港口国监督制度凸现的问题及其发展趋势

2006年第4期文章编号:1000-4653(2006) 04-0078-04

中 国 航 海No. 4Dec. 2006港口国监督制度凸现的问题及其发展趋势

陈 超, 曾向明

1

2

(1. 镇江海事局, 江苏镇江, 212002; 2. 上海海事大学, 上海, 200135)

摘 要:随着港口国监督(Port State Control 简称PSC) 检查制度的普遍实施, 这项制度所存在的一些问题也凸现出来:PSC 受到了外界非技术因素的强烈干预, PSC 检查官的自由裁量权过大, PSC 检查程序没有很好地执行, PSC 制度本身的缺陷, 等等。对这些问题进行数据和政策分析, 挖掘这些问题的根源, 并对PSC 检查制度今后的发展方向进行探讨, 对PSC 制度更好的实施和发展有一定的参考意义。关键词:水路运输; 港口国监督; 问题; 发展中图分类号:U691.+6 文献标识码:A

Existing Prob lems in PSC and Its Development Tendency

C HE N Cao , Z ENG Xiang -ming

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(1. Zhenjiang Maritime Safety Administration, Zhenjiang, 212002, China;

2. Shanghai Maritime University, Shanghai, 200135, China)

Abstract :With the general i mplementation of PSC (port state con trol) , a sires of problems existing in the system have occurred, such as strong interference from outside non -technical factors, excessive power of PSC officers, poor implemen tation of PSC, inherent faults of PSC itself and so on. Based on the data and policy analysis of these problems, the causes are researched and the develop ment of PSC is discussed i n the paper , which will have some significance of reference for PSC better implementation and develop ment.

Key words :Waterway transportation; PSC; Problems; Development

自从1982年7月1日巴黎港口国监督谅解备

忘录成立以来, 南美地区、亚太地区、加勒比海区、地中海区、印度洋区及黑海和西中非等地区, 都陆续成立了类似的谅解备忘录组织, 开展港口国监督。港口国监督(简称PSC) 就是各港口国海事主管机关对进入本国港口的外国籍船舶所做的技术性检查, 以确保所有到港外国籍船舶都能符合相关的保证航行安全、保护海洋环境及提供健康和安全工作环境等国际公约的要求, 消除低标准船舶的存在, 提升全球的航运安全水平。全球PSC 船舶检查机制的建立, 有效地保证了海上人命和财产的安全, 切实维护了

[1]

港口和海域的环境。

但随着PSC 检查的不断深入发展, 一些潜藏的问题也逐步凸现出来。

港口国监督检查是为了保证外国船舶是适航的, 不会造成环境污染危险, 能提供健康和安全工作环境并且符合有关国际公约的要求。对不符合要求的船舶, 港口国会依据PSC 制度对船舶进行滞留。但目前出现了一些非此目的的滞留现象, 比如两国政府之间关系紧张, 就可能出现相互之间利用PSC 的技术手段不适当滞留; 而双边关系亲近的国家之间, 又会出现应该滞留的情况下, 不滞留或通过外交途径阻挠滞留现象; 还有如某国在实施PSC 检查中很合理地对另一国籍的船舶采取滞留措施, 结果却遭到被滞留船船旗国当局不适当的报复性滞留; 甚至有的国家PSCO 在实施检查中渗入政治性倾向等[2]

等。例如表1所示:

在2004年8月之前, 中国籍船舶在日本的滞留率远远高于其他地区, 经过中国海事主管机关的据理力争, 迫使日本的海事主管机关与中国政府就滞

1 凸现的问题

1. 1 PSC 受到了外界非技术因素的强烈干预

收稿日期:2006-08-24

基金项目:上海市教委青年教师专项基金(032730)

, com

留对方船舶达成双边协议, 在随后的五个月中, 中国籍船舶在日本的滞留率回到了理性的水平。

表1 2001~2004年中国籍船舶在国外的滞留情况比较[3]

[**************]4(1~7月) 2004(8~12月)

全球(艘次) 27152117

亚太(艘次) 23141696

日本(艘次) 19131481

日本数占亚太的百分比82. 6%92. 9%87. 5%88. 9%16. 7%

表2 2005年全球几个主要港口船舶滞留情况[3][4]

滞留船

滞留地

舶总数(艘次)

安特卫普汉堡康斯坦萨东京孟买香港

[**************]9

消防缺陷滞留数(艘次) [1**********]

(%) 1412. 927. 0713. 73030. 77

相关操作性缺陷滞留数(艘次)

324311613

(%) 9. 143. 231. 6621. 5714. 632. 33

1. 2 PSC 检查官的自由裁量权过大

目前, PSC 主要的缺陷处理代码有:15、16、17、30, 分别代表下一港纠正、14天之内纠正、开航前纠正、滞留, 对于查出的缺陷到底使用何种纠正方式, 国际上至今没有一个明确的尺度, 经国际海事组织A. 882(21) 决议修正的A. 787(19) 大会决议(5港口国监督程序6) 只是给出了一个滞留船舶的指南, 没有法定意义。因此PSC 检查官对于缺陷的处理有着几乎没有限制的权力, 这直接导致了一艘船在澳大利亚因为生活区瓷砖脱落而被AMSA 滞留事件的发生。特别是对于应该滞留的缺陷, 检查官宣布不采取滞留措施的决定是没有任何限制的, 一些国家的检查官上船之后, 要钱要物, 如果自己的要求不能满足, 那么在PSC 检查过程中, 恶意的刁难船方, 不合理的使用缺陷处理方式。1. 3 PSC 检查官的技术素质

PSC 检查官的技术水平参差不齐, 地区间的标准不一致, 导致PSC 检查结果存在巨大差异, 这首先表现在国与国之间检查官技术水平的巨大差异。发达国家的检查官普遍有着较高的业务素质, 比如日本、美国、荷兰等国家的检查官, 工作作风严谨, 具有很强的敬业精神; 而一些国家的检查官的业务素质相比逊色许多。在同一国, 地区与地区之间, 港口与港口之间的检查官的技术水平也存在着很大的差别, 比如, 日本的关东地区的业务水平要高于关西。

除了人员技术水平的差异外, 地区间执行的标准差异也相当悬殊。如表2所示, 我国香港, 罗马尼亚康斯坦萨等港口在PSC 检查中比较注重消防方面的检查, 因此表现在消防缺陷滞留比例较高, 而印度孟买在这方面检查就松得多, 2005年没有因为消防缺陷导致船舶滞留。

PSC 检查官的业务水平的高低以及地区间的差异, 现在上一港刚刚以零缺陷通过检查的船舶, 在下一港却以数十个缺陷而被滞留的现象。1. 4 PSC 检查程序没有能够很好的执行

5港口国监督程序6明确了PSC 检查的目的, 以及一般程序, 但是许多地区由于考核机制的不同和习惯的差异而导致正常的检查程序不能很好地执行, 比如, 对于一艘出厂不久的新船在检查证书没有什么问题的情况下, 就应该出具0缺陷的检查报告, 可是有些港口却因为片面强调缺陷数, 而从不出具0缺陷的检查报告, 违背了PSC 检查的宗旨和检查程序。滞留船舶是一个涉及多个方面的严重问题, 5港口国监督程序6建议在采取滞留措施时, 与其他利益方共同行动, 而这项建议在绝大多数地区得不到很好执行, 演变成了只是PSC 检查官单方的决定。再比如在日本, PSC 检查官会考虑船期的因素, 如果需在港停留2~3天的船舶, 会被认为有足够的时间纠正缺陷, 签发/170(开航前纠正) 。而如果船舶在接受检查后一天内开航, 就会采取滞留措施。1. 5 PSC 制度本身的缺陷1. 5. 1 PSC 检查的时间限制

PSC 检查制度规定了只能对靠港及锚泊的船舶进行检查, 并且由于时间限制, PSC 检查官必须在很短的时间之内找出存在的缺陷。船舶是一个非常复杂的综合系统, 对它的全面熟悉了解, 必须有一定的时间, 因此, 在短时间之内, PSC 检查官很难对船舶的深层次问题进行检查。比如船体内部、动力系统, ¹只是通过简单测试或不需要测试就可以查出的问题, 而这些系统的缺陷很可能会造成严重的后果。º这就造成了PSC 检查出的缺陷相对浅显, 造成航行事故的往往都是一些潜在的缺陷。

1. 5. 2 PSC 制度缺乏对船方利益的有效保护措施由于检查官对于在检查中发现的问题往往会要

题。由于是强制修理, 而且时间紧迫, 船东没有太多选择修船厂的余地, 更有一些修理厂与检查官相互勾结肆意敲诈船东, 而船方往往只能被迫付出正常修船的几倍甚至数十倍费用, 这个问题在西方发达国家尤为突出。一艘船在英国滞留, 十几个并不难以修理的缺陷却使船舶等待了29天, 一个水密门竟然需要修理两天, 总的修船费用竟高达300万美元, 令人瞠目结舌。因此, PSC 制度迫切需要在对船方利益的有效保护上进一步完善。

1. 5. 3 缺乏有效的PSC 申诉、复议机制

许多国家规定船舶所有人和经营人可以就不当的行政处理决定提出申诉、行政复议或起诉法院。由于PSC 目前还存在自由裁量权过大, 船东要推翻已经存在的缺陷处理意见, 特别是滞留决定, 在很大程度上是不大可能的; 另一方面, 申述、复议或起诉不影响滞留决定的执行, 而等结果出来时, 船东已经完成了存在缺陷的纠正。这时再要求主管机关就船方的船期等损失进行赔偿, 将是一个艰难而漫长的过程。况且船东大都在国外, 索赔的金额往往还不及索赔的花费, 所以至目前为止, 还很少有船东为PSC 的不当处理行为申请行政复议或对簿公堂。

[5][6]

在未来的发展中, 将必然形成统一的PSC 查验备忘录, 使全球港口国监督检查官均能采行统一的标准和方法来进行检查, 确保执行港口国监督检查的品质。

2. 1. 3 目前加强沟通, 在国际间形成共识

通过多边会议, 加强政府间合作, 如巴黎和东京港口国监督备忘录举办的部长联席会议对打击低标准航运行动起到了有效的遏制作用。政府间还可以通过双边协议, 互相沟通, 解决现实存在的问题, 如2002年5月, 中国与韩国在上海举办了第三次海上安全会谈, 就港口国监督合作事宜达成了共识, 为中国籍船舶争取了优惠的外部环境和待遇。另外还有中国与日本之间的双边协议等等。

2. 2 制定有效的尺度或专家系统, 限制检查官的自

由裁量权2. 2. 1 我国的专家委员会复审制度,

目前中国海事局开始实施船舶滞留专家复审制度, 并成立由资深船长、轮机长、验船师、船舶安全检查员组成的船舶滞留复审专家委员会, 中国籍船舶在国外港口接受港口国主管机关的检查结果及采取的滞留措施提出异议时, 做出技术评价, 为中国海事局向港口国主管当局交涉时提供技术支持。外国籍船舶在国内港口接受我国海事机构的PSC 检查, 船舶所有人或经营人对检查的结果及采取的滞留措施提出申诉时, 该委员会做出技术评判, 提出维持或改正检查官所采取的纠正措施的建议。

2. 2. 2 建立船舶安全检查的评价标准, 确保PSC 检

查的严肃性

PSC 检查的目的是为了保证船舶的航行安全和海洋环境的保护。对于检查发现的缺陷, 多大程度可能对船舶的安全造成影响, 必须建立起一个得到国际间广泛认同的标准, 国家刑法的严肃性就在于同样的罪行获得的惩罚是近似相同的, 法官和当事人都有法可依。PSC 检查制度也应如此, 比如, 检查官发现船舶的肋骨出现了锈蚀或裂纹, 那么锈蚀到何种程度构成滞留, 何种程度可以是开航前纠正, 何种程度可以船进厂时修理, 目前完全是检查官的个人判断。特别是对于滞留和开航前纠正的决定, 虽然船方缺陷都必须在开航前纠正, 但两种措施的性质对于船东却是截然不同的。因此如果能够制定一部有效的PSC 监督检查标准, 将检查出的缺陷进行量化处理, 并法定化, 明确何种缺陷必须滞留, 何种缺陷可以是开航前纠正, 这样一方面将极大地限制了检查官的自由裁量权, 另一方面也便于船方进行2 今后的发展方向

以上问题的存在, 说明PSC 检查制度还需要不断完善, 航运界也在思考如何改进PSC 制度, 使之更好地维护海洋环境, 保证航运安全。通过调查和研究, 我们认为PSC 制度将会朝着以下一些方向发展:

2. 1 有效的全球监管体系的建立

2. 1. 1 建立全球统一的的PSC 信息处理中心

目前, 作为港口国的监督检查部门, 只能查看在本备忘录内的检查记录, 还不能查验其他备忘录的检查信息, 这样, 低标准船就有了可乘之机。实际检查中曾遇到一艘在各备忘录国家被连续滞留了六次的船舶。另外, 为确保已被确认的低标准船能有效地被所有的港口国监督检查官监控, 特别是对于某些被发现有较小缺陷, 但已获准开航, 并被要求于下一港口改正缺陷的船舶能够被有效监控, 建立全球统一的的PSC 信息处理中心是未来发展的必然趋势。

2. 1. 2 建立全球统一的的PSC 检查标准

目前在各区域、各备忘录之间查验标准的差异很大。这使得船方在应对检查时无所适从, 只能被动应付, 使PSC 检查偏离了原先的保证船舶安全、,

2. 3 建立专门的PSC 检查队伍2. 3. 1 严格检查官培训、考核

PSC 检查涉及船舶的方方面面, 包括船体结构、航行设备、船舶动力、防污染、安全管理体系等, 涉及SOLAS 、LL66、MARPOL 等国际公约。许多地方港口当局实施PSC 检查是一人上船, 这就要求检查官对所有公约要求及船舶结构、设备都能精通, 知识面的要求非常的高。我们认为, 检查官还应该能够对船方进行安全建议指导, 共同为船舶的安全做出贡献。因此要达到一个优秀的PSC 检查官的要求, 就需要不断地学习、培训、实际操作, 循环地积累知识。因此, 海事主管机关必须建立起有效的PSC 检查官培训体系, 包括一整套的培训、实操、考试、发证, 以及每年必须进行的知识更新培训及实船检查质量考核。使每一位港口国监督检查官都能达到区域一致性检查作业标准。

2. 3. 2 严肃检查官资格

港口国监督检查官的选拔、培训规范化。国际海事组织在5港口国监督程序6中明确提出:/实施操作性检查的港口国监督的官员应具有以下资格:船长或轮机长并具有适当的海上资历, 或具有主管机关认可院校的海上相关专业的学历并受过专门的培训以保证具有足够的适任技能, 或主管机关的合格官员并具有等效级别的经历并受过培训0。但目前许多的国家对于PSC 检查官的适任标准没有做出规定。所谓外行看热闹, 内行看门道, 航海是一门专业的学问, 如果不规定必须拥有一定海上资历的人员来执行检查工作, 而是任何人都有资格担任的话, 那么在检查过程中必然是外行检查内行, 更不要说检查官在检查过程中对船方进行安全建议指导了! 2. 4 加强跨国、跨备忘录组织的人员交流

国家间由于历史及教育培训方式之间的差异, (上接第73页)

[4] 孙娜. 加快构筑海上黄金通道[J]. 中国港口, 1991, (1) :

34-36.

[5] 杨光. 我国四大滚装运输市场概述[J]. 综合运输, 2005,

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[6] 孔卫国, 郭林, 吕延昌. 渤海湾滚装船甩挂运输可行性

研究[R].山东省交通厅, 2005.

很难在地区以及全球形成统一的监督力量。比如在中国, 英语应用能力不强是一个普遍的现象, 而这在英语为母语的国家却不是问题。因此在检查中的英

文交流及发现缺陷的英文描述上, 就要向这些国家学习。

跨区域的人员交流还有利于形成统一的检查标准。船舶营运人员目前还可以利用地区间及人员技术力量间存在差异的漏洞来让他们的低质量船舶继续营运, 在全球形成统一的标准后, 低标准船舶将无处可藏与营运。

3 结论

PSC 检查制度的实施, 为船舶航行安全和海洋环境的保护提供了有力的保障。然而经过十多年的实践, PSC 制度的一些问题也逐渐暴露出来。认真分析问题的根源, 谋求PSC 制度今后的发展方向, 使这项好的制度能够与时俱进, 这是港口国海事主管机关和航运界都应该关心的问题。

参

考

文

献

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