我国执政党建设面临的挑战与机遇

作者：赖海榕

经济社会体制比较 2007年12期

　　2006年12月1日和2日，中央编译局比较政治与经济研究中心与伯尔基金会于德国柏林联合举办了“政党转型的机遇与挑战”国际会议，德国方面有洪堡大学、柏林自由大学、汉堡大学、德国全球与区域研究所、德国国际事务与安全事务研究所、绿党等单位的学者专家参加，中国方面有中共中央编译局、中国社会科学院、北京师范大学等单位的学者专家参加。会议讨论了各国，特别是中国和德国的政党发展所面临的挑战和机遇。本文尝试概括一下与会学者的论述，特别是关于我国执政党建设面临的挑战和机遇的论点，以供读者参考。

　　一、法治国家建设对执政党建设与发展的意义

　　1990年代以来，我国在建设法治国家方面取得了长足进步，这既对执政党的建设提出了新的挑战，也提供了机遇。

　　法治的逐渐完善会对执政党的权力行使、政策制定以及政策实施产生重大的影响。在法治的状态下，权力的行使要受到严格的、复杂的程序制约，更重要的是，支撑复杂程序体系的是一套新的思想和价值观，即行使权力的主体与权力的作用对象有对等的权利和义务，行使权力的主体与权力的作用对象是平等的，这就对行使权力的方式构成了很大的影响。在法治不发展的状态下，党和政府处于绝对主导地位，公民、企业以及其他社会组织处于从属的地位，党和政府通过发布命令和政治动员，力图达成经济发展、政治安定、社会和谐的目标。在法治不发展的状态下，命令的发布和政治的动员是易变的，政策的稳定性、连续性比较差，常常随着人事的变动而变动。但是在法治逐渐完善的状态下，首先，党和政府的意志不能简单地通过发布命令和进行动员来实现，而要通过保障政府部门、公民、企业以及各种社会组织之间良性的互动，通过保障政府、公民、企业以及各种社会组织的权益，激发各自的创造性和主动性，相互促进，相互平衡，从而实现经济发展、政治安定、社会和谐的目标。其次，党和政府的政策形成和实施过程要受到复杂程序的约束，程序约束的目的在于确保政策形成过程有多方的参与，政策实施和权力行使的过程有广泛的监督，使得政策相对公平，政策实施和权力行使的过程不会对一部分人的利益造成大的伤害，或者在造成伤害的情况下，利益受损的个人或群体有良好的法律救济机制。再次，法治状态下政府的政策将有更大的稳定性和连续性，政策的形成过程比过去复杂，政策的变更过程也比过去复杂，虽然领导人的意志和理念仍然主导了政策的形成和改变，但是复杂的程序使得政策的变动有更多的保障或者制约的因素和机制，保障了政策的较大稳定性和连续性。

　　这就对我国执政党的建设和发展提出了挑战，因为中国共产党长期以来是一个革命政党，习惯于用政治动员、政治运动、政治命令来治理党和国家。中国共产党、党的各级组织、党员干部长期所受的训练，长期以来开展工作的方式都是以政治动员、政治运动和政治命令为基础的一整套体系，他们的对法治比较陌生，对如何在法治的状态下行使权力、制定和实施政策不太了解，陌生感、不了解以及不习惯还会造成抵触的情绪，使得他们中有些人可能跟不上法治建设的步伐。这可能产生双重的影响，一是党的有些组织和领导干部被法治抛弃，一是法治的发展受到未跟上步伐的党的一些组织和领导干部的阻碍和扭曲，将影响执政党的建设和执政的持久性，同时也影响国家的稳定发展。

　　另一方面，法治的逐步完善也为执政党的建设和发展提供了良好的机遇，主要在于完善的法治为政治的健康发展提供了稳定的框架。这有两层含义，一是党、党的各级组织、以及党员干部在行使权力时，不仅有过去熟悉的政治手段可以使用，还增加了法律手段，而法律手段具有持续、稳定的特点，可以缓解政治手段的易变性和激烈程度；二是社会对党、党的各级组织、党员干部的权力行使也有了更多的选择，过去只有政治的回应手段，而政治性的回应通常是迅猛而激烈的，很不稳定，如今社会有了法律的回应手段，在司法的多重救济机制的作用下，社会与党、党的各级组织、党员干部的互动就有补偿与缓和的机会，使得这种互动能够相对稳定。《行政诉讼法》的实施和国家赔偿制度的建立是法治建设提供机遇的重要表现。中国是苏联东欧历史上和目前世界上所有社会主义国家中惟一赋予公民个人起诉国家权力机关权利的社会主义国家，这个制度使得社会生活中不可避免的分歧、冲突和对立有法律的解决途径，而不至于任何一个分歧、冲突和对立都发展成为政治性的分歧、冲突和对立。执政党及其政府可以从一些分歧、冲突和对立中超脱出来，保持了执政的稳定性和持久性。当然，目前中国只是在公民与政府机关在法律面前地位平等这个方面迈出来第一步，还很不完善，因此也可以看到很多本来可以经由法律解决的分歧、冲突和对立演变为政治性的群体性事件。

　　总的说来，到目前为止，中国共产党在法治建设的过程中还比较主动，表现出了很强的适应能力，法治建设对执政党建设和发展提供的机遇要大于对其提出的挑战。

　　二、社会冲突事件对执政党建设与发展的影响

　　近年来，中国的社会冲突事件有所增加，特别是群体性事件，这对执政党的建设提出了严峻挑战。各种大大小小的冲突事件严重扰乱社会秩序、冲击政治稳定、损害党的威信，对党的领导构成了严峻的挑战。中外历史上许多政权的崩溃、制度的垮台、或者执政党的更替都是由社会冲突的数量增加规模加大引起的。可以说，社会冲突事件的增加对我国执政党的建设和发展提出了直接的严峻的挑战。

　　不过，虽然社会冲突事件在不断增加，有些年份增加的幅度还比较大，有些冲突的规模还相当大，但是总的说来，目前社会冲突现象的基本特点仍然是：规模还比较小、范围还比较有限、并且主要是经济性的要求。这就给执政党的建设提供了良好的机遇，这个机遇在于：（一）它给了执政党一定的时间和空间来应对这个新的情况。如果社会冲突在中国一开始就是大量的、大规模的、跨区域的和激烈的，执政党可能来不及回应，其地位就会受到强烈震动。而冲突的数量、规模、范围和激烈程度的逐渐升级，就给了执政党充分的时间去思考应对的策略，并采取行动。（二）它促使执政党转变不适应新情况新环境的制度，冲突事件的出现和加剧表明执政党的思想、理念、执政方式和制度当中有些部分已经不适应新情况新环境，挖掘产生冲突的制度原因，逐渐对产生冲突的制度进行改革，使之适应新的情况新的要求，这一方面可以防止冲突演变为大规模跨地区的事件，另一方面可以进行局部的、渐进的调整，有利于维护和巩固执政党在新情况新形势下的执政地位。目前中国党政结构中有一个相当大的问题，是党政之间和上下级之间没有适当的区隔，使得党要负无限责任，人们对一个基层行政部门的过错的不满往往不断往上追溯原因，最后滚动成为对整个党的领导的质疑，这就存在着巨大的风险。实际上，随着1990年代初决定建立社会主义市场经济体制以来，中国各方面的决策权力已经相当分散，但是人们合法、正当地质疑和纠正地方政府部门和党组织的决策和行为的渠道还很不够，也就是说政治责任还完全集中在中央，而没有分散出去，这是很大的一个问题。

　　当然，冲突是不可能消灭的，适度的冲突是社会充满活力的必然结果，也是社会充满活力的一种表现。普遍认为，只有两种极端的社会才不存在冲突，一种是完全静止的社会，其中没有发展变化，没有利益关系的重组，一切固定不变，一成不变，也就不会有冲突，这种社会基本上只存在于理论假设当中，实际上人类社会都是在不断变动的。另一种是高度专制的社会，其中的利益变动和利益分歧被国家暴力高度压制，所以看不到冲突，这种社会不是没有冲突而是没有显性的冲突，一旦冲突显性化，就是爆炸性的。中国目前的社会冲突是在经济社会蓬勃发展、利益主体和利益取向多元化、利益重组大变动的背景下发生的，有一部分冲突是正常的，应该以平常的心态对待。但是不能不看到，有许多冲突是国家制度和执政党的执政方式不适应新的情况引起的；有许多本来是正常的冲突长期得不到解决发展成为不正常的冲突，也反映了国家制度和执政党的执政方式有许多地方需要改革和调整。这一点亟需引起注意。

　　三、地方的选举实验对执政党建设与发展的意义

　　近年来，中国基层一些地方在乡镇政府党委领导人的选举方面进行了一些创新性的尝试，主要是在候选人的产生过程中引入竞争的因素、开放候选人产生的过程，增加群众在候选人产生过程中的实质参与。这些选举试验目前数量很少，范围很小，实验本身也还比较原始，但是受到很大的关注，普遍认为，这些半竞争性的“公推公选”基层党委和政府领导人的作法对执政党的建设与发展提出了挑战也提供了机遇。

　　其中的挑战主要在三个方面：（一）经由半竞争性选举产生的基层领导人可能不像完全自上而下任命的干部那样服从上级党委和政府，这与到目前为止中国党政体制的惯例是不相符合的。虽然在中国的党政结构里，下级未必服从上级，有时候下级还可能暗中抵制上级的政策和指令，但是下级对上级的不服从从来不曾公开过，下级与上级的分歧也都在不为大众所知的情况下通过双方的讨价还价来解决，或者说达到某种平衡。而半竞争性选举产生的基层政府可能不仅会加大分歧，而且可能把分歧公开化、表面化，虽然不同层级政府之间存在分歧甚至对立在西方国家是司空见惯的正常现象，但是对从来没有这种经验的中国执政党来说，不能不说是一个挑战。（二）一般认为竞争性的选举有稳定社会政治秩序的效果，因为竞争性选举的过程是各种利益得以表达、沟通、磋商、补偿、妥协、平衡的过程，通过竞争性选举产生的领导人一般代表了社会的主流，其政策也是主流的取向，这就保障了人民对政府及其政策的支持，从而保障了社会政治秩序的稳定性。但是，竞争性的选举在特定的情况下，也可能激化已有的矛盾，特别是竞争双方或多方可能煽动自己的支持者，刺激对方的支持群众，甚至挑动群众对上级党委政府的不满，这就不利于社会政治秩序的稳定。（三）半竞争性选举是否会在党政之间造成矛盾，特别是有些地方基层的政府领导人经由新的选举方式产生，而党组织领导人还主要是自上而下的任命，这些地方是否会发生党政之间的分歧和冲突。实际上在村民自治的例子中，已经看到了这样的情况，“海选”产生的村民委员会主任与乡镇党委任命的村党支部书记之间出现了新的冲突，预示着类似的冲突也可能出现在推行半竞争性选举的基层政权组织，如何面对和处理这个问题，对中国共产党是一个考验。

　　然而，在另一方面，基层的半竞争性选举又为执政党的建设和发展提供了良好的机遇，主要表现在这几个方面：（一）适度分散了过度集中于地方党委政府的权力，特别是县党委的人事任免权，同时也为群众监督乡镇和县两级权力机关的运作提供了渠道，如果真正推行下去，可能起到遏制腐败，遏制地方党委和政府不当使用权力的效果，增强群众对执政党支持度。（二）这样的选举使得地方党委政府的政策更多地考虑民意，体现民意，缩小政策制定和实施与民意之间的差距，增强和维护人民群众对执政党的支持和拥护。（三）这样的选举迫使地方党组织要走入群众深入了解群众的需求，推出形象好能力强的候选人以赢得选举，推出符合民意的政策以取得群众的选票，迫使地方党组织要努力吸引和发掘优秀的人才，党组织和党员干部保持清正廉洁，使得党组织焕发活力并受到群众的拥戴。（四）这样的选举试验还为执政党调整一系列的制度提供了契机，比如，可以利用这样的机会重新调整地方各级政府党委之间的关系，并使得乡镇、县、市等地方政府的财权和事权合理化、法制化；也可以利用这样的实验进一步深化干部人事制度改革。总的来说，如果能够使得公推公选有序进行，对中国共产党加强执政能力转变执政方式将极为有益。实际上法制化不同层级地方政府间的关系是抑制半竞争性选举的不利面，发扬其有利面的重要手段和途径。目前有关不同层级地方政府间关系的法律规范非常模糊，上下级政府间的关系主要靠政治性的党的体系来调节，一切任务和责任都尽可能地推给最下层的政府，这就造成一旦基层政府有闪失，整个体制就会受到重大打击。如果把不同层级之间的关系加以法制化，规定基层政府只需要也只应该办有限的几件事，那么，基层政府的变动就不会向上影响到整个体制。

　　同时，以上三个方面的影响是互相关联的，一个方面的挑战没有应对好，会加剧其他两个方面的不利影响，例如，如果党组织、党员领导干部不能适应法治建设的发展，仍然只能依赖政治动员、政治运动和政治命令的手法来治理，社会冲突可能就会激化，而在这种情况下群众参与半竞争性的选举就容易被煽动。当然，一个方面的机遇抓住了，会有利于抓住其他两个方面提供的机遇，例如，竞争性的选举适度分散了过于集中的权力，加强了群众的监督，减少了腐败，而且推出了更贴近民意的政策，那么社会冲突的数量会减少规模会减小程度会缓和，同时也有利于党组织和党员领导干部适应法治和程序的约束。

　　中国经济发展在过去的20多年里取得了巨大的成就，表明了中国共产党强大的领导能力，但是经济的巨大发展也形成了新的政治、社会、文化局面，新的情况对共产党的持续执政带来了挑战也创造了机遇。虽然有少数悲观的论调，但是普遍相信，中国共产党有足够的智慧抓住机遇迎接挑战。

作者介绍：赖海榕，中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员。