浅谈中国国有商业银行改革

浅谈中国国有商业银行改革

摘要

20世纪80年代以来，全球商业银行迅速变革，金融自由化、电子化和信息化全面发展，中国商业银行业的演变，渐进的经济金融体制改革。

一、国有商业银行的发展和改革历程

我国国有商业银行改革是阶段式向前推进的。我曾在不同场合对国有商业银行改革的历史阶段进行过分析。二十多年来，国有商业银行改革大致经历了三个阶段。

(一)1984-1994年的专业化改革阶段

1984年以前，我国实行的是“大一统”的银行体制。1984年，在中国改革开放的大背景下，从中国人民银行中分设出中国工商银行，加上专营外汇业务的中国银行和原行使财政职能的中国人民建设银行，以及1979年恢复的中国农业银行，这四家银行成为国家专业银行，人民银行则专门行使中央银行职能。自此，中国形成了各司其职的二元银行体制。

(二)1994-2003年的国有独资商业银行改革阶段

1994年，国家成立了三家政策性银行，实现了政策性金融与商业性金融的分离；1995年，颁布实施了《中华人民共和国商业银行法》，明确国有商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体。至此，四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行。

1997年，亚洲金融危机爆发，同年11月中央召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列国有商业银行改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四家银行资本金；将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司；取消贷款规模，实行资产负债比例管理；强化法人管理、绩效考核等。

这一阶段，许多先进理念和方法开始引入，经营绩效和风险内控机制逐步建立，外部行政干预明显弱化。但就总体而言，这一阶段的改革主要在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良资产等层面上进行，尚未触及到体制等深层次问题。

(三)2004年开始的国家控股的股份制商业银行改革阶段

2003年底，党中央、国务院决定，选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，并动用450亿美元外汇储备注资，希望籍此从根本上改革国有商业银行体制。此次改革总体上分为三个步骤，一是财务重组，即在国家政策的扶持下消化历史包袱，改善财务状况。财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础。二是公司治理改革，即根据现代银行制度的要求并借鉴国际先进经验对银行的经营管理体制和内部运行机制进行改造。公司治理改革是国有商业银行股份制改革的核心和关键。三是资本市场上市，即通过在境内外资本市场上市进一步改善股权结构，真正接受市场的监督和检验。资本市场上市是国有商业银行股份制改革的深化和升华。

回顾二十多年来国有商业银行改革的三个阶段，前两个阶段以治标为主，兼顾治本，并为下一阶段的改革奠定基础；第三个阶段在前两个阶段的基础上，改革以治本为主，标本兼治。所谓治本，就是借鉴国际股份制银行的通行做法，对国有商业银行进行彻底的股份制改造。股份制商业银行制度是当今世界各国普遍采用的一种制度模式，到目前为止还没有哪种制度模式能超越过它。因此，股份制改革是中国银行业发展过程中的必然选择。

二、关于国有商业银行改革决策的几个基本考虑

国有商业银行是我国银行业的主体，在国家经济资源配置和支付系统运转中处于十分重要的地位。国有商业银行改革涉及方方面面，需要统筹兼顾，精心准备，周密部署。因此，在国有商业银行第三阶段改革决策时，经过了反复论证、充分比较、多方权衡、慎重取舍，总结起来，主要有以下几点基本考虑：

（1）先易后难的考虑。

国有商业银行股份制改革与整个经济体制改革特别是国有企业改革相互交错、相互联系、相互转化，加剧了改革的紧迫性、复杂性和艰巨性。在股份制改革论证阶段，开始曾设想横向推进，同时起步，但决策难度非常大。后由横向推进改为纵向推进，一行一策，选择条件相对较好的行率先试点。这种先易后难的策略极大地加快了改革进程。

（2）组合操作的考虑。

按最初改革方案，消化四家银行不良资产主要依靠财政资源，要么由财政拿钱直接冲销，要么由财政提供担保。由于“财源问题”，改革一直难以启动。后来，考虑动用国家外汇储备启动改革，既可以减轻财政压力，又可综合发挥外汇储备作用，提高外汇储备利用效率。实践证明，这种组合操作的策略能起到一石两鸟的效果。

（3）标本兼治的考虑。

此次改革一开始就确立了标本兼治的改革思路，在财务重组的同时，专门下发了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，确立了公司治理结构改革十个方面的内容，并确立了三大类七项考核指标，按季对两家试点银行实行严格考核，确保公司治理改革取得实效。

（4）符合中国国情的考虑。

任何改革都不能离开本国具体实际。只有根据中国国情并学习借鉴先进国家的成功经验，改革才能取得成功。这个基本考虑在改革开始，就成为整个改革的一个基本指导思想。

三、关于在改革中防范风险问题

防范风险是银行业永恒的主题，也是一切银行改革的出发点和归宿。国有商业银行公司治理改革的目的就是要从根本上改善经营管理，建立防范和化解风险的长效机制。公司治理改革和防范风险相互依存，相互影响。只有有效防范风险，才能证明改革的成功，才好下进一步深化改革的决心；只有深化改革，才能从根本上防范风险。

目前需要重点关注的银行风险主要有信用风险、市场风险和操作风险。信用风险是指借款人或交易对手不能按照合约履行义务带来的风险；市场风险是指因市场价格(利率、汇率、股票价格和商品价格)的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险；操作风险是指由于内部程序、人员、系统的不完善或失误，或外部事件导致直接或间接损失的风险。目前，信用风险仍然是银行风险的主要表现形式，市场风险是银行新的风险点，操作风险是银行风险的重要根源。在整个改革中，要下大力量注重防范上述风险。

在改革中注重防范风险，还要特别注重遏制案件的发生。目前一些案件的暴

露和查处，一方面说明了改革和监管的成果，另一方面也为深化改革和加强监管提出了新的课题。银行案件高发，情况十分复杂，总体说来，首先还是银行自身体制、制度建设、内部管理和监管方面的问题，这是我们今后工作的着力点；其次，不可否认，也有行业特点的因素，这也是即使发达国家银行业案件也高于其他行业的原因；再次，还有历史发展阶段的因素，在人均GDP1000-3000美元阶段，既是经济的高速增长期，又是矛盾的凸显期，这也是为什么计划经济年代案件相对较低的一个原因；另外，还有东方文化的因素，东方文化有西方文化所不具备的“所长”，也有自己的“所短”，这就是情面大于制度，这也是为什么一些法制比较完备的亚洲国家仍然存在银行案件的一个原因。我们要全面认识银行案件产生的自身因素和社会、历史因素，整体防范，标本兼治，综合治理，重在内因上下功夫，坚决遏制案件的发生，为改革创造条件。

四、关于改革的监管问题

正如有油门就要有刹车，有运动员就要有裁判员一样，银行改革也不可能完全通过自我完善来实现，加强监管是改革成功的重要保障。

国有商业银行股份制改革的监管可分为三个不同的层次。一是由银行大股东(即财政部门、汇金公司)及银行内部审计委员会、监事会、独立董事等实施的自我监管，主要代表出资人进行监管，通过“三会”制度达到相互制衡，有效运行。二是银监会负责实施的行政监管，代表广大存款人利益进行监管，维护和促进银行业的稳定和发展。三是由中介机构、行业自律组织、新闻媒体等实施的社会监管，代表一种社会公信力，促进公平竞争，构建和谐的经济秩序。自我监管属于内部监管，行政监管和社会监管属于外部监管。自我监管、行政监管和社会监管共同构成一个相对完整的监管体系，可从不同侧面确保改革的顺利进行。

五、需要进一步解决的困难和问题

第一，商业银行之间发展不均衡，银行业市场结构呈现比较明显的垄断特征，市场竞争还不太充分。

第二，银行业的国际竞争力不足，商业银行的综合实力和竞争能力相对较弱。 第三，我国商业银行的业务发展目前仍处于传统金融业务阶段，未能完全实

现向现代金融业务的转变。发达国家的商业银行已经实现了从传统金融业务向集存款、贷款、投资、证券、保险业务一体化发展的现代金融业务的转移

第四，网上银行发展仍存在诸多问题。网上银行的客户占总客户的比例较小，客户满意度不高，实际使用率偏低。大众对网上银行安全性的不信任态度。盈利模式尚未真正出现。发展外部动力不足。功能相对单一。

总体而言，与发达国家的银行业比较，我国银行业整体上呈现国有控股商业银行“大而不强”，其它股份制商业银行“不强不大”的发展格局，并存在着许多抑制我国银行业综合竞争能力提高的问题。

六、国有企业改革与银行体制改革的趋势

解决银行不良贷款问题的根本出路是加快国有银行的改革，按市场化的要求重塑银行与国有企业的关系。

第一，各家商业银行按行政层级设立分支机构的体制将会改变，县级的支行机构将会得到合并。目前工、农、中、建四大商业银行在各县均设有支行，而实际上县与县以下的金融业务量不大。一个县域内设四个支行实属多余，再加上因管理链条过长，对县级支行监管困难，它们的信贷业务很大程度受行政机关的左右，但县政府对因此而形成的不良贷款又不承担责任。所以适当调整各商业银行分支机构的设置格局，应是下一步银行体制改革的应有之意。

第二，改革中国人民银行按省、市、自治区设置分行体制，改由按经济区域设置分行。中国人民银行作为管理机构，按行政区划设置分行的现行体制下，不利于其履行金融管理职能，管理工作难免受到省级政府的干扰，使银行的条条关系事实上变成块块关系。在今后需要加强监管力度、避免发生金融风险的形势下，就得摆脱地方利益对中央银行各分行工作的干扰，按经济区域设置分行，撤并一部分省级分行。据推算，按此思路，中国人民银行的省级机构数将减少一半左右。

第三，重塑中央银行与各商业银行之间的关系。在现行的金融体制下，商业银行与中央银行之间除了缴存准备金、申请再贷款等符合市场经济要求的关系以外，商业银行的贷款额度还受到来自中央银行的信贷指标限制，这是计划经济遗留下来的东西。在今后的改革中，这方面的关系会逐步有所改变。各商业银行在中央银行制定的政策框架中独立运营，自担风险，以达到分散和化解金融风险的

目的。

第四，非国有商业银行会得到进一步的发展，目前非国有商业银行的比重还比较小，但近几年发展较快，国有银行的市场份额呈现相对下降趋势(见表 2)。随着中国社会主义市场经济体系的发展，非国有商业银行将得到较快的发展，国有商业银行将面临着更加激烈的竞争，银行体制将随着非国有商业银行更多地介入金融业务而发生相应的变化。