我国省级政府门户网站的调查与分析

我国省级政府门户网站的调查与分析

摘要:从网站内容、网站功能和网站形式三个方面对我国省级政府门户网站建设中存在的问题进行了总结，并结合国内外的有关研究成果，对问题产生的原因进行了分析。 关键词：省级政府网站 电子政务 问题 原因

省级政府门户网站是各省（自治区、直辖市）的政府网站门户，它通过集成与整合本地的政府网站资源、政府电子化管理与服务职能，向公众提供“一站式”服务，是各省级政府面向公众进行电子化管理与提供网络服务的总平台。我国省级政府门户网站在政府网站建设中水平相对较高，尤其是近几年在政府网站绩效评估的推动下，发展迅速，取得了令人瞩目的成就。但调查发现，我国省级政府门户网站建设仍存在很多问题，主要体现出政府部门在服务理念和组织管理、制度建设方面存在差距。

一、问题总结

⒈网站信息内容

⑴信息量少

作为省级政府的门户网站，应整合本辖区有关政治经济、科教文化、社会生活和自然地理等各方面的政府信息，成为本地区政府网站资源的总窗口。但从调查的结果看，全面覆盖政府信息公开目录的网站不多；部分网站信息量非常少且内容单调；部分网站仅发布静态的政务信息；部分网站重点宣传当地的产业、旅游等资源，而缺乏便民服务信息、社会生活信息、网上办事与在线互动等与民众生活息息相关的内容，离政府“门户”功能与定位相去甚远。 ⑵信息质量偏低

作为省级政府门户网站，发布的信息应具有严肃性、真实性、可靠性与权威性。然而，调查发现，很多政府网站信息大量转自国内外新闻媒体，一方面，这些转载信息的真实可靠性无法确认；另一方面，转载的信息存在着未注明信息的来源、作者、产生时间等基本要素的现象，人们不但无法判断所查阅的信息是失效的信息还是当前有效的信息，而且该行为还涉嫌侵权，严重影响了政府网站的公信力。

⑶信息的时效性差

信息更新不及时是我国省级政府门户网站普遍存在的问题。调查发现，部分网站的信息更新时滞长达1周以上，甚至有“死网”现象；有些网站双休日停止更新；有些网站虽每日更新新闻、政务动态、天气信息等栏目，但其他类目信息的更新频率很低，例如，迄今为止，某政府网站还把非典疫情报告、非典防治工作列为主页上的重要专题。

⑷信息服务的深度不够

调查发现，大部分政府网站只提供一次信息，即只发布原始的、未经深加工的信息，缺乏统计信息与分析研究报告之类的深度信息。此外，在信息发布与公开方面，政府机构与职能、领导信息、域情概况、政府文件、政策法规等信息比较齐全，但人事任免、财政公开、政府采购等核心信息公开程度不够。

⑸缺乏版权声明、隐私权保护等相关信息

从访问结果看，部分省级政府的信息主管部门法律意识淡薄，如：门户网站没有版权保

护声明，对哪些信息拥有所有权、发布权、控制权，哪些信息拥有使用权、转让权，哪些信息应该保密，哪些信息必须向社会公开，公民有权利获取哪些信息等问题都没有明确的规定。 ⑹网站语言版本有待改进

调查发现，大部分省级政府门户网站只有中文简体版，有中文简体、中文繁体和英文三种版本的网站不到省级政府门户网站总数的1/4。这种状况不利于我国政府网站用户范围的扩展，不利于扩大各省在国际社会上的影响力。

⑺其他辅助性信息存在的问题

辅助性信息是指为网站主体信息内容服务，用以标识、描述、维护和管理网站的信息，例如网站的名称、域名、主办单位、技术支持单位、版权或法律声明等。我国省级政府门户网站在辅助性信息建设方面存在诸多问题，主要表现如下：

——域名和网站名称不规范，负责机构不统一，网站信箱、联系方式等缺乏，不利于网站的推广、改进以及权威性的提升；

——流量统计、关于本站、加入收藏、设为首页、建议分辨率、网站评价等基本功能信息项缺乏，用户无法知道网站的流量大小，无法简易便捷地收藏该网站，无法对网站做评价反馈；

——有些省级政府门户网站没有站点地图与网站指南，人们无法从网站获得使用帮助信息，也不能对整个网站进行全局性把握或概览。

⒉网站服务功能

⑴网上办事功能不足

除了上海、北京等少数几个政府门户网站网上办事项目丰富外，大部分省级政府门户网站停留在信息发布层次，在线办事功能严重缺失。具体表现在：

——能真正提供网上办公的网站还不多，有在线办事功能的网站不足省政府门户网站总数的一半，还有若干网站没有在线办事栏目。

——即便是有在线办事功能的网站，其办事功能也非常有限。办事指南类、指示性信息和在线查询性信息较为翔实，但在线直接办理的项目很少。

——有些网站虽设立了网上办公栏目，但是其办事事项均链接自各部门网站，没有进行深入整合，用户依然需要逐个点击各部门网站完成事项办理，非常不方便。

——有些省级政府门户网站没有真正履行网上办公职能，对公众提交的申请不予受理或延迟受理，使办事栏目形同虚设。

——网上办事栏目的类目设计存在“以政府为中心”的痕迹，部分网站没有从用户的角度对网上办事栏目分类，而是按照办事主题或办事部门分类，这和传统的政府办事流程没有太大区别。可见，我国电子政府离“凡是在实际中可以实现的政府职能工作，在网上基本上都可以实现”的建设目标还相距较远。

⑵网上交互功能不足

在网上交互功能方面，有相当数量的省级政府网站没有设立网上交互栏目，完全处于单向信息发布阶段。大部分已经建立网上交互栏目的网站，其交互程度不理想。一些网站交互栏目的设计本身不合理，例如，有些网站设有网上留言板、读者信箱、领导信箱，但只能提交问题，不能查看回复，不能查看他人的提问与结果；有些网站虽有网上调查，但非常粗略，只有“你对本站的建议及意见”之类的简单问题，交互信息不多，信息透明度低；大多数网站并没有形成良好的在线互动机制，政府和民众之间缺乏沟通，虽设立了各种互动渠道与栏目，但实际效果并不好，没有调动起公众的积极性，影响了社会公众与政府沟通的热情。 ⑶资源整合能力差

省级政府门户网站的突出特点就是网站资源链接功能强大。网站链接是门户网站丰富网站资源，拓宽网站信息内容覆盖面，避免资源重复建设，指引人们进入国内外政府网站和各

类资源网站的通道。就目前我国网站建设情况看，省级政府门户网站同国内政府网站的链接状况较好，但同国外网站的链接基本没有；网站链接的分类混乱，有些省级政府门户网站在网站导航、友情链接栏目中，除了常规的中央部委、其他省市、本省各部门、本地市县的网站导航之外，还链接有省内外的新闻传媒与专业网站，但没有进行科学分类，置于同一下拉菜单中，不便于人们查找相关网站信息；有些链接对象和本网站关系不大，浪费链接空间，干扰用户查找有价值的信息。

⒊网站信息的组织与表达方式

⑴网站顶层框架设计

①某些网站的频道设计不合理，主要表现在：主频道设计数量过多，用户很难迅速定位所需信息所属的类目，而且类目过多，割裂了类目之间的关系，使得网站信息重点不突出；频道内容交叉重复严重，类目划分在逻辑上不合理，过多的交叉让用户难以对信息所属频道有正确的定位。

②网站主频道分类体系不合理，绝大多数政府网站尚未建立面向用户的分类机制，很多省级政府门户网站的类目体系与服务项目按职能机构进行设计，没有考虑如何方便用户查找与使用信息。

③内容框架布局存在问题，例如有些省级政府门户网站首页内容很多，但对内容区域模块划分不明显，颜色、各栏目之间的边界不明显。

④网页页面层级设计不合理，层级深度有的过多，有的过少，且存在各层级页面布局风格不协调统一的现象。

⑵网站导航系统设计

①少数省级政府门户网站没有全局导航，不方便用户纵览全站信息，亦不利于人们迅速定位与查找信息。

②某些网站导航手段单一。导航手段有全局导航条、局部导航条、网站地图、网站指南、位置指示符等，运用多种导航手段，可以方便用户从不同的方位选用符合自己爱好与习惯的方式浏览所需信息，在不同层级页面之间自由切换，让用户能够轻松地掌控整个网站的内容与功能服务体系。但部分网站没有网站地图、辅助导航等，甚至在一些网页上没有导航，用户无法按原浏览路径返回上级页面或主页面。

③网站导航不能涵盖网站所有信息，用户根据全局导航不能浏览到网站的全部信息。 ④导航风格不统一。某些网站导航元素及其设计风格在不同层级页面差异大，人们使用导航功能的学习与适应成本增加，也增加了网站设计的成本；此外，不同类型的导航之间也存在不一致的情形，例如有些网站版本已经改变，但网站地图却未做相应的修改，网站地图同网站内容脱节。

⑶网站标识系统设计

①导航元素的标识表达存在问题，某些元素在位置上并列，但在逻辑上却是隶属或交叉关系，一旦某信息同时属于不同导航元素所标识的范围，用户不知道应该去哪个栏目寻找信息。

②某些网站信息内容的标识字体大小不一，排列混乱，严重影响了首页质量；还有些网站标识颜色过于花哨，不符合政府网站的性质与形象。

③网页的非文本元素缺乏文字说明，图像信息在无法显示的情况下，没有文字说明而无法得知其信息。

⑷网站检索系统设计

①有少数省级政府门户网站没有信息检索功能。有些网站虽有检索框，但没有检索功能。

②有些网站提供的检索系统仅仅是百度或者google等搜索引擎的链接，不能够对本站信息进行有针对性的检索。

③某些网站的检索系统没有检索帮助。

④检索路径比较齐全的网站很少，检索入口单一。

⑤具有检索功能的网站大多仅提供站内检索，仅有少数几家省级政府门户网站具有站群检索功能。

⑥检索结果显示方式的个性化定制功能不足。例如，提供时间和相关度两种检索结果排序方式和提供“每页显示量”与“是否显示摘要”选择项的网站仅有北京、浙江、云南、山东4家。

⑦检索结果显示的内容五花八门，有的仅显示标题，如河北、安徽、福建、广东、四川；有的只显示标题与时间，如湖北、湖南、重庆；有的仅显示标题与摘要，如江苏。 ⑸其他方面

调查期间发现，有多个省级政府网站的页面经常打不开；还有些政府网站的访问速度较慢，网页打开时间过长，严重影响用户使用该网站的信心；有些网站在进入主页前要经历一个flash做的“网站封面”，非常不方便；还有些网站的flash页面和脚本语言插件设计显示不了，而且网站没有浏览器版本和分辨率等推荐信息，这些问题或多或少对用户浏览网站造成了不便。

⒋整体性、综合性方面

⑴总体水平低，地区差距大

总体而言，除了上海、北京、吉林等少数网站外，大部分的省级政府门户网站的在线办事能力与网上交互水平很低；有相当数量的网站信息更新不及时，服务功能不健全，发布的信息时效性差；有的网站只有静态功能的介绍，欠缺动态信息交流；有的网站与用户交流沟通的手段单一，相关链接范围窄、深度不足；还有一些政府网站存在着与自己的本职工作联系不紧、脱离实际的问题；甚至一部分政府门户网站有名无实，信息不更新，没有深入链接，变为“死网”。

此外，我国政府网站建设存在较大的地区差异：东部发达地区由于经济、教育等环境优于中西部地区，政府网站建设的总体水平高于中西部地区，如上海、浙江等地的政府门户网站建设领先一步，不仅图文并茂，而且信息丰富，有很好的交互功能；西部地区，如宁夏、西藏、新疆等地的政府网站建设严重滞后。

⑵重形式轻内容、轻服务现象严重

某些网站形式建设非常好，组织框架、类目体系、导航系统、检索系统、标识设计、颜色搭配等各方面都比较科学，符合政府网站建设的理念与目标，但网站内容比较匮乏，服务功能欠缺，网站互动效果不好。还有一些网站的定位有问题，网站信息内容虽然比较丰富，但是基本没有网上办事和在线交互功能，仅当成了信息发布的站点。

⑶网站建设缺乏统一规划，资源整合不足

由于历史的原因和管理体制的局限，我国政府信息化建设大多是按部门开展的，由此形成各自为政、相对独立的局面。政府之间资源不能共享、重复建设多，政府网站建设缺乏全面规划和有效组织，没有形成统一的信息组织和发布规范，如站名、域名规则五花八门；网站内容建设区别甚大，缺乏最起码的统一与规范，政府网站与政府形象有较大差距。此外，省级政府网站的信息资源整合能力较差。每个省辖的厅局委办、市县区等大都建有自己的网站，数量十分可观，但是，能够有效整合各级政府网站并提供集成式服务的并不多。具备良好整合功能的政府门户网站，不仅应包括相关政府机构的网站链接，还应通过政府门户网站的制度性设计，在统一的架构下，将政府各相关部门的信息进行分类，向社会公众提供“一站式”服务，使社会公众在政府电子化服务的使用上更为简便。但我国大部分地区的政府部

门网站与门户网站之间关系过于松散，政府服务集成度不高，省级政府门户网站作为电子政府服务平台的资源整合作用尚不明显。

二、原因分析

⒈理念方面

没有树立“服务于民”的理念，对政府门户网站的目标定位认识不清，面向用户的服务理念尚未成为政府网站建设的指导思想。例如，有些网站仅仅侧重政务信息的发布，忽视便民服务信息的开发；有些网站信息组织分类体系没有以用户为中心而是按机构职能进行分类，未按用户群属分类。

对省级政府门户网站的重要性和“门户”观念认识不够。政府门户网站不是简单地进行信息发布，而是电子政务服务的窗口与总平台，它应整合各级政府网站资源以及各部门管理与服务职能，以形成在管理型政府向服务型政府转变过程中的综合性资源系统。但很多省级政府似乎没有意识到这一点，未从战略高度上认识政府门户网站建设的意义，不重视门户网站的开发与建设，从而导致门户网站建设质量不高。

⒉组织管理与制度层面

⑴缺乏统一的组织协调机构

在管理机制方面，我国省级政府门户网站建设没有形成统一的、强有力的组织管理与协调机构，没有建立有效的政府首席信息官制度。省级政府门户网站如何整合各地区、各部门的政府信息资源与业务职能，通过网站提供“一站式”政务信息服务，需要强有力的组织协调与执行机构的保障。同时该机构还应负责制定资源共享的目录体系及标准规范，用以统一而有序地整合跨部门、跨区域的信息资源，建立“一站式”信息服务的政府门户。

⑵网站管理与责任机制不合理

省级政府门户网站是该省区政府网站群的门户，拥有庞大的信息类目体系，仅依靠某一机构与部门的力量来对信息进行维护、管理与更新，是极其困难的。从我国省级政府门户网站建站模式看，某些网站主要依靠省级政府门户网站工作部门通过各种渠道采集信息以实现网站信息内容的更新与维护，政府各业务部门并不直接参与。因此网站维护工作远超出网站工作者的能力范围，从而导致网站信息质量的低下。此外，网站工作流程和相关人员职责不明确，也是影响网站建设水平的重要原因。

⑶缺乏合理的人才引进与培养机制

人才是政府门户网站建设成功的关键。一些网站的建站与维护水平低下，其主要原因就是不重视电子政务人才的引进与培养，严重缺乏这方面的专业人才。

⑷网站运营管理模式落后

部分省级政府网站运营管理机制落后，没有建立较好的监督、激励与促进机制，不能有效激发网站建设相关技术支持与信息内容支持单位的动力。

⑸信息发布规范与标准缺失

调查发现，很多省级政府门户网站没有政务信息公开目录；有些网站即使有此类目录，也没有按照规定进行信息发布。此外，没有一套合理的信息采集、编辑与发布规范与标准，从而导致以下诸多问题：信息公开不充分、不及时；网站信息不够丰富，覆盖面不够广；网站页面的字体大小不适当等。

⒊其他方面

促进政府电子化服务发展的体制尚未建立完善。促进政府电子化服务发展的因素并不是

单纯的技术问题，更多的是体制问题。政府信息化，改变了传统的信息传递与共享方式，政府各部门、各环节之间的信息传递和交流能够直接进行且具有时效性，逐步形成了新的信息交流与共享机制。这势必带来政府管理模式的变革，如组织结构扁平化、公权力重新配置等，以适应政务信息化和电子政务的发展要求。这种变革，必然对某些政府部门和相关人员的既得利益造成冲击，影响到他们因信息垄断而获得的特权。因此，政府信息化进程客观上受到抵制或是不合作，政府网站的建设流于形式，一味强调硬件和形式建设而忽视政务的流程再造和面向公众的信息服务；提供的在线服务少之又少，服务效果不好，反过来又抑制了公众使用电子政务服务的热情，如此造成政府门户网站建设和服务的恶性循环。目前省级政府门户网站存在的这些问题，应该说是由深层次的体制因素所造成的。

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作者简介：

谢晓专，男，汉族，1980年生，硕士，中国人民公安大学公安情报学系助教。 （本文责编：宋文好）