论党内监督

论党内监督

党的十六大以来，党中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等，使党内监督成为了党内外普遍关注的热点话题，一时间发表大量有关文章，但其中鲜有专门谈论党内监督含义及其实质的。值得注意的是，即使《中国共产党党内监督条例（试行）》也没有对党内监督的含义做相应的阐释。因此，笔者谈几点看法并认为这是一件有益的事情。

一、关于党内监督含义的模糊认识

对党内监督含义的把握，目前有各种各样的看法，其中不乏模糊认识。在概念理解上的偏差通常有三种情况，即概念混淆、概念理解过宽或过窄等。事实上，这些情况在党内监督含义的理解上都不同程度地存在。

概念混淆，主要是把党的监督与党内监督混淆。应当说，党的监督是大概念，党内监督是小概念，前者包含了后者。从有关论述看，党的监督至少包括三方面：一曰党内监督。如邓小平在《共产党要接受监督》中指出：“对于共产党员来说，党的监督是最直接的。”这里指的就是党内监督。二曰党对行政的监督。1941年邓小平针对党和抗日民主政权的关系时说过，“党要实现对政权指导与监督的作用”。这里说的有行政监督的含义。三曰党际监督。1956年党的八大确定了中共与各民主党派“长期共存、互相监督”的方针。不难理解，互相监督是双向的，包括共产党对民主党派的监督，也包括民主党派对共产党的监督。由此可见，党内监督与党的监督是不同的。前者纯粹是党的自我监督，即使我们党提倡党内监督与党外监督相结合，但监督的对象只能是党自身。党的监督就不一样了，它不仅包括党对自身的监督，而且包括党内外的相互监督。

概念理解过宽，表现为把什么都往党内监督上扯。如把党内监督与思想教育混为一谈，用教育代替监督。教育是通过增强党员的党性，

依靠其内在的政治觉悟、主动制约自己的行为，以激发人主观上的自觉性。而监督对被监督者来说，是依靠外力来制约其行为，不是以个人主观愿望来进行的，具有客观上的强制性。一个是自律，一个是他律，切不可混为一谈。还有就是把党内监督与党内日常工作制度混为一谈。建立健全党内的日常工作制度，防范问题的发生，是加强党内监督的基础。如果党内日常管理工作制度松散，或者有关制度在执行中流于形式，必然会出现各种违纪违法现象，也难以实施有效的监督。尽管如此，我们却不能说建立健全这些制度都是党内监督。同样，党内选举具有很强的监督作用，但也不能说正常的换届选举就是党内监督，只有进入罢免或撤换程序时才属于真正意义上的监督。

对党内监督理解过宽固然不对，但理解过窄也不可取，其典型的观点有党内监督就是权力监督、就是党纪监督等。就党纪监督来说，1987年7月29日，中纪委发布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，使用了纪律监督的概念，但也不能把党纪监督与党内监督画等号。党内监督与党纪监督是从属关系，即党内监督包括党纪监督。党纪监督的特点是强制性，表现为“必为性”与“必止性”。前者表现为党纪监督的主体必须对违法行为进行监督，否则就是失职；后者表现为监督对象必须接受监督，否则就错上加错。正确认识纪律监督的含义具有重要的意义，不要一提党内监督，就以为是查处案子，处分党员。党纪监督不过是党内监督的一种形式，党内还有如舆论监督等其他形式。那种认为党内监督就必须是居高临下、监督者一定要凌驾于被监督者之上的观点，是把监督中的一种含义绝对化的结果。

二、关于监督及党内监督的含义

如何理解党内监督的含义呢？在我国，人们通常根据监督的依据，行使监督的主体、 监督的手段等不同把监督分为不同类型。依据法律的监督称为法律监督，依据党纪的监督称为党内监督；又根据主体不同把人大的监督称为权力监督，政府的监督称为行政监督，媒体的监督称为舆论监督，人民群众和政协的监督称为民主监督。目前

我国已建立起包括党际监督、人大监督、司法监督、行政监督、舆论监督、政协和人民群众的民主监督等多层次、全方位的监督体系。

在我国“监督”还是一个广泛使用的术语，但其含义并不完全一致。例如,党的十五大报告中提出,要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来”。这里讲的就是三种不同类型和含义的监督。又如，党的十六大报告在第五部分中,“监督”一词就出现了17次。其中“互相监督”、“民主监督”、“组织监督”就是不同层面的监督,且监督者与被监督者的关系及其含义也是不同的。值得注意的是即便同一个概念也有不同的含义，如“民主监督”。在十六大报告中使用这个概念至少有三层含义：一是提出“加强组织监督和民主监督”，其含义是相对组织监督而言的党员监督，即以党员享有宪法和党章赋予的权利为基础的监督；二是提出要“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用”，这里就包括党际监督；三是提出“健全基层自治组织和民主管理制度”，“对干部实行民主监督”，这里就有扩大基层民主建设的意思。

此外，如果从主体关系的视角看，还可以看到监督的不同用法：一是上级对下级的监督；二是平等主体之间的监督；三是下级对上级的监督；四是外部与内部间的监督。应当说，监督的主体不同，其含义也就有所不同：上级对下级的监督是为了行使管理权，故具有管理的功能与含义，特点是权力对权力的监督；平等主体之间的监督是为了相互制约，因而具有制衡的功能与含义，其中包括以权力制约权力，也包括以权利制约权力；下级对上级的监督则是为了提请上级注意其行为，具有提示的功能与含义，这种监督具有参与管理的功能，特点是以权利制约权力。至于内外间监督则另当别论，但无非是把来自党外的监督转化为党内的监督。

经过上述分析，这里试图把党内监督的含义概括为：党内监督是指党内各主体（包括全体党员和各级组织）之间，依照党章和党内法规相互监察、相互督促的活动，这种活动的实质是以党内民主为基础，以党的各级领导机关、领导干部为重点对象，以制约和保障权力的行

使为核心，其目的是让党内生活按照既定的制度规范运行。

三、关于党内监督的实质

为说明党内监督的含义，还必须进一步探讨党内监督的实质。据有关材料，在党内监督的实质上代表性的观点有三种：

一是“权力监督论”。如认为党内监督“实质是一种权力监督，它监督的是权力”；“监督的本质是以权力制约权力”等。这种看法较为流行，但值得商榷，因为监督者与被监督者有多重关系，而权力关系只是其中的一种，如还有权利关系等。同时，即便是权力关系也表现为两方面：不仅要监督权力运行，而且要保障权力行使。为此，可从两个方面加以思考。先从党内监督的客体看：党内不仅存在着滥用权力，而且存在着滥用权利。根据党章等规定，党员有要求党组织罢免或撤换不称职的党员领导干部的权利，但享受这项权利时不得夸大歪曲事实，更不能捏造事实、诬告陷害，否则就是滥用权利。显然，纠正这类行为也属于党内监督的范畴。再从党内监督的主体看：如果说党内监督就是“以权力监督制约权力”的话，则问题更大。如果那样的话，党内监督的主体就只能是权力的行使者，即领导机关或领导干部，那就会把广大党员排除在监督的主体之外，这显然不符合民主的精神。实际上，党员运用民主权利进行控告、申诉，提出批评建议等就不是以权力监督权力。

二是“人民利益论”。认为“党内监督的实质就是党从人民的利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善”。笔者认为，这是从政治层面谈党内监督实质的，以此作为党内监督的实质要有特定的前提，即要从党内监督与党外监督结合的角度看问题。党之所以提倡把党内监督与党外监督结合起来，其目的就是要维护人民的利益，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。如果从技术层面说这就是党内监督的实质，则显得有些不足。有些党内监督纯粹是由党内事务引发，同时，自我约束和自我完善也是一个极为宽泛的概念，可以说开展任何一种党的建设，都是按照从严治党的要求进行的自我约束、自我完善。显然，这种说法并不能说明党内监督的特有性质。

三是“民主问题论”。如“监督问题实质上是一个民主问题”，“党内民主和人民民主是党的监督思想的实质”等。在上述观点中，笔者倾向于党内监督的实质是民主这个观点。首先，本质是决定事物性质的根本属性。那么，什么是党内监督所固有的，决定其性质、面貌和发展的这种属性呢？实际上，有民主监督，也有专制监督，这是两种性质根本不同的监督，而共产党的党内监督显然是前者而决不是后者。其次，本质不是表面的现象而是内在的。可以说滥用权力只是其表面现象，实质上侵害的客体是党内民主。正因为如此，《中国共产党党内监督条例（试行）》高度重视发展党内民主，将其作为开展党内监督的主线。再次，从党内民主与党内监督的关系看。党内民主是手段和目的统一，而党内监督只是手段，其目的在于维护党内民主。邓小平在党的八大上说过：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。”应当说，这句话点明了党内监督的实质——民主。

此外，还有人认为党内监督的实质是“防错纠偏”。党内监督确有这种功能，但功能是一回事，实质是另一回事。实践是检验真理的唯一标准，就是说是与非或对与错的问题只能由实践来检验，而党内监督不过是按照党内规矩办事而已，至于其中包括党的路线、方针、政策在内的正确与否那是另一个层面的问题了。