我国食品安全监管法律问题研究

我国食品安全监管法律问题研究

近年来，我国食品安全问题频频发生，尤其是非正规的小型食品生产加工企业，食品安全隐患更为突出。违规企业大都是一些小的、非法的、不正规的食品生产企业，但是也有一些正规甚至知名企业有意或无意参与，比如2005年发生的“苏丹红”事件中，肯德基和亨氏均涉嫌其中。震惊全国的2008年9月“三鹿婴幼儿奶粉事件”，由于奶粉中添加三聚氰胺，导致食用者患肾结石或肾功能衰竭。截至2008年9月17日早8时，全国医疗机构共接诊、筛查食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的婴幼儿近万名，临床诊断患儿6244名(其中2名已死亡)。2008年9月对全国生产婴幼儿奶粉的108企业进行抽样调查，其中包括伊利、蒙牛在内的22家企业69批次检出含量不同的三聚氰胺，占这些企业的20.18％。

近几年我国曾被曝光有较大社会影响的问题食品黑名单以及食品安全事故如下：敌敌畏炮制的金华火腿；病死母猪肉做太仓鲜肉松，双氧水处理黑肉松；工业酒精勾兑白酒；变质豆奶导致数千名学生中毒住院；南京冠生园制造的“黑心”月饼；用甲醛泡制的众多水发食品；有害矿物油炒制的瓜子；添加增加剂的馒头、花卷；用“瘦肉精”增瘦的猪肉；用“毛发水”勾兑的酱油；用石蜡做凝固剂的重庆火锅底料；违禁“工业盐”腌制的四川泡菜；到下水道淘出来的“潲水油”；掺“吊白块”的龙口粉丝；陈年毒大米翻新做成米粉；上海三元“全佳”牌乳酸菌饮料霉菌多得无法用数字计量；价格低得出奇的假鸡精；糖精水巧妙勾兑劣质葡萄酒；果脯蜜饯微生物超标严重；添加化工原料非食用冰醋酸的山西老陈醋；湖南有毒猪油大量入市；使用福尔马林浸泡的水发食品；温州“乡巴佬”食品；黑馅饺子；江苏省泰兴市出现“有毒香肠”；用猪粪浸泡的臭豆腐；劣质奶粉吃出大头娃娃；“苏丹红”加工辣椒油；雀巢奶粉碘超标。

根据卫生部统计公报，2010年全国29个省(自治区、直辖市)报告食物中毒事件与中毒人数与2004年以前相比明显减少，但是死亡人数增加极快，根据国家质检总局在2009年和2010年全国范围内的抽查结果表明，食品平均抽样合格率不足70％，其中大型企业合格率多在90％以上，而小型企业的合格率仅为50％左右。

一、我国食品安全监管法律体系的现状

（一）综合性法律法规 随着对食品安全问题重视程度的提高，我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或与之相关的法律法规，为我国的食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。中国目前形成了以《食品卫生法》(1995年颁布并实施)、《产品质量法》(1993年颁布并施行)、《标准化法》(1988年颁布1989年实施)、《进出15商品检验法》(1989年颁布并实施)等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》(2003年国家质量监督检验检疫总局令第52号发布施行)、《进出口食品标签管理办法》(国家出入境检验检疫局2000年发布实施)、《食品添加剂卫生管理办法》(卫生部1993年发布，2001年修订)以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系，从食品本身、包装标识、安全标准与控制体系、责任追究等各个环节做出规定，为提高中国食品的安全水平奠定了基础。(1)综合性法律法规。《中华人民共和国食品卫生法》主要规定了食品、食品添加剂、食品容器、食品包装材料、使用工具及与食品相关的生产经营场所环境设施应达到的卫生要求。明确了食品卫生监督工作的职责和相关法律责任。《中华人民共和国产品质量法》适用于包括食品在内的，经过加工制作用于销售的一切产品。它是中国加强产品质量监督管理，提高产品质量，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序的主要法律依据。质量法明确了中国产品质量的监督管理机制，明确由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。规定了产品质量国家监督抽查及产品质量认证等产品质量监管制度。规范了产品生产者、销售者、检验机构、认证机构的行为及相关法律责任。《中华人民共和国农业法》规定：国家采取措施保证农产品的品质和质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检测监督体系，制定保障消费安全和保护生态环境的农产品强制性标准，禁止生产经营不符合强制性标准的农产品。1997年3月15日，卫生部发布了《食品卫生监督程序和食品卫生行政处罚办法》。2001年11月，农业部颁布实施了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》。2002年4月29日农业部和国家质检总局联合发布了《无公害农产品管理办法》并随后出台了全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见1。

1张涛：《食品安全法律规制研究》，厦门大学出版社2006年版。

2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。食品安全法是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据

（二）专门性的法律法规

1990年11月20日，卫生部发布了《粮食卫生管理办法》、《肉与肉制品卫生管理办法》、《蛋与蛋制品卫生管理办法》、《食用植物油卫生管理办法》、《水产品卫生管理办法》、《蜂蜜卫生管理办法》、《豆制品酱腌菜卫生管理办法》、《酒类卫生管理办法》等专门针对某类食物的食品安全监管法规。

1、针对新资源食品的法律法规

为加强对辐照食品和转基因食品等新资源食品的卫生管理，卫生部于1996年4月5日发布了《辐照食品卫生管理办法》，要求对辐照食品加工实行许可制度，于2001年6月颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。

2、有关食品供应链的法律法规

这方面的法律应该包括从食品的供给到食品的流通的各个环节的监督管理办法和惩罚措施。虽然我国现在还没有一个专门的法律来对食品供应链进行约束，但是已经出台了一些监管食品产地环境、品种资源、生产过程、流通过程的法律法规。例如：《国家无规定疫病区条件》、《动物检疫管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品生产许可证实施细则》等。

3、有关食品安全标准及认证法律法规

1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》明确了标准制定实施的相关责任及法律责任，1991年国务院发布的《中华人民共和国产品质量认证管理条例》，规定实行安全认定的产品，都必须符合中华人民共和国标准化法中有关的强制性标准。标准化法实施条例还制定了行业标准管理办法、企业标准化管理办法和农业标准化管理办法。

4、有关食品进出口安全的法律法规

《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫

法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》是我国进出口食品安全的法律保证，对进出口食品的质量和监管检疫做出了明确要求。

二、我国食品安全法律制度的问题

综观我国的食品安全监管法律法规体系，可以看出我国已经建立了基本的食品安全监管法律体系，但是还存在着许多漏洞与不足，主要问题是：

综观我国的食品安全监管法律法规体系，可以看出我国已经建立了基本的食品安全监管法律体系，但是还存在着许多漏洞与不足，主要问题是：

（一）法律的不完备性 根据法律的不完备性理论，法律的不完备性会使立法和执法权扩散到立法者和法庭之外，监管者会充当立法和执法者的双重角色。而我国的问题就在于，法律不完备的同时没有与监管机构做好剩余立法权和执法权的分配。一般认为，如果所有可能造成损害的行为都能准确无误地由法律详细规定，则我们认为法律是完备的，否则，法律就是不完备的，这或者是因为法律存在空白，或者是因为法律条款的开放性质。比如受社会经济及技术的快速变革所影响的领域，相对于不受外因变化影响的领域更不完备。原因在于，新的变革会挑战为解决老问题而设计的法律解决方案。因此，如果法律还想维持有效性，就需要频繁修改。从我国的实际情况来讲，许多法律都是20世纪80～90年代颁布的，而我国经济体制变革以及加入WTO后整个经济环境的改变，使得原有的法律已经不能解决食品安全管理过程中出现的新问题。我们在尽量完善法律法规体系的同时，也要认识到法律是内在不完备的。因为法律通常被设计为要长期适应于大量对象，并且要涵盖众多迥然不同的案件，而一项法律的建立，又要面临高昂的立法成本和漫长的立法过程，可以说现有的法律一定是滞后于现实经济中出现的问题的，换言之，法律必然是不完备的。从本质上来说，法律的不完备性并不等同于惩罚程度的不确定性。只要行为人知道，他的行为会受到惩罚，并且他的预期的最大惩罚值足够高，那么法律为达到最优的社会效果已具备足够的阻吓力，且这一阻吓力与惩罚程度的不确定性无关。相比之下，如果法律不完备，对于行为者个人以及执法者而言，核心问题都是确定行为是否违反法律。不完备的法律可能会惩罚无辜者，也可能会使行为人缺乏阻吓而铤而走险。所以，相对于提高食品安全事故的惩罚标准而言，思考如何弥补法律不完备时的阻吓失效更为重要。如果不能找到在不完备法律下增强执法的制度机制，那么不完备法律会使执法处于次优状态。解决方案是适当分配

立法权和执法权。如果一项既定的法律不可能解决所有未来的案件，那么解释和发展现有法律及其处理新案件的权力也需要进行分配。这种权力被称之为剩余立法权和执法权。这些权力可以分配给法庭或其他机构，例如监管者。

由于对监管者要求的制度约束不同，这使得监管者可以使用不同于立法者或法庭的方式来制定和执行法律。首先，从立法的角度看，监管者由于具有监管范围单一，监管机构精炼的原因，可以快速的对市场行为做出反应，并且容易采集证据，在较短的时间周期内通过一项法规来规范市场。其次，从执法的角度来看，法庭的职能被设计成中立的裁判者，并且仪在起诉滞后才能行使其立法权和执法权，因此，法庭是被动的。相反，监管者则被设计成主动执法者，其主动执法包含很多内容，包括监督各生产活动、开展调查以及对于违法者处以行政制裁等。并且，从立法和执法的时间上来讲，监管者也有许多优势，比如法庭只有在事后即损害发生滞后才创设和执行法律，而监管者则是主动执法者。所以，只要发现足够高的预期损害程度则在事前和事后都可以创设以及执行法律。可见，适当的对我国的食品安全监管机构赋予一定的立法权和执法权，以补充法律的不完备性带来的监管效率缺失是十分必要的。

（二）法律法规体系不够系统

我国主要的三部关于食品安全的法律《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》之间并不协调。首先，我国存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律，导致在执法过程中执法的标准和尺度的混乱。而且，《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》实际上是由部法规上升为国家法律的，不同的部门制定的法规自然会有冲突和不协调的状况，不可避免地会产生矛盾。再如，动植物防疫检疫法律法规也是如此。我国植物检疫包括农业、林业和口岸检疫三部分。农业部、国家林业局和国家质检总局分别负责这三方面的工作。三个部门各自根据《植物检疫条例》、《进出境动植物检疫法》和国务院“三定”方案开展工作。结果导致法律法规交叉和不配套的现象，法律法规的权威性和严肃性大打折扣。

目前我国的食品安全监管法律体系的基本框架是以《食品安全法》为主导，配套以各行政法规、地方规章、各类司法解释，加以《民法》、《刑法》、《行政法》来补充的执法体系。从层级上划分，有最高层级的是全国最高权力机关—全国人大及其常委会制定的法律，如《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》。第二层级是由国务院依法宪法制定的行政法规，如《进口兽药管理办法》、《农业转基

因生物安全管理条例》。第三层级则是由国务院各部委或者实施相应执法权限的执法机构依法制定的部门规章以及各地方依据《食品安全法》制定的实施条例。其中有关食品安全监管的法律条文有20多部，行政法规40多部，规章制度更是达到了近150部，可谓是种类齐全，数量繁多。但是，在实际操作过程中，却出现让执法机关操作实施难、原则定义难、案件定性难、标准控制难的“四难”境地。如对于市场销售未经检疫的猪肉事件的认定，农业局依照《动物防疫法》采用的是己销售的，没收违法所得，对还未经销售的猪肉重新补检，对合格的猪肉，可以销售。不合格的，予以销毁。但是，工商局依照国务院《生猪屠宰管理条例》却可以没收非法屠宰的生猪产品和违法所得，还可以处以违法经营额3倍以下的罚款。同一件事，却可以有两种不同的认定，且罚款的金额有3倍的差距，这些效力不同的处罚措施，落实在执法过程中，违规经营户很容易就此钻空子，消费者会认为执法机关处罚力度不一，有读职嫌疑，执法人员面临进退两难的尴尬境地。这就暴露出我国现有的食品安全法规体系不够严密统一。从食品监管内容上看，有的内容过于分散，有的就过于重复乃至于产生冲突，但对于食物链条上的一些环节，又存在法律监管的真空地带，从监管的效力看，中央的、部门的、地方的也存在不同程度的矛盾和冲突，从监管的时代性看，随着经济的发展、科学技术的日新月异、人们对食品的关注程度与日俱增，一些法律、规章过于落后，已经不能适用于现在的技术水平和食品消费现状。这些林林总总的不协调，说明我们的食品安全法律体系极度需要理顺，构建食品安全监管的新法律体系以提高执法效能。

（三）食品安全监管部门权责不清

现行的食品安全监管体制从结构上看是有利于各司其职的。但是由于食品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚，难以形成“从农场到餐桌”整条食物链的无缝连接。农业、质检、工商、卫生、商务、坏保等十多个部门对食品链的不同环节和不同方面进行监管，形成了“多头分散、齐抓共管”和“多头有责、无人负责”的局面，如表3.1所示。在部门利益最大化和责任最小化思想作用下，一旦出现食品安全事故，需要追究责任时，就会出现互相推诱，互相埋怨；一旦食品安全监管取得了成绩时，就会出现互相抢功，使食品安全监管变成部门间的利益分配和争夺。

（四）食品安全监督检验标准残缺、不统一

食品安全技术标准可以说是保证食品卫生、保障人体健康，对食品中与人体健康

相关的质量要素所规定的技术要求。

目前，我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例为23%，远远低于我国国家标准采标率44.290的总体水平，行业标准国际采标率就更低。虽然我国1986年就已正式成为CAC成员国，但我国现今仅采用了该标准的12%，特别是我国果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的质量标准和分级标准，无法实现对产品质量认证及优质优价，贮藏运输及包装标识标准不能满足果蔬贮藏流通需要，果蔬制品中目前还没有二氧化硫、福、砷、汞等有害物质含量的检测方法标准。食品安全标准重叠问题严重。例如黄花菜中氧化硫残留问题，《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留；而质检、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是0.19/kg。食品标准之间相互交叉、相互矛盾，不仅给黄花菜的种植、初加工、流通造成极大混乱，更使消费者一头雾水，无法消费，导致了生产流通和市场秩序的混乱。

（五）政府监管执行不力

相比欧盟在《食品安全白皮书》中规定有害物关键点控制体系的实施对于所有非主要食品经营者来说成为强制性义务，我国的管理理念存在较大的偏差。习惯以食品卫生管理取代了食品安全管理，对于食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性的影响不够重视。不少地方还存在重城市，轻农村；重出口，轻内销；重蔬菜，轻粮油的现象，没有将无公害食品工作当成一项公益事业，而更多地是作为一个经济问题来看待。有些地方还停留在先发展、后规范的思路，只重视经济的总量、发展速度，以促进当地经济发展为理由，搞所谓的“重点保护”，而将食品安全工作放在次要的位置。执行是监管工作的重要环节，也是监管理念与监管规则的落实。一方面，政府部门作为食品安全监管执行主体，法律授权、行政隶属等方面具有非独立性导致了政府部门监管执行失灵。首先，我国食品安全监管机构实行双重管理，在隶属关系上具有非独立性。由于中央和地方政府分别是独立的利益主体，业务上受中央政府部门指导，人事财政上受地方政府支配的监管部门必然受地方利益的干扰，缺乏执法机关应有的独立法律地位。其次，按照目前的法规，一个单项监管由一些行政管理部门按各自职能共同执法，即在法律授权上的非独立性。其三，在实施监管至少要有三个相互独立的主体，即决定对食品行业进行监管的立法机构、具体实施食品安全监管的行政执行机构以及被监管的对象。这三者在法律概念上完全相互独立，并在实施监管的过

程中扮演不同的角色。但在现存的体制下，它们相互之间有千丝万缕的联系，彼此间缺乏必要的制度制衡，监管者与被监管者很容易结成同盟，形成行政性垄断，官商合谋，利用管制权来阻挠市场竞争，共同瓜分市场剩余和垄断利润，加大消费者成本。另一方面，由于各职能部门之间缺乏沟通和信息交流，碍于职能权限，不敢越位查处，协调性不强，不能联动协作和立即追根溯源的情况严重影响了食品安全监管工作的顺利进行。特别在一些随着市场经济的发展而产生的一些新问题、新领域，法律法规缺乏管理的规定，导致监管职责不明确。同时，这种分段监管体制，尤其是职责交叉和管理断裂现象的存在，必然会增加政府在食品安全监管方面的成本和难度。

（六）惩罚性赔偿标准过低

(l)惩罚性赔偿的含义。惩罚性损害赔偿，就是指作为一种惩罚方式而由加害人给予受害人超过其实际损失的损害赔偿制度③。惩罚性赔偿制度在英美法系的国家得到了普遍的应用。惩罚性赔偿的实施对于经营者的违法行为，特别是故意或者恶意的欺诈行为，起到积极地阻止或惩戒作用，同时对于补偿消费者因侵权方的恶意侵权而遭受的利益损失，补偿受害人所遭受的物质和精神损失。惩罚性赔偿制度的确立，强化了对消费者权益的保护，消费者在食品消费过程中受到损害时，可以拿起法律的武器捍卫自己的权益。

(2)惩罚性赔偿制度在我国法律中的应用。我国《消费者权益保护法》借鉴了英美法的惩罚性赔偿制度，第一次明确的惩罚性赔偿制度写入法律，消法第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”《食品安全法》规定违反本法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。

(3)惩罚性赔偿标准过低引发的问题。即便两法都明确了补偿性惩罚措施，但是因为食品往往价格较低，即使十倍赔偿总价值也不会很高，因而在实际执行中，消费者认为两法中规定的赔偿金额不足以弥补自己的损失，通过诉讼维权，不但时间漫长而且诉讼成本较高，同时司法实践中一般只判决赔偿实际损失，不考虑受害者耗费的时间、精力等成本，因此许多消费者放弃了维权。同时由于缺乏惩罚性赔偿，违法者的违法成本很低，不能对商家的侵权行为进行震慑，部分企业也继续铤而走险。

(4)法律法规处罚力度不强。与成熟的食品安全法律体系相比，我国的食品安全处罚力度明显偏弱。《食品卫生法》第三十九条规定“违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”。除去物价上涨等因素来看，现有的最高罚款限制，已经远远不能震慑从事违法生产的犯罪分子。例如2004年6月3日浙江省金华市金东区人民法院对“毒火腿”案作出一审判决，以生产有毒、有害食品罪分别判处被告人曹锡平有期徒刑两年，并处罚金2万元；判处被告人曹锡洪有期徒刑一年六个月，缓刑两年，并处罚金2万元。而与此鲜明对比的是韩国的毒水饺事件以食品商的自杀了结，因为韩国食品商知道，他的企业承受不了重罚。虽然这是个极端的例子，但是也从一个方面证明了韩国的食品安全监管法律很好的震慑了不法食品商。 7、食品安全认证标准与国际标准不接轨。我国现有的食品安全认证标准，由于颁布的年代较早，以及原有的计划经济影响，认证标准往往只考虑本国的情况，认证门槛低，安全标准陈旧，与现在加入WTO后的新环境不能相适应，与国际标准也不接轨，这就给某些外国食品商造成了可乘之机，对销往本国和我国的产品实行双重标准。并且，由于标准的不一致，也对我国的安全食品出口带来了不良影响，进口国有时会以我国检疫标准低下为理由，退回或者撤销我国的出口食品，同时也对我国的食品出口信誉造成损害。

三、完善食品安全监管的法律思考

（一）统一我国食品安全监管法律体系

食品安全是社会发展、人民健康的基本保障，要保护食品安全，一部统一的食品安全法律体系是提高食品安全监管执行力的关键。我国目前的食品安全监管法律体系还很不完备，与欧美日等发达国家相比还存在较大的差距。美国、日本等国家有着一整套完善的食品安全法律体系，相关的法律几乎能包涵所有的领域，其食品安全监管体系全面，食品安全标准统一，每一种食品只有一个标准，食品安全监管程序的可操作性强。我国的现有食品安全法律法规对食品从源头到餐桌的涵盖还不完全，在一些部分存在法律监管空白，一些部分则出现法律重叠甚至冲突的地方。如农业部出台的《动植物检疫管理办法》和商务部的《生猪屠宰管理条例实施办法》对生猪屠宰都进

行监督管理，但对检验都不是很明确，在具体执行时容易产生矛盾。食品安全问题的解决，应有一套完善的、符合当前我国国情的合理的、能科学有效的、便于操作执行的法律体系，这样，才能将食品从源头到餐桌的整个链条的安全都控制住。另外，我国还有一些法律法规己明显落后于时代的发展，有必要对现有的食品安全监管法律法规体系进行完善，对己不符合现代食品安全理念的旧法进行修改甚至废止，制定出一套完整的行之有效的统一的食品安全法典，解决我国食品安全监管法律法规体系混乱的问题

（二）对食品安全监管机构进行适当的整合

（1）建立统一的食品安全监管机构。成立国家食品安全委员会，改变食品安全管理上的多头管理格局，实行统一多级制管理。这就要求将有关食品安全的权限重新梳理后，交由食品安全委员会统一管理，再在委员会下设各个地方级别的管理机构，向委员会负责，负责本地区的食品安全监管工作。基于我国幅员辽阔，人口众多，食品产量巨大和品种繁多的国情，建立这样一个统一的分级管理制度是十分必需的。这不仅有利于消除监管部门多头管理带来的效率损失，而且有利于加强政府部门对于食品安全问题的整体管理。

（2）精简监管机构，整合监管职能，建立权责分明的监管体系。进一步理顺有关监管部门的职责，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取品种监管为主、分段监管为辅的方式，对食品进行从“从土地到餐桌”的全程有效监督。按照食品的分类，通过对现有监管机构进行职能拆分，人员进行整合，争取每类食品都有专门机构负责。并采取“责任追溯”原则，每批次的食品都要在公共实验室留有样品，一旦出现问题，就要从最后一个监管部门起追究责任，直到查出责任人。

（3）加强监管体系与司法体系的协调合作。监管体系和司法体系，作为食品安全监管的主动和被动执法者，在以往的食品安全监管工作中，往往是各自为政，较少合作与协商，导致监管标准的混乱和司法权威的损失。可以建立一个监管机构和司法部门的协商委员会，监管机构及时把市场上的食品安全动向汇报给司法部门，作为司法部门执法的参考，使得法律的威慑性和阻吓性有针对性的发挥作用，从而对食品安全问题的遏制更为有效。同样的，司法部门也可以把通过司法审判还不能完善解决的问题，转移给监管部门，并且提醒监管部门应该重点注意的环节。这样能够加强司法和监管体系的相互协调合作，提高监管质量。

我国虽然有关于食品质量的总体性法规《食品安全法》、《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《进出口商品检验法》，但这些法律对食品质量安全仅做了一些概要性规定，相互间协调和配套性差，可操作性不强。建议相关部门，做好沟通，对于各法律间矛盾重复的部分做出适当的协调和修改，并制定统一的食品安全标准。应在食品安全法的基本原则指导下，将分散在多部食品监管法律法规中属于禁止性的内容剥离后集中起来，由国务院分别制定“食品生产监督管理条例”、“食品加工监督管理条例”、“食品经营监督管理条例”、“食品安全监察条例”；将属于义务性的内容集中起来，由国务院食品安全主管部门分别制定“食品生产质量规范”、“食品加工质量规范”、“食品经营质量规范”、“食品安全监管行为规范”；将属于标准性的内容，归于食品安全标准化体系。这样可以较好地对食品生产、加工、经营者和监管者的行为进行规范化管理，形成一种层次分明、环环相扣、功能齐全、监管有效的食品安全法律体系。

（三）强化食品安全监督执法力度

多头执法使很大一部分力量在相互依赖、推诱中消耗掉，部门之间形不成合力，监管责任落不到实处，“七八个大盖帽管不住一个杀猪的”、“十几个执法的治不了一个造假的”，诸多怪现象屡见不鲜。卫生监督和质检部门要进一步加大对违法食品安全生产经营者的查处力度，治理不合格产品生产的源头，依法对制假贩假的企业、个人进行坚决的打击。加大处罚力度，对违反食品卫生法的构成犯罪的要移交送司法部门从严处理，真正起到杀一做百的作用，并落实卫生行政执法部门的责任，实行责任追究制。

（四）“农田到餐桌”全过程控制原则，实行无缝监管制度

大部分发达国家对于食品安全法律制度都推崇应该覆盖食品“从农田到餐桌”的食品链的所有方面，包括化肥、农药、饲料的生产与使用；农产品的生产、加工、包装、储藏和运输；与食品接触工具或容器的卫生性；操作人员的健康与卫生要求；食品标签提供信息的充分性和真实性以及消费者的正确使用等。食品涉及面非常广，食品安全法律体系非常庞杂，但整个食品法律体系应该是统一的，并相互补充。

（五）采用HACCP制度作为新的食品安全规制的基础

HACCP是危害关键点控制的英文缩写。HACCP制度要求在食品链中确认关键控制点，并相应地开发了一套监测程序，能及时发现控制过程中的失败点。，HACCP

的采用反映了一种共识，在危害到达消费者之前就应该被有效地阻止和控制。1996年美国农业部(USDA)的《减少细菌污染法》就规定了肉类屠宰和加工企业强制使用HACCP的要求，政府还为小型肉类加工企业提供了HACCP的模式。美国食品药品管理局(FDA)在1995年要求海产品企业强制使用HACCP，在2001年要求果汁企业采用该标准。加拿大也要求鱼类、海产品、肉类行业采用HACCP。而欧盟早在1993年就要求在整个食品制度中采用HACCP方法。

另外，欧盟反复修订有关食品安全技术法规，以最科学的技术方法和动态的措施来指导食品生产和消费。欧盟对其制定的技术法规修订的频率之快在全世界是少有的，这种动态的举措对于完善整个食品安全法规体系作用很大，及时修订，用最先进的技术来指导整个食物链中的生产作业，会很大程度降低潜在危害的发生，对保护全体消费者，尤其是欧盟地区消费人群无疑起到很大的作用。

本文虽然针对我国食品安全监管法律效能的提高提出了自己的看法和观点，但是，食品安全监管是一个动态的执行过程，在实际工作中，其效能会受到很多因素的影响，新的问题会随时产生。未来本人将从执法环境和人力资源等方面来继续研究食品安全监管效能问题，以不断提高公共管理部门的执法水平，完善整个食品安全监管体系，保障我国的食品安全环境。

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