政府与公共利益: 代表还是代替

任剑涛 王炜

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[摘要] 政府的角色定位关系到公共利益的实现和保障。围绕这个定位， 需要回答以下三个问题：如何认识政府与公共利益间的关系， 两者所体现的行为方式有何差异以及两者的社会结构应是怎样的。相应地， 以公共行政学对政府与公共利益之间关系的三种解释范式为理论依据，本文结合中国的现实状况提出理解两者间关系的三种互补举措： 以宪政民主为制度平台、政府扮演“中间人”角色及对公共行政技术规则的有效设计， 进而得出政府是代表而不是代替公共利益的结论。

[关键词] 政府 公共利益 代表代替制度

现代公共利益就是关乎全体公民个人得失的利益总和。它不是一个可以脱离权力与权利关系结构而论说的问题。如果说公共利益乃是在人民主权基础上建立起来的现代国家得以运转的基本原则的话，那么现代国家的制度建制就是公共利益得以实现和保障的必要条件。根据现代政治学理论， 行政权的执行者--政府以及公共行政人员，就是代表人民对国家资源的日常配置发挥组织作用的专门机构。如果说立法机构制定基于公平原则的国家法律， 因此显示为公共利益的法治保证者； 司法权以法制规则为依据，依靠司法程序来捍卫国家公共利益和私人个体利益； 那么， 相比而言， 行政权便显现出调度资源、有效配置、做大数量、提升质量， 从而有效增进公共利益的固有职能。

问题在于， 行政权如何才能发挥出有效进行日常配置资源以增进公共利益的实际功能呢？这个问题引申出几个相互关联的话题。其一， 政府与公共利益之间的关系结构怎样合理认知？ 如果直接将政府作为公共利益的化身， 那么政府本身就被当作了公共利益。如果将政府与公共利益分解为二，政府的职责就是去做大一个对象化的公共利益， 那么政府如何把握对象化的公共利益与自身利益的界限？ 其二， 政府与公共利益之间的行为方式是否具有差异？ 假如政府是绝对站在公共利益的角度看待问题，而公共利益显现为各个组织、集团以及个人的利益相加的话， 那么政府行为自身就成了公共利益； 假如政府与公共利益是一个行政系统与分散的利益个体与集团之间的分拆， 那么公共利益就是一个清晰计算的过程。其三，政府与公共利益之间的社会结构应该是怎样的？ 如果站在国家- 社会二元化的角度来看问题的话， 政府就是一个为社会服务、必须接受社会满意度检验的机构；而社会就是一个多元分解的利益单位， 它不仅要限制政府，而且多元利益单位之间要互相限制。这样， 公共利益就是一个复杂博弈的结果。正是这三个问题的存在， 导致了公共行政学对于政府与公共利益之间关系的三种解释范式。首先是一批行政学家将掌握公共行政权力的政府看作一种工具或技术，以便产出“有效率”、“最经济”、或“最有效益”的结果。他们倾向于将政府过程看作高度理性的过程， 以一种实证主义的眼光来对待公共利益， 并不强调以价值视角审视政府与公共利益之间的关系。其次，一些行政学家将公共利益视为国家治理的核心问题。他们认为， 只要将公共行政人员置于宪政运作的中心地位， 对行政人员的自由裁量权加以保障， 他们就能够通过自己的专业训练和专业技能，解决相关问题， 增进共同体的福利。再次， 另外一些行政学家倾向于将公共利益视为社会中的各个利益集团相互博弈的产物。对他们来说， 不存在绝对意义上的公共利益， 公共利益乃是一种过程或特殊利益集团之间相互竞争的结果。因此，政府不是塑造公共利益、提供公共利益或保障公共利益的主体， 而是解决竞争性利益的“中间人”。[1] (P710- 712) 可以说，这三种公共利益的解释范式， 恰好应对了前述关于政府与公共利益关系的三个问题。当人们关注到政府与公共利益之间的关系结构时， 他们就肯定会关注到政府究竟是如何代表公共利益的。当人们看到政府与公共利益之间的高度一致性的时候，他们也就势必将公共行政人员的素质问题看得非常重要。当人们关注到政府与公共利益之间的社会构成问题时， 他们当然也就会注意到政府作为一个中间调停者角色的地位与作用。

其实， 将政府与公共利益相关联的三个问题与三种解释范式综合起来观察，可以合并为一件问题来通观公共学家关注的焦点。这个问题就是， 政府究竟是代表公共利益， 还是代替公共利益？ 如果我们将政府视为绝对站在公共利益立场的现代结构， 将公共行政人员看作没有私利的高尚利他群体，那么政府以及公共行政人员无论以什么方式方法代表公共利益， 都是合理、合法、合情且毋庸质疑的。但如果我们将政府以及公共行政人员视为利益个体和利益群体的居间调停者，而且政府以及公共行政人员是有自己私利的行为主体的话， 那么政府以及公共行政人员就必须受到有效限制， 他们才能够实现保障公共利益的工作目标。显然， 根据现代政治史事实来看，前者的看法只能是在政府与公共行政人员处在宪政民主的制度框架之中才有可能的事情。后者则是一个现代政治- 行政史中要付诸微观设计与追踪研究的问题。因此，比关注政府与公共利益的实际状态更为关键的问题是， 如何将政府以及公共行政人员限定在代表公共利益而不是代替公共利益的制度框架和制度举措的既定体系之中。

将政府与公共行政人员限定在保障公共利益的制度框架与制度举措的既定体系中，并不是一件容易做到的事情。首要的问题是政府的现代定位如何落到“真实的”政府位置上。对于现代政府来讲， 有效的权力限制并不是一个简单的举措。限制政府的权力建立在认识真实政府状态的基础之上。宪政民主制度的架构曾经被认为是限制政府权力的有效方法。但是，对于组织国家日常资源配置的政府以及公共行政人员来讲， 它们的自由裁量空间与自由裁量事件太大、太多。因此， 只有在人们对于政府和公共行政人员保持高度警惕性的情况下，政府的制度定位和实际操作才能吻合在改善公共利益的实际过程中。在认识政府以及公共行政人员的人性特征方面， 人们必须对于他们的两面性保持警觉。一方面， 政府是向善的。政府以及公共行政人员掌握的是人民赋予的权力，因此他们对于“公共权力公共运用”的现代原则具有一种职业自觉。这驱使他们将手中的权力用来保障人民的权利， 将人民对于生命、财产和自由的权利诉求转换为政府机关谋求权利实现的具体工作。于是，政府与公共行政人员有一种将权力安顿在尊重权利、为权利的高级实现形态--既顺利生存、又实现发展的状态而努力工作的觉悟。但另一方面，政府以及公共行政人员也有行恶的可能性。因为就现代机构与从业人员的一般状况来看， 他们本性上都有自利的倾向。一个机构一旦设立， 就具有为自己机构的存在合理性和独特功能辩护的天然定势。他们就会为之聚集有利于自己的资源，不论这种资源是物质的、还是荣誉的。并且他们还会在资源稀缺的情况下， 为机构和从业人员自觉或不自觉地谋求利益。这种谋求甚至是以实现他们部门担当的公共职责作为托词的。人们常常容易为这种托词的道德高尚性而感动，忘记了只有限制政府以及公共行政人员才能让他们老实为公共利益尽职尽责的政治信条。当人们稍微放松警惕性的时候， 政府以及从业人员为自己谋利的欲望就会恶性膨胀。他们就会彻底忘记自己仅仅是公共利益的代表者、而不是公共利益本身的机构定位和职业定位。要想政府与公共行政人员不忘实现公共利益的工作目的，必须牢记他们具有的人性化的善恶两面性特征。

同时， 一个政府与它的组成人员是否能够真正保障公共利益、而不谋取政府机构和公共行政人员的私利，还依赖于一套宏观制度和微观规则的有效限定。关于政府以及公共行政人员的制度规则， 结构上可以分为三个层面。一个层面是政府以及公共行政人员的机构职能与职业功能的国家法律规定。这类规定将政府在规模与职能上加以明确的限定，不给政府自己做大自己的机会与空间， 也不给公共行政人员以过大的自由裁量权。假如政府以及公共行政人员具有自我做大的广阔空间， 那么公共利益势必处于受政府与公共行政人员侵害的危险局面之中。另一个层面的制度就是政府机构的纵向层次设置与横向部门设立，必须是制度化的， 而不是随意化的。当政府纵向层次太多， 而横向部门重复设置太密， 政府与公共行政人员用于自身维持而吸纳的资源就太多， 相应地使用这些资源改善公共利益的可能性就大大下降。今天中国政府领导感叹的人头财政、吃饭财政，就是这种情况的集中反映。再一个层面的制度则是政府与公共行政人员的职业操守与工作职责规定。这关系到政府机构行政组织伦理与行政人员职业道德伦理的落实问题。对于现代政府机构组织和公共行政人员来说，他们的伦理操守主要不是来自德性修养， 而是来自制度规则。它们秉行的是职业伦理而不是信念伦理。因此， 对于它们的职业操守加以严密的规定， 比启发它们的公共职责觉悟更为重要。

再就是政府以及公共行政人员的志业理想、行为方式与主体安顿， 对于它们是否能够真正代表公共利益具有具体影响。从志业理想的角度来看，政府机构的立意具有关键意义。一个政府机构作为一个总体的组织机构， 如果立意就是政治空谈或道德宣誓， 那么它就很难落实实现公共利益的目的， 而极有可能堕落到假高尚名义与神圣理由谋求自己私利的境地。一个公共行政人员如果仅仅具有高远的理想，而缺乏脚踏实地的履行职业责任的品行， 那么这个公共行政人员也就极有可能是一个满嘴仁义道德、一肚子男盗女娼的人物。我们仅仅需要现代政府建立起真正服务于民的机构宗旨，也仅仅需要公共行政人员建立起忠实履行职业责任的观念。这些都是底线的要求， 而不是上线的理想。政府机构与公共行政人员面对公共权力，需要形成一种忠诚于权力责任的信念，而不是形成一种自谋生路、公权私用的观念。在这一基点上， 政府机构的主体行为不是领先于公众来界定自己的公共责任， 而是后于公众的要求去努力践行； 公共行政人员的主体行为也不是主观立意要“为人民服务”、“为老百姓谋利”，而是要将自己自觉置身于人民或老百姓的队伍中， 来设身处地地寻求政府与公共利益的一致性安排。那种刻意将公共行政人员与人民、老百姓对应处理的概念， 本身对于政府机构和公共行政人员履行职责就是极为有害的。因为绝对不存在人民、老百姓之外的政府与公共行政人员。如果一定要将二者进行二元切割，就意味着切割者已经将政府机构、公共行政人员的利益与人民、老百姓的利益分开处理和计算了。因此， 政府机构与公共行政人员必须将自己的主体安顿在人民、老百姓之中。唯有如此，方能够保证他们在谋求公共利益的时候， 不至于将公共利益视为自身之外的独立另存的利益。这个时候， 政府机构与公共行政人员就能够将谋求公共利益看作本职而应当的事务，而不是奉献而崇高的利他行为。

政府实现公共利益， 需要通过政府提供的公共产品来具体衡量。但麻烦在于，政府提供的公共产品具有“产品模糊”的性质。我们怎么才能检验政府提供的公共产品是否符合公众的需求， 并进而对于公共利益发挥着积极的推进效用呢？ 詹姆斯·Q·威尔逊提出了两种解决办法。一个办法是将产品或服务投入市场环境之中。另一个办法则是推出一项示范项目或现场试验。[1] (P721) 前一个办法是一种将政府提供的公共服务品交由顾客或消费者评价的方法。而顾客或消费者可以是一个公民、也可以是组织机构。后一个方法是一种测试因果关系结构的方法，在试验中追求相互利益增进而不损害任何一方利益的目的。这样就可以保证政府与公共行政人员提供的公共产品是有利于增进公共利益的。

当然， 具体衡量政府机构与公共行政人员增进公共利益的准则还是相当复杂并难以把握的。这不是一个简单的数学计算问题。对于公共利益而言，它在结构上的复杂性就足以使政府和公共行政人员踌躇不安。在整体利益与局部利益之间、在长远利益与眼前利益之间、在群体利益与个人利益之间， 微妙的协调与综合的平衡是保证公共利益始终处于增长状态的条件。正是公共利益的这种结构复杂性，使我们可以断然得出结论说， 公共利益不能依靠公民个人或利益组织来调节和保证。公共利益只能依靠公权机构来捍卫和分配。但是， 公共权力机构和公共行政人员绝对没有代替公共利益的资格。在维持技术上的细致有效性的条件下，政府和公共行政人员必须谨守维护公共利益的道德准则： 既不能牺牲公民的整体利益来保护某些局部的利益， 也不能为了公民的整体利益而刻意牺牲某些局部利益； 既不能为了公民的长远利益舍弃他们的目前利益，更不能为了满足公民的当下利益而抛弃他们的长远利益； 既不能为了公民的个体利益而放弃他们的整体利益， 也不能为了抽象的群体利益而不顾公民个体的利益。这中间需要的巧妙平衡术就是考验政府与公共行政人员增进公共利益能力高低的关键所在。

对于今天的中国来讲， 政府与公共利益的关系相比于发达国家而言， 具有更为复杂的内涵。一方面，是因为政府与公共利益之间的关系结构还没落实到宪政民主的制度平台上；另一方面， 是因为政府与公共行政人员行使行政权力的具体制度仍然存在大量缺口； 再一方面， 是因为从古至今中国的国家权力体系就运转在粗糙的技术平台上， 缺乏精细制度的支持。从第一个方面看，政府必须被监督才能有效维护公共利益的信条还有待人们的普遍认同。中国人必须首先承认监督政府才能保障公共利益的基本理由不可动摇。

我们得把政府容易曲解公共利益、政府容易腐败、政府也可能颠覆破坏[2](P554- 564) 当作行政权力认知的常识，政府并不可能主动将自己限定在公共利益的范围内。因此， 要想使中国政府基于公共利益运作，就必须弥补中国基本政治制度供给不足的缺陷。从第二个方面来看， 中国政府与公共行政人员缺乏具体制度的约束， 即使他们愿意将自己的利欲约束起来， 纯粹为了公共利益而工作，他们也会因为具体制度的稀缺， 时常陷入不知所措的状态， 自觉不自觉地侵害了公共利益。为此， 有必要先做小政府， 明确“只有在政府更小的情况下官僚主义才会更少”。从而解决政府实现增进公共利益目标的具体制度难题，诸如制度紊乱、文牍主义和不负责任等等。[1](P723) 从第三个方面来看， 中国政府与公共行政人员的技术设置合理性程度不高，影响和制约了它们增进公共利益的能力， 为此， 有必要从行政管理技术上解决它们专业知识缺乏的问题、降低他们专职地位的优越性、化解人事制度的保护性、运用反制的方法控制官僚制、加强三种权力之间的协调，增进公共行政人员的政治见识、建构无缝隙政府管理模式、限定公共行政的管理职能、将政府事务更多地外包。[2] (P564- 567) 只有这样， 政府与公共行政人员才可能逐渐具有增进公共利益的实际能力。

就此可以回答文章开头的设问： 政府与公共利益确实不是一回事。只有以制度限制政府与公共行政人员的权力，他们才能将增进公共利益作为自己的志业。只有将政府、市场与社会各归其位， 政府与公共行政人员才可能各司其职， 为增进公共利益而相互促进。从而将西方学者关于政府与公共利益的三种见解，理顺为关系到政府与公共利益相互促进的三个互相补充的举措：首先， 要将政府与公共行政人员限定在宪政民主的制度架构中， 使他们对于公共利益的实现状态处于一个关键位置。其次， 将政府与公共行政人员作为各种利益居间协调的“中间人”角色，避免他们既当运动员又当裁判员。最后， 以对于政府和公共行政人员的技术规则的有效设计， 促使他们实现低成本投入、高效益产出的行为结果。为此， 我们有必要时刻铭记古罗马著名思想家西塞罗具有永久价值的教诲： “我们的确应当重视官员， 因为没有他们谨慎、细心的工作， 一个国家就无法存在。事实上， 共和国的全部品性是由有关官员的制度安排所决定的。我们不仅应让他们清楚行政权威的界限，而且应该引导公民， 使公民有服从他们的义务。因为现在的统治者有可能以前是服从别人的人， 而现在服从别人的人有朝一日也有可能成为统治者。因此， 服从别人的人应该有望在将来成为统治者，统治别人的人也应记住， 不久以后， 他可能不得不服从别人。”[3] (P182)

[参考文献]

[1] 理查德·J·斯蒂尔曼二世. 公共行政学：概念与案例[M] . 北京： 中国人民大学出版社， 2004.

[2] 戴维·H·罗森布鲁姆等. 公共行政学：管理、政治和法律的途径[M] . 北京： 中国人民大学出版社， 2002.

[3] 西塞罗. 法律篇[A] .转引自乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神[M] . 北京： 中国人民大学出版社， 2003.