容┉┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉(13)

4.2宏观调控中经济杠杆的运用┉┉┉┉┅┅┅┅┅┉┉┉┉┉┉┉┉(15) 5对政府宏观调的建议┉┉┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉┉(20)

5.1历次调控的经验告诉我们┉┉┉┉┉┅┅┉┉┉┉┅┅┅┉┉┉┉(20)

5.2运用宏观调控手段要注意不同手段的不同特点┉┉┉┅┅┅┅┅┉(21)

5.3宏观经济调控必须考虑的因素┉┉┉┉┉┉┉┅┅┉┉┅┅┅┉┉(21)

5.4今后一段时间，中国经济遇到的主要问题┉┉┉┅┅┅┅┅┉┉┉(23)

5.5宏观调控应坚持以经济结构调整为主线┉┉┉┅┅┉┉┉┅┅┅┉(23) 参考文献 ┅┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┅┅┅┅┅┉┉┉┉┅(24)

关键词：宏观调控 市场经济 市场调节 国民经济 经济杠杆

摘 要：在市场经济条件下，市场调节已取代计划调节成为市场经

济中的主要调节手段，市场经济是一种主要由看不见的手自发调节的经济运行方式。从经济机制整体意义来看，不要求过多的政府干预，但是，市场调节方式存在着明显的缺陷，体现在市场调节具有自发性、盲目性及滞后性的弱点。因此，政府对市场经济运行进行宏观调控，不仅是必要的，而且对经济发展是非常重要的。政府宏观调控能有效弥补市场调节的不足，保持国民经济总量平衡，抑制通货膨胀，缓解经济衰退，促进国民经济结构保持良好状况，实现经济的稳定增长。政府宏观调控的手段包括经济手段、行政手段、法律手段。政府宏观调控要处理好国家和市场的关系，体现以市场为基础的特征；要体现间接调控的原则；要体现计划指导的原则。政府宏观调控要在科学管理思想指导下进行。为达到宏观调控的目的，政府要实施有效的财政政策和货币政策，并注意财政政策与货币政策的协调配合.在政府宏观调控中需要借助多种经济杠杆来调节经济，税收是其中最重要的经济杠杆，工资杠杆、价格杠杆及汇率杠杆、信贷杠杆也各自发挥着重要调节作用，这些经济杠杆之间相互制约，互为条件，互相补充形成了一个严密的调节系统。

Key Words: market economy market regulating macro control national economy economic lever

Abstract: Under the conditions of market economy, market control has taken the place of plan-control and become the main form in regulating market economy. Market control is mainly an invisible method in running. In view of economic system, it doesn’t need the government to interfere much, but it has evident drawbacks, which are spontaneity, blindness and stagnancy in regulating the market. So it is necessary for the government to have a macro-control. The governmental macro-control can complement the insufficiency, keep the national economy balance, stagnant inflation, lyses the recession, improve the economic structure and realize the stable growth of economy. The means of the governmental macro-control includes economic means, administrative means and legal means. The government macro-control must deal with the relationship between the state and the market, showing the feature of market economy being the base; the Policy of indirect control and the reason for plan directing. The governmental macro-control should be carried out scientifically. In order to attain the aim of macro-control, the government should set up financial policy and currency policy, and take notice of the agreement.

Between them, in the government macro-control, different kinds of levers are needed to help regulate economy, the most important of which is tax lever. Besides, thy payment lever, price lever, exchange rate lever, and the credit lever are also very important in regulating. These economic levers condition each other, and from a tight regulating system.

市场经济条件下的政府宏观调控

1 政府宏观调控的背景

在市场经济条件下，资源配置主要是由市场进行的。但是，市场机制存在着很多缺陷，如垄断，信息不对称，收入分配不公，周期性经济失衡，不能提供公共产品，存在着外部负效应等。这些缺陷导致市场调节的自发性、盲目性及滞后性，调节效率不高。为了弥补市场缺陷，提高市场效率，政府干预经济，进行宏观调控便成为必然。

政府宏观调控，是指政府为实现经济和社会发展目标，运用自身对经济的管理职能，对国民经济总体发展进行全局性、综合性的系统管理、协调及配置。也就是政府对国民经济总体发展进行系统管理的过程。

政府宏观调控的对象是宏观经济活动。宏观经济活动反映着社会再生产各环节之间，国民经济部门之间、各地区之间的关系；还反映着人口、资源与环境之间，科技与经济发展之间的关系；社会是需求与总供给之间关系。这就是宏观经济管理的客观对象。政府宏观调控就是要对上述总量变化根据国民经济和社会发展目标进行协调和控制，以实现综合社会效益和经济效益。政府宏观调控是以国家为主体进行的，具体地说是由国家管理经济的各个职能部门协同进行的调控。

2 我国政府宏观调控的现状及分析

我国政府非常重视对经济的宏观调控，取得了举世瞩目的成绩。自1997年至今5年来，我国国民经济保持良好发展势头，经济结构战略性调整迈出重要步伐。经济持续较快增长。国内生产总值从1997年的7．4万亿元增加到2002年的10．2万亿元，按可比价格计算，平均每年增长7．7％。产业结构调整成效明显。粮食等主要农产品供给实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变。以信息产业为代表的高新技术产业迅速崛起。传统工业改造步伐加快。现代服务业快速发展。经济增长质量和效益不断提高。

国家税收连年大幅度增长。全国财政收入从1997年的8651亿元增加到2002年的18914亿元，平均每年增加2053亿；国家外汇储备从1399亿美元增加到2864亿美元。5年全社会固定资产投资累计完成17．2万亿元，特别是发行6600亿元长期建设国债，带动银行贷款和其他社会资金形成3．28万亿元的投资规模，办成不少多年想办而没有力量办的大事。社会生产力跃上新台阶，国家的经济实力、抗风险能力和国际竞争力明显增强。可持续发展能力增强人口自然增长率降到6．45‰，进入了稳定低生育水平的时期。5年来，所有制结构进一步调整和完善。公有制经济在调整和改革中发展壮大，探索公有制多种实现形式取得成效。国有经济结构调整步伐加快，控制力和竞争力明显增强。国有企业3年改革与脱困目标基本实现。大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，涌现出一批有实力、有活力和有竞争力的优势企业。国有中小企业进一步放开搞活。5年来，现代市场体系建设全面展开。国民经济市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。公用服务和能源、交通领域价格改革不断深化。资本、产权、土地、技术和劳动力市场加快发展。现代流通和营销方式不断拓展。整顿和规范市场经济秩序取得阶段性成果。在全国先后开展了声势浩大的打击走私、骗税骗汇、制售假冒伪劣商品的专项行动，对文化、旅游、建筑、集贸等市场和安全生产秩序进行专项整治。市场环境和消费环境逐步改善。金融、财税、投融资体制改革继续深化。与社会主义市场经济发展相适应的金融体系初步形成。逐步完善金融调控方式。改革了中国人民银行管体制，建立了全国集中统一的证券、保险监管体制。国有独资商业银行和政策性银行改革不断推进，中小商业银行组织结构得到优化。整顿和规范非银行金融机构取得重要进展。金融监管逐步加强，防范和化解金融风险取得成效，银行不良资产比例逐步降低。适应社会主义市场经济要求的公共财政框架初步建立。社会保障体系框架基本确立。城镇基本养老保险制度和基本医疗保险制度建设迈出

重大步伐。建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。社会保障覆盖面不断扩大，全国城镇参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数大幅度增加，符合条件的城市困难居民已逐步纳入最低生活保障范围，基本做到应保尽保。5年来，对外开放向广度和深度扩展。对外贸易连续跨上几个台阶。外贸进出口总额由1997年的3252亿美元增加到2002年的6208亿美元，世界排名由第十位上升到第五位；出口总额由1828亿美元增加到3256亿美元，出口商品结构不断优化。利用外资水平明显提高。5年累计实际利用外商直接投资2261亿美元，超过1979年到1997年的总和。高新技术产业、基础设施和服务业吸收外资明显增加。实施“走出去”战略，对外投资、工程承包和劳务合作不断扩大。经过15年的艰苦努力，我国于2001年12月正式加入世界贸易组织，标志着对外开放进入新阶段。

五年来我国科技创新能力明显增强，教育事业蓬勃发展。基础研究、高技术研究和应用技术研究取得重要进展。国家创新体系建设积极推进。信息技术、生命科学、航空航天技术等领域成就突出。全国实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的人口地区覆盖率，由1997年的65％提高到2002年的91％。高中阶段教育得到加强。高等学校从1999年起连续扩大招生规模，高考录取率从36％提高到59％；2002年高等学校在校生1600万人，是1997年的2．3倍。民办教育迅速发展。素质教育不断加强，促进了学生德智体美全面发展。5年来，城乡居民收入持续增加。城镇居民家庭人均可支配收入，由1997年的5160元增加到2002年的7703元，平均每年实际增长8．6％。农村居民家庭人均纯收入由2090元增加到2476元，平均每年实际增长3．8％。城乡居民人民币储蓄存款余额由4．6万亿元增加到8．7万亿元。农村贫困人口由4960万人减少到2820万人。这5年，在经济较快增长、物价水平较低的情况下，人民群众得到了更多实惠。5年来，消费水平

明显提高。城乡市场繁荣，全社会消费品零售总额从1997年的2．73万亿元增加到2002年的4．1万亿元，平均每年实际增长10．5％。医疗保健条件不断改善，人民群众健康水平进一步提高，人均期望寿命2002年达71．8岁，接近中等发达国家水平。

当前，我国宏观经济总体运行情况良好，但是还存在着一定的失控现象，现状不容乐观。存在的主要问题有：

2.1经济体制改革问题。包括：作为市场主体的企业，特别是国有大中型企业，还没有真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产和经营者，产权关系尚未理顺，政企不分问题也未彻底解决；健全、统一、开放、有序的市场体系和协调管理机制尚未建立起来，特别是资金、技术、劳动力、信息等生产要素市场还刚刚起步；健全有效的宏观调控体系和协调机制还没有建立起来，政府管理经济的职能还需进一步转变，特别是计划、财政、银行等综合经济管理部门；以社会失业保险、养老保险、工伤保险和医疗保险等为主要内容的多层次社会保障体系还没有建立起来，严重制约了其他改革的顺利推进。

2.2经济发展问题，主要是经济发展的结构不合理，地区发展不平衡，科技水平较低和支持性配套措施不力等。表现在：农业方面，农业生产布局分散，远没有达到规模经济，导致带来巨大环境代价，农产品市场不健全，农村产业结构和农业生产结构需要进一步调整，农村的改革和发展很不平衡，需要帮助落后地区的农民尽快脱贫致富；工业方面，设备陈旧，技术和管理水平落后，基础产业，特别是能源、交通、运输部门的"瓶颈"制约加剧，资金不足；第三产业方面，总体水平落后，结构配置不均衡，专业化、社会化水平低；经济发展方式基本上沿袭以大量消耗资源能源和粗放经营的传统模式，不仅造成对生态环境的极大损害，而且使经济增长本身难以持续。

3 政府宏观调控的任务、目标、内容和原则

3.1政府宏观调控的基本任务

3.1.1正确制定经济和社会发展的战略目标和战略措施。当然制定的依据应该是：经济规律的要求，具体的国情；党的政策与政治经济任务。

3.1.2保证国民经济按既定目标，持续、快速、协调发展取得最大的经济效益。当然，这就需要运用适当的管理方式和手段妥善处理好各种关系；

3.1.3不断改革经济管理体制，尤其是宏观经济管理体制具体地说就是计划、财政、金融、物资、物价、劳动就业、工资等宏观管理部门的改革。

3.2政府宏观调控的目标

政府宏观调控目标，实际上是指国家对国民经济各部门、各地区和社会再生产的各环节，以及经济社会发展的诸多方面，进行宏观管理所要达到的预期的标志。这个预期的标志是什么呢？概括地说：就是经济、科技、社会发展等目标。

第一类：经济发展目标。作为世界上最大的发展中国家，中国面临的主要问题是要尽快摆脱经济落后的状况，所以一般都以高速的经济增长作为经济和社会发展的主要目标。具体地说就是以国民生产总值和人均国民生产总值的年增长率为主要目标。国民生产总值是衡量经济增长的主要指标，它是一国在一年内生产的商品和劳动的总和；而人均国民生产总值，则决定一国人民物质生活水平的高低。一些发展经济学家认为：国民生产总值的快速增长，可以加快提高人民物质生活水平。小平同志提出发展是硬道理，所以保持经济高速增长是最根本的目标。

反映经济发展的指标是：国民生产总值；全国工农业总产值，国民收入总额，人均国民收入，主要产品产量，百元生产性投资增加的国民收入。

这类指标的意义是：反映了经济增长的幅度，主要是反映了生产力发展的具体目标，这在宏观经济管理目标中应是居中心地位的。当然经济发展是社会进步与发展的物质基础，所以这是宏观经济管理目标的核心内容。

第二类：科技发展目标。确定科技发展目标，主要包括科学技术在一定时期应达到的水平及技术结构变革的目标；企业技术改造，科技人才培养，教育事业发展规模与水平，科技攻关项目及科技成果推广与应用等要求。

科技发展目标既包括自然科学的发展目标也包括社会科学的发展目标，由于科技是生产力、是经济发展的重要因累，所以这类发展目标理应成为宏观经济管理目标的重要内容。

第三类：社会发展目标。社会发展目标主要包括，人口自然增长率、就业率、平均寿命、生态环境、治安、社替保障、文化、体育、卫生事业的发展目标等。

由于社会的进步，社会因素对经济和科技发展的作用越来越大，这些社会事业的发展也是我们社会主义生产目的的要求。因此也是我们宏观经济管理目标的内容之一。

这些问题也是十分重要的，比如：人口增长过快、就会抵消经济、社会发展的成果、国家就会拿出较多的国民收入，用于新增人口的社会支出，影响生活水平的提高。再如：污染得不到治理，生态环境遭到破坏，就要抵消经济发展的社会效益。联合国环境规划署调查表明，要保持发展与环境协调的关系，发达国家每年要拿出国民生产总值的1—2%的费用用于环境治理，发展中国家大致应拿出0.5%，据我国测算，环保投资应占基建投资的1%才合适。随着城市化的进展，环境治理越来越重要，这也影响到将来的财政支出结构的安排问题。

第四类：人民物质文化生活水平提高的目标。这类目标主要包括人民基本生活需要的指标。食：人均每年粮食、肉类、蔬菜消费水平，人均每从食物中摄取热量；衣：人均每年纺织品消费水平，住：人均居住面积，用：主要消费品百人占有量；行：万人公路长度，公共汽车拥有量等。此外还包括教育需要指标，享受需要指标，发展需要指标等。

反映经济和社会发展水平的综合指标，主要有十个：国民收入、平均寿命、人均国民收入、零售物价指数、百元生产性积累增加的国民收入、人均每年能源消耗、人均每天从食物中摄取的热量、城镇就业率、成人识字率、每万人口专门人才数。

上述目标总体上看具有如下特点：

3.2.1 综合性。

所谓综合性是指这些目标反映了经济活动内在规律的要求，是对规律体系要求的综合反映。这里既体现了社会经济规律，社会生活规律，也体现了自然规律、技术规律等诸多规律的要求。

3.2.2 可分性。

所谓可分性是指这些目标可以分解为各部门、各地区、各方面的具体指标，这些具体目标成为综合目标的组成部分。它合目标又成为各个具体指标的集中反映。

3.2.3 阶段性。

所谓阶段性，是指目标反映国家一定时期经济、社会发展的要求，整体上具有总的时限要求，在总时限内又可划分不同的时间阶段。在不同的阶段上也可以把指标分解。

3.3我国当前宏观调控的内容

宏观经济调控的内容，实际上就是要把调控的总目标进一步分解，找出具体目标，再进一步确定调控的力度，也就是涉及到要严格掌握的数量要求。 从实践中我们看到，我国宏观经济调控的具体目标内容是五个领域：

3.3.1生产领域：主要是确定适度增长率，产业结构比例合理，投资规模恰当。确定适度经济增长率是宏观经济调控的首要环节。当前，我国一般认为应在年均GNP增长率为8—10%之间，高于10%物资紧张基础产业难以支撑，容易出增长中断，低于8%不利于经济潜力发挥和综合国力提高。产业结构上，

工农业生产增长比例为3：1。农业生产年均增长为4%，工业生产增长速度为12%左右较为合适，这主要考虑到农业的基础作用，支持工业生产的基本要素供应和市场容量的分析。第三产业所占的比重达到35—40%。目前，美国等国第三产业占国民生产总值比重高达60%以上。我国只有27%左右，明显偏低。如果GNP年均递增9%到2003第三产业GNP的比重为36%。如果把第二产业中的三产分化开出来，实行社会化服务，那么2005年第三产业比重将达到40%。投资率（全社会固定资产投资占国民生产总值的比率）在0%左右，如果超过则会引起生产资料供求不平衡，也影响到消费合理增长。按过去的指标考虑一般是全社会固定资产投资额占国民收入总额的比例为17—18%为宜，不宜超过20%。

3.3.2 分配领域，主要是安排积累和消费的比例关系。控制着积累率，也就保证了消费水平。积累率一般控制在27—28%为宜，最高不宜超过30%。

3.3.3 流通领域，主要是控制好货币投放量，物价总水平。货币发行必须坚持经济发行原则，货币供应是与经济增长相适应。一般是经济增长1%，货币供应量增长1.4—1.5（现金占货币量的正常值是21%左右）。年度货币供应是增长率=国民生产总值增长率+结构性物价调整+市场货币流通减缓率。物价总水平要保持基本稳定，其标志是：物价总水平上升幅度不能超银行存款利率（以一年定期为准）；职工生活费用指数上升幅度不能超过职工平均工资增长的幅度。当前居民生活费用价格涨幅应控制在6%以内，这样才能使居民名义收入增长高于生活用上涨的幅度。生活水平逐年有所提高。历史表明，发展中国家在经济增长中往往都伴随物上涨，故要把握好上涨的幅度，从发达国家中期物价涨幅都低于6%，四小龙也是如此。我国后十年不宜超6%。

3.3.4 消费领域：主要是确定合理生活消费水平和合理的非生产性建设投资的比重。生活消费的增长速度不能高于生产发展速度；工资增长速度要低于劳动率提高速度。为此要控制好两个界限：一是社会消费基金的增长

率要低于可供分配的国民收入的增长率，二者保持在1：.5的比例；二是职工平均收入增长率要低劳动生产率提高的幅度，二者比例保持为1：1.4。生产性投资与非生产性投资的比例为3：1为宜。

3.3.5 涉外经济领域中，要坚持外汇收支平衡。

此外还应注意以下几点：首先，按照国际惯例，财政赤字（软硬赤字）占国民生产总值的比重不宜超过3%。其次，国际上公认的外债警戒线是：偿债率=当年还本什息额/外汇收入。不超过25%；负债率=外债余额/国民生产总额。不超过20%。借债率=外债余额/当年外汇收入，不超过100%。最后，城镇失业率应控制在5%以内，大城市要低此在3%以内，以保持社会，人民生活之安定。

3.4 政府宏观调控的基本原则

宏观调控原则的选择，应主要看宏观经济的运行是处在一个什么体制中。目前高度集中的计经济体制已经不存在了，我们理想的社会主义市场经济体制正在构造之中。有人说目前是处两种体制并存的时期、过渡的时期、属于新的体制转轨的时期。似乎最后一种提法较为合适，转轨”体现了一种必然的趋势，——新体制一定要到来。所以我们现在讨论宏观调控的基本原则，实际上更多地是讨论转轨时期宏观调控的基本原则问题。

3.4.1 要处理好国家与市场的关系，体现以市场为基础的特征

在宏观调控中，国家与市场的关系，要处理好两方面的关系：一是国家要调节市场，二是政府要弥补市场的不足。所谓国家要调节市场，应理解为市场偏差要由国家负责纠正这是指在经济运行中有些事情需要由市场来解决，但市场又不一定必然解决的好，这时国家要进行调节。这就要求我们在宏观调控中要密切注视市场的变化，以便通过调控市场来达到引导企业生产经营活动，使之与宏观调控政策要求协调一致。所谓政府要弥补市场的不足，这是指市场不能办到的事情，应该由政府为主体，纳入政府管理职能的范围

之内。比如公共产品的生产和分配问题，自然要由政府来办。在这两方面都要突出市场的特征，是因为将来市场机制的作用将进一步扩大，企业的优胜劣汰，资源的合理配置和供需基本协调都要通地市场来实现。同时市场又是国民经济运行状况的睛雨表、经济总量、经济结构、增长变动情况，企业生产经营好坏都在市场中有所体现。换名话说，在市场经济体现中，国家需要调节什么、政府要弥补什么，都要关注市场运行中体现出来。都要建立在以市场为基础的经济运行中，否则就会出现国家干预过多或撒手不管的状况。

3.4.2 要体现间接调控的原则

在经济转轨时期，体现间接调控的原则要求实现以下三个方面的转变：

3.4.2.1 要由原来的直接管理为主转向间接管理为主。

在传统的计划经济体制中，政府对经济活动主要是以直接发管理为主，也就是政府通过下在各项指标，对企业的人财物、产供销实行一杆子插到底的直接管理。在市场经济中采用间接管理的方法为主，也就是要运用经济杠杆，通过市场机制引导企业，使企业活支大体符合宏观经济发展的目标。凡是市场转办的都交给市场解决。

3.4.2.2 要由原来微观管理为主转向宏观管理为主。

这也是针对旧体制而言的，过去的旧体制中，政府既是管理者又是直接投资者，既管宏观又管微观，管的过多，管的过死，企业没有自主权。在市场经济体制中应该把微观经济管理权交给企业，让企业根据市场自主决定自己的经营，而政府对市场的调控主要在宏观总量调控。

3.4.2.3 由原来的产物指标的分配，转向规则、协调、监督与服务。在旧体制中，各级政府主要抓实物管理，如分项目、分物资、审批项目上，在市场经济中要抓好规划制定经济政策、协调市场主体之间的利益关系，为市场提供服务。

3.4.3 要体现计划指导的原则

国家经济社会发展计划是宏观调控的依据，但这里讲的计划与旧体制的计划在功能上是有区别的。（1）在市场经济体制下。计划主要是指导性计划，而不是指令性计划；（2）计划是作为调节经济手段出现的，不能理解为体制要素，两种体制不能同时存在长久，两手段倒可同时并存，现在的计划应该是市场基础上的计划。

那么在市场经济体制中，要体现计划指导原则的主要内容是什么呢？（1）国家计划要以市场为基础，是指导性的弹性粗线条的计划；（2）计划的任务在于确定国民经济发展方向的重大战略和微观经济提供信息；（3）在方法上通过交流信息，发布计划执行情况，体现指导作用。管理是一个科学范畴，调控则是指在科学管理思想指导下的具体行动。因此，调控原则就是管理活动的行动准则。

4 宏观调控手段

4.1 宏观调控手段的内容

政府进行宏观调控的手段有经济手段、法律手段和行政手段，其中经济手段是核心手段。

4.1.1 经济手段。指国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施，经济手段侧重于国家对经济的引导。常见的经济手段有指定经济计划、财政政策、货币政策、收入政策、产业政策、区域发展政策、投资政策、价格政策等运用经济手段对市场经济进行调控，有利于实现国民经济的持续、快速、健康发展。2000年我国政府在以经济手段引导经济活动中，坚持了市场取向改革的指导思想。表现在：开办助学贷款，支持教育事业；在2000年初发行国债1000亿元的基础上又增发500亿元，主要用于基础设施和企业技术改造，有效地扩大了社会的投资规模，促进经济的增长；实施财政贴息政策，从发行的债券中拿出195亿元用于技改贴息，推动科技进步与创新。在现代市场经济中，政府能够用来干预经济，

特别是进行总量调控的政策，主要是财政政策和货币政策。财政政策是政府通过调整税收、公共支出以及转移支付，以调节社会供求关系，达到社会经济稳定增长的手段，货币政策则是国家货币当局或中央银行，为作一定的宏观经济目标所采取的调节货币供应量的金融措施，它由政策目标、政策工具及其中介指标构成。除了财政政策和货币政策两种主要调控手段之外，还有收入政策、产业政策和对外经济政策等。作为宏观管理中的财政政策和货币政策，一般两种政策都同时协调运用，但也有以何者手段为主，其它政策手段如何配合的问题，因为货币政策在抑制过剩总量需求时有力量，但在扭转经济衰退时，财政政策才能极大地刺激有效需求，推动经济增长，这要根据实际经济环境灵活判断和运用。

4.1.2 法律手段。指国家指定和运用经济法规来调节经济活动的手段。法律手段侧重点是在国家对经济的规范。内容有：经济立法、经济执法、法律监督等。运用法律手段可以有效地维护经济活动参加者的合法权利，调整社会经济关系，规范生产经营者的活动和市场秩序，保证经济的正常运作。如：为进一步规范我国社会主义经济的运行秩序，2000年人大及其常务委员会通过了《专利修正案》，修订了《海洋环境保护法》，着手修改《商标法》《税收征管法》，颁布实施了《开放式证券投资资金试点办法》《个人投资法》、《会计法》等等。这些法律法规有效地维护了经济活动参加者的合法权利，保证了经济的正常运行。

4.1.3 行政手段。指国家通过行政机构，采取行政命令、指示、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。，侧重在国家对经济的干涉。包括行政命令、行政制度、行政法规和条例。特点：直接、迅速。行政手段必须反映客观经济规律的要求，也不能片面强调和过多地使用，否则，将不利于市场作用的发挥，甚至产生消极的后果。比如，国家为扩大内需，刺激消费，采取一系列措施。如：延长五·一，十·一的假期，开放住房市场，扩大高校招

生规模等。为切实保护消费者权益，提高产品质量，有关部门深入开展了“百城万店无假货”、“质量万里行”等活动。

4.2 宏观调控中经济杠杆的运用

在政府宏观调控经济的过程中，需要借助多种经济杠杆来调节经济。任何一种经济杠杆调节作用的发挥，只有在其它经济杠杆的通力配合下才有可能。不同的经济杠杆之间相互制约，互为条件，互相补充，在作用过程中比此渗透，取长补短，确实形成了一个比较严密的调节系统。

各种不同的经济杠杆形式为什么要在调节社会经济的过程中相互配合起来呢？诸种经济杠杆只有有机地配合起来，它们的总体调节作用和个别调节作用才能得到有效的发挥，人们利用经济杠杆的目的才能得到实现。这种必要性源于这样两个原因：一方面，不同经济杠杆各有自己独有的特征。另一方面，所有的经济杠杆又要服从于、服务于社会经济生活发展的总体目标。没有彼此之间的差异，无所谓不同的经济杠杆，当然也无所谓配合，而没有总体目标的约束，各种经济杠杆就没有配合的动机和标准，所谓配合当然也就无从谈起。作为能够直接调节市场供求关系的杠杆，价格杠杆的作用领域遍及所有的有市场关系存在的地方（集市贸易市场除外）。随着经济管理体制改革的逐步深入，我国商品经济色彩加重，相当大的一部分产品的生产和经营将在（或主要在）价值规律的作用下进行，企业之间通过商品交换取得的联系愈益加强，价格杠杆的调节领域会越加扩大。特别是那些相对弱化的价格杠杆，如浮动价格杠杆，相对自由价格杠杆，将会成为国家调节市场关系的主要价格杠杆形式。作为在市场关系领域发挥调节作用的价格杠杆，其主要的调节目标就是保证市场供求平衡，促使经济资源的合理配置和有效使用。价格杠杆的平衡趋向性和逆向调节性，为这些目标的实现提供了理想的武器，通过自觉地使价格水平和价格结构发生变动，在短期内可使现有商品的供给量与社会现有的购买力实现平衡，保持市场关系的协调，在长时期内可向供

给者和需求者提供准确的信息，使生产结构和消息结构更高效率地协调起来，实现社会满足最大化，过去的实践表明，每当国家需要干预市场供求，调整产销关系时，总要把价格杠杆拿出来，把它作为达到这些目标的必备武器。 税收是最重要的经济杠杆。税收杠杆的这种地位，不仅反映在国家对它的控制程度上，尤其反映在它的作用领域和调节目标上。税收杠杆的调节触角可以深入到社会经济生活的各个方面，获得多种多样的调节目标。首先，在需要单方面调节供给的领域，税收杠杆发挥了最主要的调节作用。使用税收杠杆，就是为了取得供给和需求同时收缩的目的，实现供给与需求，生产与消费之间量的一致性。其次，在价格不由国家直接确定的领域，税收杠杆是国家利用的第一层次的经济杠杆。税收杠杆的这个作用领域，随着我国商品经济的发展，企业作为商品生产者经营者地位的逐步确立，必将有一个更大的拓展，最终成为它主要的作用领域。税收杠杆的主要目的是控制某些商品的供给与需求，使他们在较小的规模上获得平衡再次在调节企业生产经营的外部条件，创造一个相对平等的竞争环境领域，税收杠杆尤其占一定的统治地位。依靠自己子杠杆众多，调节角度各异的优势，税收杠杆能够把自己的作用点放到企业生产经营活动的许多方面，消除由于国家多方面干预给企业造成的苦乐不均，达到使企业在平等的基础上开展竞争的目的。利用产品税杠杆，可以缓解不同企业由于产品价格高低不等所造成的收入差异，利用资源税杠杆可以大体上消除不同企业由于资源使用机会不均所带来的苦乐不均，利用固定资产占用税杠杆，可以消除由于技术装备水平不同，在企业之间形成的收入差异等等，可以设想，随着税收杠杆调节的精确度不断提高，由于外在因素给企业生产经营带来的影响逐步减少到最低限度，基本上可以给企业创造一个平等的竞争条件。最后税收杠杆的多方面调节，可以诱使企业多生产市场短缺产品压缩长线产品的生产，促进产品结构的合理化，利用增值税杠杆，可以避免企业间税负不等的现象，推动企业间专业化分工协作

和横向的经济联合，所得税杠杆能够正确处理国家与企业的分配关系，并有助于总供给与总需求的协调，奖金税杠杆的使用有利于国家对工资基金的控制，有助于消费基金的合理形成，保证积累与消费比例关系的正确实现，资源税杠杆和资金占用税杠杆除了能够消除由于资源与资金使用，占有机会不均等的苦乐不均外，也促使企业节约使用资源，加速资金周转，加强经营管理等。其它如烧油特别税、建筑税、土地使用税等，也都可以发挥独特的调节作用。总之，税收杠杆的调节范围之广泛，调节目的之多元，远非其他经济杠杆可比。

但是，即使我们说税收杠杆是作用范围最广泛的经济杠杆，它也不能覆盖所有国家需要调节的对象。也就是它也有着自己难于触及的作用死角。即使在单方面调节供给的领域，税收杠杆一般来说，也只能对那些收益偏多的企业或产品发生作用，而对那些由于种种客观原因（主要是价格定得偏低）造成了高亏损的企业。税收杠杆就失去了发挥作用的条件。因而，这个领域就成了财政补贴杠杆的活动舞台。目前，由于社会经济生活的复杂性，以及国家对企业生产经营活动多方面的干预，使相当一部分企业，特别是生产和经营国计民生必需要的基本生产资料和消费资料的企业，不得不在亏损状态中经营，数十种产品不得不按照亏损价格出售。这都是财政补贴杠杆一显身手的地方。此外，一些国家需要鼓励生产的产品，也成为财政补贴杠杆的作用对象。至于在鼓励出口、保证消费等领域，财政补贴杠杆的重要地位，则早已为人们所熟悉。近年来，国家利用财政贴息手段，促进一些名牌优质产品的生产、增加市场紧俏商品的供应量，这又给财政补贴杠杆开辟了新的作用领域，使它也有自己特殊的调节目标。人们利用财政补贴最重要的目的是在促进供给增加的前提下，保持一定的需求规模，维护人民生活水平的相对稳定，保证社会政治局面的安定团结。在目前正在进行的经济体制改革中，为了使改革造成的冲击力不致突破广大群众和后续企业的接受能力、消化能

力及心理承受能力，财政补贴杠杆的独特调节功能更有充分发挥作用的必要。 汇率杠杆的作用是维护本国经济的发展、金融稳定和对外交往的正常进行，需要对外汇的收、支、存、兑采取一定的限制性措施。我国是实行严格外汇管理的国家，外汇管理一直坚持的基本方针是“集中管理，统一经营”。现阶段我国实行以市场供求为基础的、单一的有管理的浮动工资汇率制。1994年4月在上海建立了中国外汇交易市场，其功能主要是为各外汇银行提供相互调剂余缺和清算服务，也为央行干预外汇提供运作场所。

信贷杠杆的主要作用领域是资金分配过程。尤其在目前正在逐步形成的资金市场中，信贷利息的调节作用更具有独占性。同其它经济杠杆相比，信贷杠杆最显著的特点是它不改变资金的所有权，有借有还，加付利息，这是它发挥作用的基本形式。凭借自己的这个特点，信贷杠杆特别适用于不同所有制形式，不同经济实体之间的资金流动过程，在这个领域，它处于无可争议的统治地位。随着经济体制改革，企业商品生产者和经营者的素质逐步完备，国营企业之间横向经济联合的加强，会有越来越金的资金进入资金市场，信贷杠杆的作用领域也就会在更深更广的范围拓展开来，与自己独特的调节领域相适应，信贷杠杆也有独特的调节目标。这些目标起码包括这样两个层次：微观上可以促使企业节约资金占用，加速资金周转，优化资金使用结构，宏观上可以控制资金投资规模，约束社会总购买力的形成状况，保证社会商品总供给与总需求的平衡。对信贷杠杆的微观调节目标，人们并不陌生，信贷杠杆本身特有的以偿还为条件，借款成本与借款期限成正比的特征，足可以令任何一个素质完备的企业谨慎地考虑借款计划，尽量节约资金占用，充分挖掘企业内部的资金潜力，以缩小借款规模。银行通过差别利率的制定，贷款期限的长短、贷款数额的大小等，也足以改变人们对未来不同行业，不同产品的投资收益结构的预期，矫正资金的分配结构，促进名优产品的生产和消费。对信贷杠杆的宏观调节目标，目前在我国也正在引起人们广泛的注

意。中央银行存款准备率和再贴现率的高低，各专业银行存贷利率总水平的变化，都直接或间接地调节着社会购买力，尤其是基本建设投资的形成状况，对社会商品总供给与总需求的平衡发生极其重大的影响。特别在将来企业投资的内在约束机制建立之后，银行的信贷约束逐步硬化，国家对投资总量的控制，将越来越依靠信贷杠杆。

在个人消费品的分配领域，工资杠杆是理所当然占主导地位的经济杠杆。多年社会主义建设的实践，已经使我们痛感到，只有在个人消费品分配领域坚决贯彻接劳分配原则，充分发挥工资的经济杠杆作用，社会主义制度的优越性才有发挥的可能。目前这种思想已经成为我们改革工资管理体制的基本动机和思路。尽管由于种种原因，平均主义在个人消费品分配中尚有一定的活动市场，但工资杠杆的统治地位是无可争议的，相当大的一部分个人消费品已经和正在由平均分配转向按劳分配，暂时不具备按劳分配条件的，也要随着社会生产力的发展，供求矛盾的缓和，逐步向按劳分配靠拢。在工资内部，非经济杠杆性质的收入形式也将逐步退出，使劳动者的工资所得最大限度地与其付出的有效劳动量相适应。工资杠杆的特殊作用领域，使我们不难理解它的特殊调节，目标就是充分调节每个劳动者的劳动积极性，使他们能从谋求个人利益最大满足的角度出发，为社会创造尽可能多的财富，实现企业利益和国家利益的最大化，并且利用工资所得与企业经营成果的有机联系，还可以起到充分调节职工的积极性的作用。国家也可以通过正确确定工资总额占国民收入的比例，工资水平增长同劳动生产率增长之间的关系，即合理地确定工资杠杆的"支点"，正确处理积累与消费的比例关系。

上述分析表明，不同经济杠杆都有自己特殊的调节领域和调节目标，其作用自然不能相互代替。但是，每一种经济杠杆在调节领域和调节目标上的独特性，同时也是它的局限性，即使调节触及的领域和难以达到的目的也不鲜见。人们利用经济杠杆的根本动机，就是保证社会经济生活的合理比例，

保证社会的各种需求在一个充分长的时间内，得以最大限度的满足。不言而喻，这个根本目标的实现，只有在各个经济杠杆的有机配事下才有可能。我们仅拿生产结构合理化这样一个较小的系统来说，它不仅要求利用价格杠杆，提高短缺商品的价格，降低长线产品的价格，及以通过税收杠杆，调整不同产品的税负，以提高人们增产短缺产品的积极性，还需利用信贷杠杆从贷款数额，利率水平等方面给短线部门以必要的支援，增大资金投入量，扩大生产规模，利用财政补贴杠杆，给它们以必要的收入扶持；利用工资杠杆，调节不同产业部门的劳动者的收入水平，改变劳动者的择业倾向，使劳动力从长线部门向短线部门转移，合理地配置劳动力资源。只有各种经济杠杆采取协调一致的动作，朝着一个方向使劲，预期的产业结构合理化目标才能实现。否则各个杠杆仅仅站在自己的立场上，片面地谋求某一孤立的调节目标实现，很容易在它们之间形成相互抵触，力量彼此抵消，结果一事无成。以往的实践也一再从正反两个方面告诉我们，必须把所有的经济杠杆作为一个有机整体来看待，合理确定不同的调节领域，完成不同的具体目标，同时又浑然一体，时刻把自己作为这个体系中的一员，为社会经济生活的按比例发展这个总体目标的实现，作出自己应有的贡献。

5 对政府宏观调控的建议

总结起来，为保持经济的持续稳定发展，今后的宏观调控应该注意以下几点：

5.1 历次调控的经验告诉我们，政策当局在调控的方向上基本能保持正确，但在政策实施力度和政策实施时间方面仍需作出重大改进。

政策力度的把握要基于对微观经济主体行为方式的把握，特别是微观主体对政策变量的反应弹性。当前还处于"双轨过渡"阶段，既有国有经济这样的非（或准）市场化主体，又有非国有经济这样的市场化主体，它们的反应方式是不一样的，对同一个政策，反应的程度也各异。这就给政策力度的把

握带来更大困难。从而，逐步地将国有经济市场化，政策当局对于微观主体的政策反应才会有一个相对稳定的预期，在政策实施的时候才会较好地把握力度。

政策时间的把握，需要考虑两点。一点是，选择某个时间点推出一项新的政策，或者政策发生转向，需要建立在实际经济形势是否发生了转向的前提下；另一个是，在政策实施的时间长度上，要考虑政策从实施到发挥作用有一个时滞，从而，在很多时候，政策这张弓不能拉满了，而要留有余地。 总之，无论是政策实施力度还是政策实施时间选择，都要基于对经济形势的正确判断；而要做到这一点，除了要依靠实践中积累的经验外，更重要的是要有科学的预警指标体系以及统计指标本身的可信度，这才是进行准确判断的基本依据。而当前这方面的严重不足，是造成在政策力度与时间把握上出现偏差的重要原因，因而，建立一个准确的、科学的统计指标体系是将是完善我国宏观调控体系的重要组成部分。

5.2 运用宏观调控手段要注意不同手段的不同特点。

财政政策是较为直接的调控手段，见效快，因而一般都是在经济过冷或过热的情况下紧急启用，它往往是促成经济形势发生变化的第一推动力。货币政策则不同，它是间接的调控手段，它需要通过市场这一迂回的途径最终作用于经济，发挥作用有较长的时滞。但它是经济稳定发展的一个持续的推动力量，也是在经济形势出现变化后能够进行微调的重要手段。另外，考虑到财政政策的实施有财政年度的限制，对财政政策的运用就不可能非常频繁；相对而言，货币政策不受这些限制，可以根据经济形势的变动频繁使用，这些特点决定了真正能对经济进行微调的主要是货币政策。

5.3 宏观经济政策若要有效地调控经济，必须考虑以下两个因素：

一个是体制变动引起的政策微观基础的变动，这里要特别注意的是，非国有经济已经成为经济发展的主要推动力量（它的重要性已在刚刚修订的宪

法中得到了体现），从而宏观政策的作用对象应该超出国有经济的视界。只有扩张政策真正调动了非国有经济，经济的全面启动才有望实现。进而，要充分发挥宏观调控政策在未来经济增长中的作用，必须锐意改革，努力构造宏观政策得以有效实施的微观基础，这是93－96年宏观调控得出的成功经验。最近的宏观调控也反映出，只有这些微观基础存在了，政策实施才能达到预期的效果（比如货币政策向中小企业、非国有经济"倾斜"就是很好的证明）。微观基础涉及到市场机制与市场主体（这其实可以看作一个问题的两个方面）。关于市场机制，这里要提的是我们的投融资体制。由于旧的投融资体制导致我们经济资源的误配置，即大量资金投到那些最没有效率的部门（国有部门）。这一问题不解决，在经济启动中即使实现了大量货币的投放，只是使原有的资源误配置问题更加恶化而已。因而，一方面，政策当局要扭转以前的贷款偏好，另一方面要允许那些非正规的金融渠道发展起来，使它们规范化、制度化，这种市场机制一旦形成，政策当局在金融调控方面就会更加游刃有余。微观基础的另一个方面是市场主体。这里包括非国有经济的发展与国有经济的深化改革。非国有经济已经是市场化的主体，它能够对经济变量作出反应，但政策当局没有给予它足够的反应空间。比如，非国有经济对利率是敏感的，但如果非国有经济并不能从正规金融渠道获得资金，那么这种对利率的敏感意义又会有多大呢？因而支持非国有经济不仅是政策上的允许而且要有相应的政策支持（如信贷支持）。国有经济尽管在萎缩，但它仍在占用和消耗着国家的大部分资源，并且是国家财政收入的主要来源和国家银行的主要信贷对象，如果国有经济的运行机制不发生根本的转变，必定会大大制约国家宏观调控政策的实施和调控手段的运用，因而，国有经济改革仍是当前最为迫切的任务之一，这将是构造宏观经济政策微观基础的关键所在。

另一个需要考虑的因素是开放条件对于宏观政策独立性的限制。 一般而言，对于货币政策的独立性、汇率的稳定性以及资本的完全流动

性这三个目标，只能实现其中的两个而不能三个目标同时实现。这就是所谓的“三元悖论”。目前中国选择了“货币政策的独立性和汇率的稳定”，而对资本流动进行了管制。但正如前文所分析的，当资本流动以变相的形式出现的时候，货币政策的独立性就会打折扣。从而，为维持货币政策的独立性，以及维持汇率的稳定，政策当局必须在控制资本流动方面更加谨慎。

5.4 今后一段时间，中国经济遇到的主要问题将是阶段性有效需求不足，从而扩张性宏观经济政策成为这段时间的主导政策。正如前文分析的，政策扩张必须注意由此造成的风险积累。尽管由国家综合负债指数所体现的政策操作空间还较大，但考虑到潜在的金融风险未能由这一指标全面反映出来，从而无论是财政扩张还是货币扩张都有一个限度。

货币政策方面，有M2/GDP的限制。目前M2/GDP已非常之高，这一方面表明银行部门积累了太多风险，另一方面也预示着通货膨胀的潜在压力。不过，正如前文分析的，与通货膨胀直接相关的并不是M2/GDP的水平，而是M2的增长率。鉴于目前M2的增长率还不是很高（93年以来M2的增长率一直是下降的），而且经济还基本处于通货紧缩阶段，M2的增长率适当提高是完全可以接受的。这也就是货币扩张的余地。政策当局所提出的“适当的”货币政策恐怕也是出于这一考虑。

财政政策方面，各项指标（狭义、广义及最大债务负担率，以及中央财政赤字占GDP的比重）均表明，财政扩张的余地还较大。并且，财政扩张主要是公共支出、基础设施建设，这些在当前来讲属于瓶颈产业，且符合城镇化建设的发展方向。同时，考虑到货币政策的余地不大，以及货币政策的效果有限（如前所述，由于信贷萎缩、体制及开放条件的限制，货币政策的作用大打折扣），在今后一段时期内，财政政策将是主要的经济扩张手段，配合以货币政策的微调。

5.5宏观调控应坚持以经济结构调整为主线，着力提高经济增长质量和效

益。发展是硬道理，是解决我国所有问题的关键，必须使国民经济保持较快的发展速度。发展必须有新思路，有市场、有效益的速度，才是真正的、健康的发展。在我国经济发展出现阶段性变化的新情况，必须坚决进行经济结构战略性调整。我们注意把各方面主要精力引导到调整结构、提高经济增长质量和效益上来，努力实现速度与结构、质量、效益相统一。我们坚持全面调整产业结构、地区结构和城乡结构，着力抓好调整产业结构这个关键：一是加强基础设施建设；二是大力发展高新技术产业特别是信息产业，积极推进国民经济和社会信息化；三是积极改造和提升传统工业；四是努力发展服务业。

参考文献：

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