我国土地整理中存在的问题及解决对策

安徽农业科学，Ｊｏｕｒｎａｌ

ｏｆＡｎｈｕｉ

Ａ鲥．Ｓｃｉ．２０１０，３８（２７）：１５３９４—１５３９５责任编辑陈红红责任校对汪晶晶

我国土地整理中存在的问题及解决对策

朱佳敏

（浙江省杭州市国土资源局，浙江杭州３１００１２）

摘要从耕地总量的动态平衡、土地权属的调整、农业结构的优化、城市化进程的推进、可持续发展等方面，对土地整理过程中的一些基本问题进行了分析，并提出了相应的对策，最后对我国的土地整理领域发展方向进行了展望。关键词土地整理；动态平衡；土地权属；农业结构；城市化；可持续发展

中图分类号Ｆ３２３．２４

文献标识码Ａ

文章编号０５１７－６６１１（２０１０）２７—１５３９４—０２

１土地整理概念的界定

．

关于土地整理的内涵提法不一，无固定标准。通常来讲，土地整理即按照土地利用目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程…。一般，可将土地整理分为农村土地整理和城市土地整理两大类型，农村土地整理是指通过对田、水、路、林的综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业和农村生产条件和生态环境的活动和过程。城市土地整理是指根据城市规划确定的目标和用途，采取各种手段，调整城市土地利用和社会经济关系，提高土地配置和利用效率，改善城市生态环境，优化城市景观设计，最终实现城市经济、社会、生态可持续发展的活动和过程。２我国土地整理的现状

２．１重数量，忽视质量我国幅员辽阔，土地资源总量丰富，但人口众多，人均耕地面积少、耕地总体质量差，且耕地后备资源不足。全国土地利用现状调查统计结果显示，至２００８年１２月３１日。我国耕地面积为１．２１７亿ｈｍ２，但人均耕地面积仅０．１ｈｍ２，不足世界人均耕地面积的１／２。随着我国人口数量的持续增长，耕地面积不断减少，直逼１．２０亿ｈｍ２红线（图１）；耕地质量的持续恶化，化肥使用量的逐年上升（图２），导致人地矛盾日益突出。

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图１

１９９８－２００６年我国耕地面积的变化情况

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１９９８ａｎｄ２００６

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土地整理依据土地利用总体规划和土地利用计划，按照耕地补偿制度，即“占多少，补多少”的原则，利用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，

作者简介朱佳敏（１９８４一）。女．浙江诸暨人，硕士，从事土地资源管理

工作：

收稿日期２０１０－０６－３０

万方数据

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１９９６

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图２

１９９６－２０１１８年我国化肥施用量

Ｆｉｇ．２

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１９９６

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增加土地可利用数量和耕地数量，改善土地利用质量，确保经济、社会、环境三大效益优化的措施｜２】。而在实际的土地整理过程中，受人们认识上的偏差和一定的经济利益驱动影响，耕地总量动态平衡往往只体现在数量上的平衡，很大程度上忽视了耕地的质量。但人类对耕地的需求是由于对农产品的需求而引致的，农产品总量的多少，除了受耕地数量的影响，还受耕地质量的制约，即受土地产出率的影响。因此。耕地总量动态平衡在实际的土地整理过程中往往难以真正实现。

２．２破界限，权属不明我国《土地管理法》明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由

法律规定属于国家的以外，属于农村集体所有”。但土地所有权主体不明晰，到底是属于村集体、乡（镇）集体还是集体经济组织不明确。这种权属不清的状况，不能依法保护土地产权人的合法权益。在土地整理中。也不能保障整理开发者的利益，不利于调动他们的积极性。凶而，土地整理前就涉及到土地所有权主体、使用权主体的明确。同时，土地整理中，不可避免地要打破一些原有的权属界线，如何调整土地

权属，协调土地权属调整与原承包经营权、开发使用权的关系，就成为土地整理中应注意的重大问题，，

２．３调结构，产业萎缩当前农业ＧＤＰ整体下降、农民收

入增妊缓慢且农产品供求正由卖方市场转为买方市场，，因此土地整理必须与农业结构调整的要求相适宜。若在新增土地上从事高效农业和现代农业，会影响和刺激土地整理事业的发展；若在新增土地上从事传统农业，种植常规作物和普通品种，这种低效益农业会使土地整理事业走向萎缩＂１．，２．４高成本，破坏生态土地整理作为一项长期的事业，不是

简单的土地平整、归并零散地，因此，不能仅从短期的经济收益出发，应着眼于耕地数量的增加和质量的提高，而且还要注重

３８誊２７期朱仕敏我国土地整理中存在的问题及解决对策

１５３９５

对景观生态的保护，以及人类环境的叮持续发展，，但在土地整理的实践过程中，一些地方过分强调增加耕地的既定目标，却忽视ｒ自然景观的保护和生态平衡的维持．例如，有些地方在进行土地整理时会卅现误区，如把田间路、沟、渠大鼍铺成水泥混凝土，追求高品质的设计和视觉上的美感（图３）、，这种做法既增加了投资成本，又影响丫生态保护。

图３土地整理工程缩影

Ｆｉｇ．３

Ｅｐｉｔｏｍｅｏｆｌａｎｄｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ

ｐｒｏｊｅｃｔｓ

３完善土地整理过程的措施

３．１数量质量两手抓上地整理时，要保持耕地总量的动态平衡，除了要注重耕地数量的增加，更要重视耕地质量的提高．因此，要做到耕地数量和质量两手抓、两手硬一一是加强对农村的抛荒地、零散地的整理复垦；二是要保证新增耕地的质量（图４）。

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增加供给量

ｆ莉正质量卜———．．一改遣中低产田ｒ—．１提高耕地产出

图４

土地数量质量两手抓的方式

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３．２确权登记优配置土地整理前必须对每一宗需要整理的土地进行确权、登记：士地整理后按照依法、自愿以及稳定性原则，ｘ寸土地进行权属调整或置换，以实现土地的规模经营，获得集聚效应，优化配置土地资源。每个村内部、村与村之间的土地、工矿用地等均可进行置换。如遂宁市的上地整理，通过整理前的权属确定以及登记、编制权属涮整方案、签订权属凋整协议书、调整地块和置换权属等一系列程序，成功地实现了整理开发土地的权属调整，有效增加了耕地面积。同时，对整理出的土地，应按照“谁开发，谁受益，谁使用”的原则，让土地整理者拥有土地的使用权和处置权，保证整理开发者的利益，并妥善处理好所有者与开发者之间的奖系

３．３优质高效成规模通过土地整理，使“小田向大田”集中，实现土地的适度规模经营；在整理出的土地上发展大棚种植、特种养殖等一些科技含量高的产业，走优质、高效农业的道路。土地整理者要关心在开发出的土地上生产什么、如何进行生产以及经营等问题，土地整理尤其是农地整理开发ｄ｛的土地必须从事高效农业、现代农业。才能产生高效益ＨＪ、。

万方数据

３．４集约利用挖潜力根据土地资源和土地利用现状，我

国在城市化过程中，应该走土地集约利用的道路。这就需要通过土地整理，挖掘存量土地的潜力。对城市而言，借助土地整理可以提高建成区内的土地利用率和产Ｈ｛率：将城市中心占地面积大、＇ｔ地产出率低的工厂搬迁到适合发展的地方，

实行“优二兴＿’，优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地

段；盘活开发区的闲置土地，积极引进投资顷ｆ＿ｊ，或把开发区土地转入其他用途，如商业用地、住宅用地等；对旧城区进行改造，拆迁低矮平房，加大建筑密度，增加道路建设，缓解旧城区交通压力”Ｊ，对农村来说，应彻底贯彻“ｉ集中”的原则，即“农民住宅逐步向中兴村和小集镇集中，乡镇企业向工业园区集中，农田向规模经营集中”，在这个过程中，要严格按照土地利用总体规划，在规划确定的建设用地区内选址。新址占地面积应少于旧址面积，不得占用基本农田，确需占有其他耕地的，经县级以上土地行政主管部门调奁核实和批准，可以与旧址整理后增加的耕地进行置换，保证耕地面积不减少，并力争

有所增加，质量有所提高，实行这种方式置换的，其建设用地

可以不占用年度建设占用耕地汁划指标旧。？

３．５保护生态美环境在土地整理的过程中，要把生态、景观作为一个整体来考虑，将人与环境、生物与非生物、生物与生物以及与整个生态系统之间的关系作为一个整体来统筹协调、通盘考虑二对于村镇、］＿业同区、农田等，根据专业的村镇规划方案，优化布局，美化环境，改善农民的生活环境，进一步推动新农村建设，加快城镇化进程。对于城市土地的整理，首先应符合城市规划，存尽可能保护原有的自然、人文

景观的同时，尽量增加城市绿地面积，与原有绿化带形成一个完整的网络体系，美化城市环境。而对于农用土地的整理，要尽可能增加其土地肥力，并注重发挥其绿化环境？保持水土、涵养水源的生态功能，同时，将整理出来的农地用于林、牧业的发展，使土地整理达到经济效益和生态效益的双赢。４展望

土地整理工作在未来的不断发展和实践中，将从建立土地整理耕地质量评估，明晰土地整理收益分配，利用高科技发展现代农业，通过“挂钩”和土地，置换等方式挖掘存量土地、重视整理中的生态环境保护，以及积极推进土地整理的公众参与¨等方面，更好地促进土地整理工作，为缓解人地矛盾，保障粮食安全，提高土地产出率作出贡献．，参考文献

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我国土地整理中存在的问题及解决对策

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

朱佳敏， Zhu Jiamin

浙江省杭州市国土资源局,浙江杭州,310012安徽农业科学

JOURNAL OF ANHUI AGRICULTURAL SCIENCES2010，38(27)0次

参考文献(7条)

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相似文献(10条)

1.期刊论文 李典友.Li Dianyou 我国土地整理中的生态学问题与对策探讨 -皖西学院学报2007,23(2)

文章介绍了土地整理的由来与发展,土地整理在我国土地资源可持续利用中的地位和作用,指出了当前土地整理中的一些不利于土地可持续利用的生态学方面的问题,提出了解决这些问题的生态学对策.

2.学位论文 李宏伟 重庆市不同功能区土地整理工程研究 2009

重庆市土地整理工作从2000年规范化运作阶段开始，投入土地整理资金近30亿元；实施并竣工土地整理项目973个，开发整理土地13.61万hm2，新增耕地3.85万hm2，年均新增耕地4275hm2，实现了年度建设占用耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，为各项建设用地创造了条件。

但实际工作中也出现了种种问题，比较突出的就是项目目标单一，有些地方片面强调数量而忽视质量，甚至工程实施对生态环境产生了不同程度的负面影响，更不用说有效统筹兼顾经济、社会和生态等多方效益了。面对日益严峻的耕地形势，经济的可持续发展和新农村建设等社会发展实践赋予了土地整理更多的目标定位。尤其是当前党的十七大报告明确提出“建设生态文明”，对土地整理工作保护生态资源、改善生态环境的功能提出了更高标准，同时，国家也加大了对土地整理的资金投放力度，这些都要求充分发挥土地整理多目标系统的综合效应。

可持续土地整理工作的开展是社会经济发展到一定阶段的必然，也是实现生态文明建设目标的时代需要。首先，当前及今后一段时期，全市土地整理工作将以可持续发展、综合治理和为民服务为理念。土地整理规划和项目布局将首先考虑协调好人与环境之间的关系，体现在整理中保护、在保护中整理的原则，围绕“增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境”这个目标，坚持“四个结合”：即把土地整理与增加耕地提高综合生产能力相结合，与农业产业结构调整相结合，与加强农村基础建设相结合，与新农村建设相结合，提高土地利用效益，推进农业结构调整，切实服务好优质粮油基地建设，服务好优势产业发展，服务于特色产业培育，提升土地整理水平。其次，土地整理作为一项服务于农业生产的基础性工程，为促进农业产业化布局和结构调整创造基础条件。重庆市人民政府办公厅于2007年下发了《重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》(渝办发[2007]250号)明确提出土地整理应与农村土地流转和规模经营紧密结合，为农业产业化发展改善和优化基础设施条件服务。随着土地流转机制的不断完善以及土地规模经营的不断发展，与现代农业发展相结合己成为现阶段土地整理的时代特征。

可持续土地整理需从土地整理功能区划和合理的工程设计两个方面考虑。土地整理功能区划是从长远的时间的角度考虑不同区域未来的产业功能。而工程设计是在围绕项目区所在区域的产业目标、生态目标、经济目标，进行合理的工程布局和工程设计。土地整理功能区划是实现土地整理工程可持续性的前提，工程设计时实现土地整理工程可持续性的技术保障。因此本文侧重从土地整理工程的可持续性方面进行研究具有重要的现实性和迫切性。 本文在吸取以往土地整理工程设计经验的基础上，改变原来“一刀切”的设计模式，选取了重庆市沙平坝区曾家镇、永川区临江镇、丰都县保合镇及酉阳县兴隆镇土地整理项目为研究样区。本文从功能区划和工程设计两个方面对土地整理工程的可持续性进行了探讨，得出如下研究结论：

(1)实现土地整理工程可持续性的设计思路首先是明确项目所在省、区(县)的宏观层次土地整理功能区划。其次是在区域土地整理功能区划的指导下，明确整理区存在的优势和劣势，统筹考虑整理区在整个区域内所处地位和所能发挥的功能和效益，明确整理区的整理目标，进行整理区微观层次的土地整理功能区划。最后是在明确两个层次功能区划的基础上，根据项目地形地貌、土壤、气候、水文地质、工程地质等自然因素，兼顾整个区域、流域或行政区域之间的灌溉排水工程、交通道路工程状况，选择适宜本区域的土地整理方式。

(2)根据重庆市自然条件、社会经济条件和农业状况，将重庆市土地整理功能区划分为渝中都市农业整理区、渝西南西北产粮整理区、三峡库区生态保护整理区、渝东北东南特色农业整理区四个区域，分析了各个农业区域可持续土地整理的目标和土地整理工程措施，在每个农业区选择了一个土地整理样区，对各个样区土地利用现状和存在问题进行了分析，提出了各个样区微观层次的土地整理功能区划及土地整理工程设计的重点。

3.期刊论文 郭振华.孔金玲.李海艳.GUO Zhen-hua.KONG Jin-ling.LI Hai-yan 耕地总量动态平衡研究--以滨州市为例 -山东农业大学学报（社会科学版）2005,7(1)

实现耕地总量动态平衡是社会经济可持续发展的客观要求,是土地利用的战略目标.本文陈述了耕地总量动态平衡的含义,分析了黄河三角洲地区滨州市耕地变化的原因,并且在土地整理、开发后备土地资源及非农业用地的控制和挖潜方面,对实现全市耕地总量动态平衡的可能性进行了研究,并提出了相应的对策和措施.

4.期刊论文 伊丽.范英俊.徐军.YI Li.FAN Yingjun.XU Jun 泰安市泰山区土地整理的探索 -山东国土资源2010,26(5)

针对人地矛盾、粮食生产安全等日益突出的问题,泰山区结合土地开发整理工作的多年实践,因地制宜,注重实效,在土地开发整理工作中做了一些积极探索,通过健全管理制度、科学编制规划、建立监督机制和强化队伍建设等一系列措施的实施,连续4年实现了耕地总量的动态平衡,带来了显著的社会效益、经济效益及生态效益.

5.学位论文 王利香 土地整理工程保证担保研究 2007

土地整理工作事关耕地总量动态平衡目标的实现，事关土地资源可持续利用和生态建设的大局，还关系到能否为经济建设提供必需的用地保障。然而，我国政府资金有限，很难满足土地整理对资金的需要。面对实践中的困难，我国各地区根据当地经济发展及土地后备资源状况，自发地开始了土地整理市场化、”社会化、企业化的实践。在政府资金有限、国家投入机制尚未健全的情况下，产业化经营为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。但与之不相应的是，与土地整理产业化发展相配套的政策、法规和市场机制还明显滞后，相关的系统研究值得期待。

本文首先从我国土地整理产业化的现状出发，对我国当前土地整理中遇到的问题进行了分析，提出了一些解决措施，并重点强调应建立和完善与土地整理产业化发展相适应的市场机制。并针对我国当前土地整理产业进程中出现的合同纠纷、工程质量问题、工期拖延和腐败现象等问题，提出在土地整理工程中，应引进保证担保制度来防范市场风险。其次，论文论述了工程保证担保所依赖的两个基本原理一信息经济学原理和委托一代理理论，并分析了保证担保制度在经济发达国家的应用情况和我国香港、深圳地区推行保证担保的成功经验。然后，对土地整理工程项目建设的方式进行了探讨。再次，论文注重理论与实践相结合，分别对保证担保的运行模式、国内外工程保证担保制度的基本特征及形成机制加以分析，然后结合土地整理实践中遇到的具体问题，提出在我国土地整理应推行强制性保证担保制度，并建议在我国当前土地整理现实情况下，应主要采用银行担保和同业担保模式，经济发达、有条件的地区可采用担保公司担保模式。最后，针对土地整理具有很强的外部性的特点，论文明确指出土地整理不仅要实现经济效益，还应使其生态效益和社会效益达到最优，从而提出在我国土地整理工程保证担保中，既要推行承包商投标保证担保、履约保证担保、付款保证担保和业主支付担保，还要结合我国土地整理产业化发展的实际情况，要求业主向政府提交特许经营权担保和生态环境担保。

6.会议论文 唐益明.王宏喜 加大土地开发整理力度 确保耕地总量动态平衡 2001

本文提出土地开发整理是实现耕总量动态平衡的重点和难点,分析了土地开发整理存在的问题,提出进一步完善乡级土地开发整理规划并建立项目库,建立土地开发整理专项基金,制定土地开发整理管理办法,进一步规范土地开发整理行为,加强对土地开发整理验收等措施,以进一步推进土地开发整理工作,确保实现耕地总量动态平衡目标.

7.会议论文 唐益明.王宏喜 加大土地开发整理力度确保耕地总量动态平衡 2001

本文提出土地开发整理是实现耕总量动态平衡的重点和难点,分析了土地开发整理存在的问题,提出进一步完善乡级土地开发整理规划并建立项目库,建立土地开发整理专项基金,制定土地开发整理管理办法,进一步规范土地开发整理行为,加强对土地开发整理验收等措施,以进一步推进土地开发整理工作,确保实现耕地总量动态平衡目标.

8.学位论文 季燕 土地整理对区域可持续发展影响研究 2010

我国是一个人多地少的国家。当前土地整理是实现土地资源可持续利用的重要途径和手段，土地整理不仅要重视补充耕地数量，实现耕地总量动态平衡，而且要在提高水资源利用、改善生态环境、促进经济社会结构调整等方面发挥积极的作用。但土地整理往往会彻底改变区域内原有水资源系统的平衡、生态系统的组成和格局、社会和经济的发展，从而影响区域可持续发展。在注重可持续发展的今天，人们逐渐认识到区域可持续发展的重要性，但目前关于土地整理项目对区域可持续发展影响的综合评价方面研究还较少，评价方法多以定性描述为主。因此，建立完善的综合评价指标体系，探讨土地整理对区域可持续发展的综合定量评价的方法不仅可以丰富土地整理的理论，而且对规范与指导土地整理的实践活动也具有重要现实意义。
　　

本文首先介绍了土地整理和可持续发展的基本概念和内涵，以及相关的基础理论。然后在大量借鉴可持续发展与综合评价研究成果的基础上，依据土地整理项目的特点，从项目水资源承载力、生态环境、经济和社会效益这三个方面对影响土地整理可持续性的因素进行分析，选择适合土地整理可持续性评价指标体系，为具体开展土地整理项目对区域可持续性影响评价提供了基本的指标框架。并分别采用投影寻踪法、生态足迹评价法和模糊综合评价法进行计算分析，探讨土地整理后的各种变化对区域可持续发展影响的综合效应。最后，结合4个土地整理项目进行实证分析，详细介绍了评价过程，并对其结果进行了具体分析。
　　

通过研究结果的分析得出：1)土地整理对区域可持续发展有正面和负面的影响；2)本研究提出的评价指标和评价方法基本上能够客观、全面的反映土地整理项目对区域可持续发展的影响，具有较强的科学性和客观性，可以为构建可持续土地整理实践提供参考依据。

9.期刊论文 苏少青.林碧珊 切实保护耕地实现广东省耕地总量动态平衡 -土壤与环境2001,10(1)

通过系统研究广东省耕地现状及存在问题，分析了造成耕地数量减少及质量下降的原因，阐明了耕地动态平衡的内涵，提出了实现耕地总量动态平衡的措施。

10.期刊论文 杨维凤.郑新奇.张志军 加快城市土地整理 促进耕地总量动态平衡 -山东师范大学学报(自然科学版)2002,17(2)

土地整理是实现耕地总量动态平衡的一个重要手段,目前我国对农地整理较多,而对城市土地整理却重视不足.加快城市土地整理,有利于促进耕地总量动态平衡.针对我国城市用地中存在的一些问题,提出了有关城市土地整理的具体措施,以实现经济、社会、生态的可持续发展.

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