城市建设投资项目管理的问题及建议

武汉竟成工程建设监理有限公司     徐正刚

摘要：随着城市建设的快速发展，城市公益性和基础设施项目的建设规模越来越大，如何加强城市建设项目投资管理，成为刻不容缓的课题。本文通过对存在问题的分析，提出了几条合理化建议。

关键词：城建投资   项目管理   问题及建议

一、城市建设投资项目管理中的问题

近年来，随着经济实力的增强和投资环境的改善，城市建设也步入了快速发展的轨道，城市公益性和基础设施项目的建设规模越来越大，从根本上改变了城市的环境面貌，增强了城市的综合实力，促进了社会进步，也使老百姓感受到了实实在在的变化。但是，在工程建设项目投资的过程中，由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题，主要表现在以下几个方面：

1、前期工作缺乏深度，投资决策不计风险。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段，也是投资决策的关键环节，它决定了项目建设的经济效益和社会效益的好坏。根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：投资机会研究、编制项目建议书、提交可行性研究报告、进行项目评估、申报项目决策审批、进行设计和编制工程概预算、通过招投标活动进入项目实施阶段等。但是在实际操作中，许多投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，提交的相关报告只报喜不报忧，不考虑投资风险，造成项目投资决策走了过场、流于形式，立项批复建设内容与实际建设内容出入较大，甚至有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义；有的项目有意简化程序，有的更是拍脑袋，盲目上马，造成大量的“政绩工程”和“面子工程”的出现。

2、政府部门干预过重，项目组织管理薄弱。工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行的控制环节很多、要求很高。现在很多政府批准的城市建设工程项目的管理，都要“先搭台，后唱戏”，大都是从政府有关部门抽调人员，组建临时“工程项目指挥部”进行管理。有的虽然委托给项目管理公司，其主要负责人也大多是政府委派的。一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。而临时组建的项目管理班子，人员素质参差不齐。在实践中有些项目缺乏科学决策，不按规划实施，随意变更设计内容，盲目跟风，建广场一个比一个多、建江滩一个比一个大、建步行街一个比一个长，致使投资的项目达不到预期的效果；对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有的项目实际上形成了边规划、边投资、边论证、边设计、边施工的新“五边“工程；个别施工单位和建设业主恶意串通，虚报工程量、高套定额骗取国家资金，有施工单位偷工减料，工程建设质量低劣；有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走等等。管理不善造成损失浪费、无效投资以及建成后运行效益低下等一些违反工程建设程序和客观规律的问题时有发生。

3、项目招标投标不规范，工程实施过程中缺乏有效的监督。从调查的情况看，部分项目存在规避招标或招标不规范现象。有的钻空子进行围标；有的应该公开招标的项目利用职权违法指定分包；有的擅自将招标范围限定于主体工程项目，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；有的施工单位通过招标中标后，出卖资质，违规挂靠。部分标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在漏算、多算现象；有的对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口；甚至有些建设单位违背招标文件的实质性内容签订合同。

4、与工程相关的服务机构职责难以履行。目前，尽管实行了工程咨询、工程监理、招投标代理、项目管理等制度，权利却在投资建设(业主)方手上，有的政府部门代表或业主方以“有钱就是老大“的思想，一切与工程投资(造价)有关的权力必须自己说了算，进入市场经济行为的勘察设计、招投标代理、造价咨询服务和监理单位，都以业主方为核心，有的违心地依附于业主，按业主方的意图行事，默认业主方随意变更工程；有的工程变更联系单签证不规范，签证内容不全，甚至弄虚作假，违规签证，未对价格进行确认；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。由于缺乏有效的监督制约机制，造成这些服务单位难以履行职责，发挥不了工程项目管理应有的作用。

5、竣工结算高估冒算现象严重。部分施工企业受到利益驱动，抱有蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，搞“漫天要价，就地还钱”的商人买卖，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，给以后的市场价格定价留出了余地。高估冒算主要表现有重复计算、变更调减部分不扣除、不按招标规定下浮、高套定额或建设单位高价签证等。

6、工程概算先天不足，超投资现象突出。政府主管部门审定的投资额确定后，工程建设单位应该精心准备、科学合理地组织实施，严格地监控，把工程建设实施中各阶段的工程造价实际发生额度控制在限额以内。可目前的情况是，很多项目实地勘测不细、设计深度不够，投资概算过于粗糙，在没有做好必要准备的情况下急于开工，造成边设计、边施工、边变更。由于对项目更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，很多项目存在以行政领导人或业主方的好恶为标准，有的为赶工程进度，求形象或讲政绩，不计投资成本，对施工中的工程想改就改，有的项目一改再改，造成实际施工与计划脱节，人为的出现大量的计划外工程项目，结果导致项目投资失控。

7、投资体制改革不彻底。突出表现在政府建设项目中投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制落实不到位。投资与建设、建设与管理混为一体，行政行为直接融入工程项目的实施过程中，常常是政府直接组织项目建设，“自己干，自己管”，行政权力过度集中，在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，政府既当裁判员又当运动员，结果导致项目投资工期较长、工程质量难以保证，而且难以实施有效监管，容易滋生腐败现象投资管理亟待改进。

由于城市建设投资项目管理中存在诸多问题，诱发了政府部门的行政乱作为和管理机构的不规范行为，同时也给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，致使国家遭受严重损失。因此，加强城市建设投资项目的管理已是刻不容缓。要解决好城市建设投资项目中存在的问题，建议应对投资项目的管理模式及投资管理、投资控制办法进行改革。

二、城市建设项目投资管理的建议

l、改革城市建设项目投资管理的模式。加快推进城市建设投资项目市场化进程，把城市建设项目投资管理的各项改革统筹起来，总体部署，妥善处理好市场经济条件下政府的公共责任与市场配置资源的基础性作用，激发城市建设项目投资的活力，提高服务水平和工作效率。在建设过程中按照市场经济的运作机制，对工程前期工作、设计委托、招投标代理、工程项目管理、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，重点加强政府监督管理体系的建立和完善，充分发挥项目管理公司的企业作用，政府职能重点放在是否符合城市建设规划发展的项目决策和监督管理方面。

2、建立和完善城市建设项目投资管理制度。一是招标投标制度。招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证建设市场的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招标投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。二是投资控制和审计监督制度。为了有效地控制工程造价，项目建设必须做到：先规划后设计、先设计后施工、先验收后使用，杜绝随意变更项目增加投资，控制所谓高起点、高标准的不切实际的投资行为，维护计划管理的权威性。审计部门要加大对城市建设投资项目的跟踪审计力度，做到全过程参与，及时制止超计划、超规模的建设项目，不要等“木已成舟”后再去查纠此类问题。三是监督制度。城市建设工程目前还是以政府投资和大的项目管理(集团)公司(如城投公司、地产集团等)投资为主，投资额巨大，必须建立监督制衡机制，纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门，都应当在各自的职责范围内加强对政府和大的项目管理(集团)公司投资工程运作过程的监督。四是与工程建设服务相关的咨询服务管理制度。凡政府或大型集团公司投融资建设项目的咨询服务单位，必须通过招标投标方式确定，建设管理部门要加强对工程咨询服务机构的监督检查，严把资质关，实行专业人员持证上岗，促使工程咨询服务机构有效履行职责。对不认真履行职责的，要实施责任追究，并实行不信任制度。五是变更签证会审制度。严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，要经审查确认，必要的签证须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。

3、完善城市建设投资项目财务管理。将现行政府和大的项目管理(集团)公司投资工程财政拔款方式由财政拔款给工程建设管理部门(建设单位)，再由建设单位拔给施工和相关咨询服务单位的方式，改为由财政部门根据建设单位签证，按进度将工程款直接拔付给施工和相关咨询服务单位。这种支付方式有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益。

结束语：城市建设投资项目管理是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就。但是我们作为参与工程的建设者坚信，经过政府、企业和广大市民的不断探索和完善，就一定能够实现公共利益和企业利益双赢的目标。