对国税基层税务行政执法行为现状的几点思考

对国税基层税务行政执法行为现状的几点思考

张伟

一、目前基层税务行政执法存在的主要问题

1.执法依据尚有欠缺。主要表现在：一是税收规范性文件的法律层次不高。比如，增值税作为我国目前的第一大税种，征管的依据一直还是《增值税暂行条例》这一行政法规，与增值税在我国税收收入体系中的地位以及税种法律化的趋势相背离。再如，纳税评估作为基层税务干部重要的管理手段，在《增值税暂行条例》、《征管法》和《企业所得税法》中都没有涉及，这就使得纳税评估缺乏较高层次上的法律依据。二是税收法律法规不健全。像现在方兴未艾的网络销售问题，据相关网站统计每年流失的税收十分惊人，可是没有明确的执法依据税务部门也只能望洋兴叹。三是税收法律法规缺乏可操作性。《征管法》中规定了税务机关拥有税收检查权，《税务稽查工作规程》明确规定了稽查人员检查的权限和内容，而对于管理人员的检查权限和内容，各种层次的税收法律都没有明确规定，形成了现在“谈判式”的管理，管理的尺度和深度完全受人为控制。

2.执法公平性欠缺。主要体现在：一是不同规模企业之间执法的不公平。由于规模企业特别是大企业集团是税收收入的主要来源，所以一方面在税源监控和税款入库方面对这

些企业执法比较严格，另一方面在日常管理特别是一些程序性管理方面则相对偏松；对于中小企业则恰恰相反，在税收收入方面执法尺度偏松，在一些程序性管理方面又比较紧。二是同一行业之间执法的不公平。主要表现在收入的核定方面难以做到真正的公平公正。三是不同企业间执法的不公平。

3.执法的刚性欠缺。主要体现在对涉嫌偷逃骗抗税纳税人的移送和个体工商户的税收管理等方面。在移送上包括两个方面：一是管理部门在日常管理中对稽查部门的移送。在管理部门的日常风险管理和纳税评估中，有大量应移送而未移送稽查的现象。二是稽查部门对公安机关的刑事案件移送。由于刑法修正案中重新定义了偷税罪的概念、名称和定罪量刑的标准，给我们稽查部门的执法带来了一定的风险。个体工商户的管理一直是税收管理的薄弱环节，存在着大量的偷漏税行为，由于多方面的原因税法的严肃性在这一领域难以得到体现。

4.执法存在随意性。不可否认，目前随意执法，不严格按照法律法规的规定确定执法项目和开展执法的现象仍有存在。比如征管法实施细则和税收管理员制度都明确提出了要严格控制对纳税人、扣缴义务人检查和调查、核查的次数，但是由于目前各级国税部门、业务科室都可以对基层布臵检查核查任务，重复检查和核查的现象时有发生，检查时不出

示检查通知书和检查证，调查、核查不按规定时间进行比较普遍；检查后不汇报不处理，不需要调查、核查或可以合并调查、核查却坚持要下户等现象常有发生。

5.执法程序不规范。一是程序缺失。像个体定额必须经过定额公示、定额核准、下达定额、公布定额等一系列的程序后才能最终完成定额核定，基层操作时往往省略许多步骤直接进行核定。二是时间和地点不严谨。比如行政处罚的回执填列，一般简易处罚都是当场送达，送达地点应是税务机关的地址而有些管理员却填成企业地址；有些使用直接送达方式送达的文书，回执上的送达时间和处罚决定书作出时间几乎一致，明显不合逻辑。三是程序执行错误。如引用法律条款错误，送达方式选择错误，税额、罚款的金额计算错误等等。

二、存在问题的主要原因

1.税收理论研究和立法水平有待提高。我国税收理论研究基础比较薄弱，和我国的市场经济理论一样基本都是在借鉴西方税收理论的基础上，在实践中不断加以调整和完善。像我们的税收管理员制度，在指导理论上几经反复，给基层的执法带来了较大的影响。税收理论的不完善决定着我国的税收立法水平，我国的税制还有很多需要完善的地方，工商业环节的税收收入比重过大，资源税和财产税制度建设进展缓慢。对经济、社会生活中出现的新问题、新现象，在立法

层次上的反应速度和主动性上都不够，造成基层执法有时无法可依。

2．执法环境较差。我国的法治化进程充满曲折和坎坷，“权大于法”、“情重于法”的现象屡见不鲜，行政机关的公信力和权威性有所下降。一方面纳税人对税务机关依法作出的具体行政执法行为不信任、不理解甚至有抵触情绪，另一方面纳税人对于税务机关作出的违规甚至违法的行政执法行为逆来顺受，不敢依法提出行政复议和行政诉讼。征纳双方在法律地位事实上的不平等造成了我国税法的遵从度不高，纳税人对税务机关更多的是畏惧而不是尊敬。就税务机关来说，地方政府下收入任务的现象还比较普遍，地方政府对国税部门依法行政的强制干涉虽说现在比较少，但是说情等软干涉还时有存在。

3.法律意识淡薄。少数税务干部思维还停留在专管员管理的阶段，给纳税人提供的既是保姆式服务，更是家长制的管理，对企业的管理不是严格按照法律法规的规定来实施而是根据个人好恶来拿捏操纵；作出税收行政执法行为时不严格按照规定程序来操作，而是图方便、走捷径，对必要的程序感到厌烦和不屑。有些税务干部对纳税人应享有的知情权、咨询权甚至是陈述权、申辩权漠然臵之或者简单应付了事，工作方式简单粗暴，且自认为工作有魄力，效率高，效果好。

4.重视和培训不够。虽然国税系统在“三化”建设中明确提出了要实现法制化，在基层分局各项文明创建活动中民主法制也是重要的考核内容。但是，事实上基层的法制建设表面文章居多，一是对基层人员的法律知识特别是程序法方面的知识更新培训比较少。目前，在注重财务会计知识、信息化技能培训的同时，对法律知识的学习却以个人自学为主，许多干部法律知识匮乏且长期得不到更新，客观上滋长了以经验和权力来执法。二是基层缺乏既懂法律又懂业务的人才。大多数法律专业干部长期在机关工作，对基层执法和业务不熟悉，而基层人员懂业务却又没有经过专业的法律学习和培训。

5.执法监督不严。在外部监督上，按照我国宪法和征管法的规定，任何单位和个人都有权监督税务机关和税务人员的行政执法行为，但是由于我们国税部门是垂直部门，在行政关系中对纳税人又处于强势地位，所以外部监督在实践中收效甚微。在内部监督上，上级税务机关和业务科室的执法检查尺度较松，并没有严格按照执法责任制的规定追究相关人员的执法责任，基层突击应付检查的情况较多。

三、解决问题的建议

1.加强税收理论研究和税收立法工作。理论来源于实践并对实践有着重要的指导作用，先进的税收理论对提高基层税务机关依法行政的水平，减轻纳税人的税收负担，促进和

谐征纳关系的建立有着十分重要的作用。税务机关是行政机关，一切行政执法行为都要得到法律的授权，并在严密合理的法律规范性文件的指导下开展行政执法，某种程度上来说税收立法的水平决定着税务机关的执法水平。

2.加大税收法律法规宣传的力度。只有让纳税人和社会各界都了解税法、熟悉税法才能使他们遵从税法，才能使他们可以对税务机关和税务人员的违规违法行为进行判断，才能真正实现对基层国税部门行政执法行为的有效外部监督。在宣传税法的时候，不但要重视宣传税收实体法的内容，更要注重税收程序法和纳税人权利的宣传，让他们充分了解维护自身合法权益的途径和方法。

3.强化法律法规的学习培训。不仅要学习税收法律法规知识，更要开展《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《民法》、《公司法》的学习培训，不仅要学习实体法，更要学习《征管法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等程序性法律。加快对既懂法律又懂业务的复合型人才的培养力度，通过专业人才的带动来激发大家学法用法的热情，通过专业人才的示范和帮助来实现执法水平的较大提高。

4.规范税务执法文书。税务文书是税务机关为规范征纳双方税务法律行为和法律责任，依法制作的具有法律效力或法律意义的专用凭证和书面证明。文书设计、选用、制作、

送达都要符合法律规定，文书使用的水平一定程度的反映税收执法水平，也是税务机关能否在行政诉讼中立于不败之地的关键。国家税务总局设计的文书基本做到了统一规范，关键是文书的选用要准确无误，文书制作要仔细严谨，文书送达要合法有效。

5.强化税收执法监督。一是在法律层面上加强监督。对《征管法》和其他法律中规定的对税务机关的监督要不断明确细化，使之具有一定的可操作性。可以借鉴国外的经验，引入第三方的社会专业中介机构对税务机关的行政执法行为进行评价分析。二是从管理制度上加强监督。首先是执法绩效考核和责任追究要有制度依据，目前总局的执法责任制软件和监控决策系统从操作层面细化了管理制度，关键是要严格按照制度来操作考核。同时，考核时不但要指出基层人员执法的错误，更要指出他们错在哪儿，如何改正。其次是在执法机制上做出变化。执法权要适当分离，各岗位之间相互制约，在不加重纳税人负担的前提下，把执法权在执法环节和执法过程中进行必要的分解。再次，执法检查要经常化，严肃化。构建月度、季度、年度一套严密的考核监督体系，对检查中发现的违规违法行为要依照规定严肃处理。

6．敢于执法、勇于执法。在基层国税分局中，执法难度较大的税收保全措施、税收强制执行措施、参与企业破产清算等征管法和实施细则明确规定的执法手段和措施在实

践中几乎从没被运用过，一方面造成我们执法手段内容的欠缺和强度的不够，另一方面也造成税务干部无法从实践中提升自己的执法水平，使得基层税务机关在应对税法遵从度不高的纳税人时常感到心有余而力不足。敢于执法、勇于执法需要我们基层税务干部加强对法律法规的研究和运用，也需要业务部门和专业人才的辅导和支持，只有这样，我们执法的手段才能够丰富多样，税法的尊严和权威才能得到彰显。