民诉法司法解释有关公益诉讼程序规定的条文解读

文/湖北省恩施州中级人民法院 吴卫

来源/微信公众号 海坛特哥

2012年修订的《民事诉讼法》第一次从程序法角度对公益诉讼作出了规定。对此，2015民诉法司法解释针对该规定设置专章对公益诉讼中的具体事项进一步规范。在本文中，笔者拟结合2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及新修订的《环境保护法》，提取相应关键词，对新民诉法司法解释的相关条文进行解读。

|  一、起诉

关于起诉主体，2012年民诉法规定为“法律规定的机关和有关组织”，对此司法解释仍延续该规定未对其做进一步延伸，但《环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对“有关组织”做出了详细界定：1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等。2、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。无论是机关还是社会团体等有关组织，提起公益诉讼均必须有明确的法律授权，而提起环境公益诉讼还需满足上述两个条件。在案件受理后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。之所以如此限定是因公益诉讼受害者不特定、侵权行为牵涉面广的特点，明确相应主体的起诉资质便于该诉讼制度的落实不至于成一纸空文。关于起诉条件，对比民诉法第一百一十九条[1]关于私益诉讼的规定，除第一项“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”外，其余几项条件皆一致。这也是因公益诉讼的本质特征所致——公共利益受损、受害者不特定，实践中有可能没有直接利害关系人，或者即便有直接利害关系人而直接利害关系人不知其权益受损或迫于多重因素不敢提起诉讼，为更好的保护公共利益，对起诉资质以及起诉条件做适度放宽，这也是为更好实现公益诉讼制度设计的初衷。

|  二、管辖

民诉法司法解释第二百八十五条分三款对公益诉讼的地域管辖、级别管辖、专属管辖、集中管辖作出了规定，公益诉讼案件作为针对环境污染、众多消费者合法权益等公共利益受侵害的案件，属于典型的侵权之诉，按照《民事诉讼法》第二十八条[2]之规定，应当由侵权行为地或者被告住所地法院管辖。关于级别管辖，《民事诉讼法》第十八条[3]对中级人民法院管辖的一审民事案件进行了明确界定，公益诉讼因涉及社会公共利益，一般来说涉案人数众多，审理程序上较一般民事案件更为复杂，并且社会影响较大，社会关注度高，审结后执行难度也较大，确定为中级人民法院管辖也是民诉法规定的应有之意。当然在级别管辖上并非完全不能突破，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条第二款[4]规定，在特殊情况下确有必要的，经高级人民法院核准后基层法院可以受理环境民事公益诉讼。因公益诉讼受害者不特定的特点，有可能存在不同原告或同一原告针对同一侵权行为向不同地法院提起诉讼的情况，为避免司法资源浪费，统一裁判尺度，基于《民事诉讼法》第三十五条关于共同管辖的规定，确定最先立案的法院管辖。对于海洋环境污染提起的公益诉讼，考虑海上污染物具有漂浮浮动等特点，结合海事诉讼特别程序法的规定，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地悔事法院专属管辖。

|  三、审理

公益诉讼之所以在民诉法司法解释中进行专章规定，是因其与一般的普通民事诉讼有别，具备自身的特殊性，对此在审理中应有与一般民事诉讼不同的程序性规定。

首先，在行政保护程序的衔接上，是否必经行政保护的前置程序，对此相关法律法规未做明确界定，此次司法解释亦未作限定，但是司法解释规定了公益诉讼的通报制，即人民法院受理后应当在十日内书面通知相关行政主管部门。这是因为行政保护的救济手段具有积极主动高效的特点，目前出现较多的公益诉讼一般为环境污染公益诉讼和消费者权益受害诉讼，此两类案件都有相应的行政主管部门管理规制，在案件受理后通报相关行政部门，一是可以节约司法资源。行政部门在接到通报后大多会及时依法执法，在审理程序开始前就对相关侵权行为作出处理，在社会公共利益得到维护后可省去后续的司法程序；二是行政机关和司法机关可在相关信息上共享沟通，形成良性互动，在案件审结后，相互配合执行，共同促进对社会公共利益的保护。

第二，关于案件公告问题。公益诉讼区别于私益诉讼之处在于公益诉讼涉及不特定多数人利益，原告与案件没有直接的利害关系。公益诉讼的原告系法律规定的相关机关和社会组织，是社会公共利益的代表，对于此种代表诉讼人民法院受理后应否进行公告，司法解释并未作出强制性规定，但是在环境污染的公益诉讼中，相关司法解释规定必须进行公告。[5]对于其他类公益诉讼，笔者认为可以视情况进行公告。

第三、关于公益诉讼与私益诉讼的关系，因两种诉讼目的和保护的利益不同，两种诉讼应当互不影响，司法解释对此亦规定一种诉讼不因另一诉讼的进行而受到限制。

|  四、调解

公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益，而调解、和解涉及到当事人权益的处分和意思自治，这就涉及公平正义和自由的平衡。对于公益诉讼中侵权事实清楚责任明确的情况，对具体的责任履行方式、时间、损害赔付数额等双方可协商一致，经人民法院审查确未损害社会公共利益、国家利益和他人合法利益的，可以对和解或调解协议予以确认。但是因公益诉讼系代表人之诉，为防止原被告双方私下利益勾兑损害他方利益，民诉法司法解释在调解程序上特别规定人民法院应当将调解、和解协议进行公告，目的是使公众知晓协议内容，以便及时对损害社会公共利益的行为行使监督权。同样基于此原因，双方当事人达成协议后申请撤诉的，人民法院应不予准许。

注释：

[1]《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条： 起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

[2]《中华人民共和国民事诉讼法》第二十八条： 因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。

[3]《中华人民共和国民事诉讼法》第十八条： 中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本辖区有重大影响的案件；（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。

[4]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条： 第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。

中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。

同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。

[5]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十条人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。

附：民诉法司法解释相关条文

十三、公益诉讼

第二百八十四条 环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：

（一）有明确的被告；

（二）有具体的诉讼请求；

（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；

（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

第二百八十五条 公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。

因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。

对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。

第二百八十六条 人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。

第二百八十七条 人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。

第二百八十八条 人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。

第二百八十九条 对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。

当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。

公告期满后，人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书；和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。

第二百九十条 公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。

第二百九十一条 公益诉讼案件的裁判发生法律效力后，其他依法具有原告资格的机关和有关组织就同一侵权行为另行提起公益诉讼的，人民法院裁定不予受理，但法律、司法解释另有规定的除外。