完善我国财政转移支付制度

　　提要转移支付制度是我国分税制财政体制的重要组成部分，也是平衡区域间经济差距的主要手段之一。但是，目前我国区域间经济差距不但没有缩小，反而有拉大的趋势。本文提出我国财政转移支付制度存在结构不合理、监督管理制度不健全等问题，并有针对性地提出了一系列完善措施。 　　关键词：转移支付；分税制；区域间经济差距 　　中图分类号：F810文献标识码：A 　　 　　一、我国财政转移支付制度现状 　　 　　我国现行财政转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的。目前，我国现行财政转移支付主要由体制补助、税收返还、专项补助、结算补助等多种形式构成，1995年又实行了过渡期转移支付（2002年后并入一般转移支付）。 　　总的来看，现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付总额为2，530亿元，到2005年已增长到11，483亿元，为1995年的4.5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占1/3左右，标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足、支持了重大经济改革、促进了地方相对均衡发展。 　　 　　二、我国财政转移支付制度存在的主要问题 　　 　　尽管建立了分税制财政体制的基本框架，但受多种因素的影响和制约，作为分税制财政体制重要组成部分及主要保障的转移支付制度，却远没有做到科学规范和切实可行。我国现行的转移支付制度存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面： 　　（一）转移支付结构不合理。自转移支付制度实行以来，其结构一直在不断改进完善之中，财力性转移支付增长过快，比重逐年上升，专项转移支付所占比重呈下降趋势。到2006年，中央财力性转移支付占转移支付总额比重提高到51.8%（其中一般性转移支付占16.7%），专项转移支付占48.2%。但就现状来看，从为实现基本公共服务均等化方面衡量，结构比例还不够合理，专项转移支付比重仍然偏高，财力性转移支付规模仍然偏低，一般性转移支付规模就更低，承担均等化职能的转移支付力度仍然不够大。 　　（二）转移支付的测算依据没有体现区别对待的原则。有的地方反映，按照全国统一的平均有效税率来测算增值税标准收入，难以体现各地因产业结构、行业结构、产品结构等导致的税源结构差异。有些地方认为，确定标准支出的依据涵盖不够，没有将某些新发生的支出及时纳入标准支出的测算范围。一些边疆省份和困难省份认为，按照全国统一支出水平确定各地区标准支出有不尽合理之处。 　　（三）监督管理制度不健全。监督管理制度不健全，特别是专项转移支付问题突出。一是立项不规范，缺乏总体规划。有些项目的确立没有严格的论证和审批程序，一事一议的专项转移支付项目不断增加，致使专项转移支付项目散乱，很不规范。二是专项转移支付资金的分配操作不够规范。有些资金的分配安排，随意性大、透明度不高、拨款的依据和标准没有严格明确的界定，有的资金多个部门参与安排分配，不仅没有严格的规程，而且很容易与实现基本公共服务均等化的目标和要求相脱离。三是专项转移支付配套政策不规范。一些部门不切实际地自行提出配套要求，致使一些项目出现被迫负债配套或弄虚作假现象。有些专项资金由于零散，被挤占挪用现象比较严重，部分资金成了地方的“吃饭”钱。 　　 　　三、完善我国财政转移支付制度的措施 　　 　　（一）优化转移支付结构。调整转移支付结构的目的是扩大均等化转移支付的规模，强化财政均等化功能，最后建立一个以公式化为基础，一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。第一，简化转移支付的基本类型，调整为均等化和专项两种。这样，可以使转移支付目标和对象更明确，减少重复补贴。第二，扩大一般性转移支付规模。应逐步提高一般性转移支付的比例，使其成为转移支付的主要形式。近年来，财政收入连年大幅度超速增长为一般性转移支付规模的扩大提供了有利条件。同时，转移支付方式的简化也使更多财政资金能够转移到这方面来。还可以考虑将国债转化为中央政府转移支付资金，对地方政府采用国债转贷的方式，把发行的一般性国债中的一部分用于转移支付。第三，规范专项转移支付。通过严格的项目准入机制，减少立项的随意性和盲目性。同时，可以在资金分配时，考虑地方的支付能力和提供公共产品成本的差异以及人均收入等指标，使资金的再分配实现公平的目的，充分发挥专项转移支付在均等化方面的作用。 　　（二）改革一般性转移支付的计算方法。发达国家转移支付公式设计主要有两种方法：一是以反映地区支出需求差异为主，如日本；二是主要反映收入差异，如德国。依据支出法设计的财政均等化模式相对简单，而财政需求均等化模型虽然非常合理，但测算支出需求的公式需要反映为提供全国标准程度所需资金数额，需要设置大量参数，搜集大量信息，因而比较复杂。从我国情况来看，可考虑将收入法与支出法结合起来。当前，在均等化转移支付还难以全面引入因素法的条件下，可以先将基本行政经费、基础教育经费和公共卫生经费作为基本要素引入均等化转移支付公式，以保证地方政府对基本公共服务的有效供给。同时，应尽可能选取地方政府无法直接控制的客观变量，尽量减少对地方政府的影响以及与中央政府的“讨价还价”行为。 　　（三）建立完善的财政转移支付法律制度体系。我国转移支付制度的构建首先要通过立法确定转移支付制度改革的远景战略规划，明确改革的趋势和具体步骤，使地方政府形成确定性预期。第一，修订《预算法》，明确一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式；第二，制定《转移支付法》，明确实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系，各自的实施目标，资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等；第三，对一般性转移支付资金进行多方面、全过程监督，构建起各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会组成的全方位监督体系；第四，进一步推进复式预算，编制专门的一般性转移支付预决算。对转移支付资金最有效的监督，应该是通过预算法案的形式进行。 　　（作者单位：河北经贸大学）