关于健全和完善外来务工人员管理的建议

提案内容：

改革开放以来，外来人口开始进入徐汇区。目前，徐汇区外来务工人员有一定的数量。外来务工人员来区类型主要有从事经济活动、婚嫁、随迁家属、投亲靠友、学习培训、因公出差、旅游购物、治病疗养等，其中务工经商等从业人员最多，所占比重约75%。我们必须认识到，外来流动人口的存在将是一个不可避免的现实。外来务工人员成为徐汇区常住人口，在为城区发展做出巨大贡献的同时，也给城区管理带来了巨大压力，迫切需要制定出有效的应对措施。

一、外来务工人员在徐汇区的现状

1．外来务工人员的数量、分布与流向状况。从流动人口的增长来看来看，城区边缘地区的流动人口增长速度明显快于城区中心地区，特别是位于与闵行区交界处。但外来流动人口呈负增长，2003年徐汇区的外来流动人口比2000年减少了2.81万人，减幅达12.1%。

2．外来务工人员是徐汇区经济发展的重要力量和未来劳动力的主要组成部分。多年来徐汇区户籍人口在自然变动持续负增长，在今后的过程中将继续保持这样的势头。“十五”徐汇区户籍人口继续保持“三低”模式，即低出生率、低死亡率和低自然增长率。户籍人口自然变动从1993年起，已连续12年负增长。虽然在最近几年徐汇区户籍人口维持了增减相抵的水平，但这个过程实际上是将不少外省市人才吸收并转变为徐汇区户籍人口后实现的。如果剔除这个人群，徐汇区户籍人口将处于一个负增长的状况。实际上，徐汇区的许多工作和行业都依赖外来务工人员就职工作而延续存在。

3．外来务工人员在徐汇区的生存现状

在有关的调查中，一个重要的事实就是，在徐汇区的外来务工人员不仅显示出很强的生存能力，而且他们中的相当部分比一般的徐汇区户籍人口活的更好。而且外来务工人员明显地在就业竞争上胜过徐汇区户籍人口。外来务工人员实际上成为徐汇区各种经济活动中的劳动力主力军。外来务工人员在徐汇区滞留的时间越来越长。

二、外来人员管理中的难点和问题

随着外来人员在徐汇区居住方式的改变、分布形态的变化、生活适应能力的加强和在经济社会中作用的提高，对外来人员的管理也出现了一些新的问题和难点。

1、外来人员管理中的难点。大量外来务工人员分布在城区接合部，居住分散，在这些区域往往卫生环境恶劣、治安情况复杂、居住对象不明，而且居住人员的流动性很大，很多人不到当地有关部门进行登记，因此对外来人员也无法很好地进行管理和监督；由于许多外来务工人员以家庭的形态在徐汇区工作和生活，因此在计划生育、疾病防疫、子女教育等问题上出现很多问题；随着徐汇区房地产和城区基础建设的兴起，大型建设基地在徐汇区越来越多，许多外来务工人员集中居住的情况也越来越普遍，有些外来人员的吃住工作全部都在单位内部发生，对他们情况的了解成为一件非常困难的事情，同时，雇佣单位是否配合和提供准确情况也是能否对这部分群体进行有效管理的瓶颈；从时间上看，徐汇区逐渐面临对第二代外来人员进行管理的问题。

2、上海外来人员管理中存在的问题。由于徐汇区外来人员分布分散，基层管理是这个管理的核心和重点。但是实际上不同地区的管

理水平有比较大的差异，但在一些地区，有些私建简屋陋房，出租给外来人员，同时不配合登记，以至于形成违章建筑搭建泛滥，外来人员管理流于形式；有些佣工单位，在对待外来人员和本地户籍人员的工作待遇上，也经常有高低差别，有的单位甚至不允许外来人员使用本地职工的浴室和食堂等单位公共设施，这种明显有失公平的情况亟待改变。

三、加强外来务工人员管理的具体建议与对策

1、以居住管理为抓手，完善外来人员信息系统。

外来人口管理的基础是掌握最基本的居住和活动信息。只有建立比较全面的外来人员信息平台，外来人口管理的重点工作对象才能够被清楚识别。建立以居住信息为基础的外来人口信息数据库,利用这个信息平台，掌握徐汇区外来人口总量和活动规律，不仅为一般的社会管理和公共服务提供支持。同时，可以对外来人员实行分类管理，集中力量监控重点人群，提高防范追查各类违法事件的效率。

2、加强城乡结合部社会管理。

加大城区结合部外来人口聚居区的综合治安防控机制建设。在这些地区必须建立涵盖全部人员的人口信息系统，重点防控组织化犯罪，如赌博、吸毒、盗窃等。加大警力，警民联手，建立地区治安联防组织，同时在守法遵纪的外来人员中建立自我约束、自我管理组织和及时通报的网络，实现警、政、镇（街道）、民共同维护地区治安的局面。在这些地区加强针对外来人员的公共服务，通过服务促进管理。通过加强对外来人员的社会服务，更加深入了解他们的生存现状和需要，加快他们与当地民众的融合速度和水平，促进他们的社区认

同。首先妥善解决外来人员子女教育、公共卫生、医疗服务和文化娱乐等现实问题，加强道德和舆论宣传。可探索引入社会工作理念和机制，在这些地区建立针对外来人口的专业“社工”队伍，促进外来务工人员的社会融合，削弱和消灭滋生违法犯罪现象的社会基础。

3、切实维护外来务工人员及其家庭的合法权益

外来务工人员已经成为徐汇区经济、社会发展的重要组成部分，各企业、地区的工会、妇女、青年等社会组织都应该把外来人员管理与服务作为重要的工作内容，将他们视为同具有本地户籍的居民同等地位的中国公民，切实维护他们的合法权益。在就业、劳动权益保障、同工同酬、妇女“三期”待遇、日常工作待遇等方面开展有效工作，同时监督企业和其他用工单位在这方面的情况和对外来务工人员进行维护自身权益的宣传教育。在区级建立外来务工人员权益维护专门机构，接受外来务工人员的咨询、投诉、协调和帮助有关部门的工作。法律援助部门对无经济条件和弱势人员进行救助。对一些重大侵害外来务工人员合法权益的事件和个人应该予以公开曝光和各种形式的必要惩治。各社区组织、居民委员会和街道行政单位在切实进行外来人员登记和管理的前提下，对外来务工人员家庭中发生的家庭纠纷、经济困难和生活问题等进行关注，适时、适地、适情地予以帮助和解决。当地街道、派出所、工商管理等机构应该了解、掌握在本地大型建筑基地、工厂、商店等大量雇佣外来人员、并集中居住的情况，提供保护自身合法权益的知识，检查违法用工和侵害外来人员合法权益的情况，及时处理和解决有关事项。

4、提高外来人员素质和职业技能。

可以在徐汇区设立具有公共产品性质的外来人员文化补习学校，以较低的收费和实用的教育内容吸引外来人员入学学习，提高文化素质、法律意识等方面的知识；可以设立徐汇区特点的外来人员职业培训方式，对第一代外来人员的子女开放职业教育大门，在就学条件和就业待遇上与本地学生一视同仁；对多年在徐汇区就业工作的外来人员，在确定合适年限的条件下，给予外来人员与本地职工一样的职业培训条件，提高他们的就业技能和技术水平。

5、稳妥及时地进行外来人员的身份转换

能否争取进一步完善和推广居住证制度的试点。形成包括从业类居住证、人才类居住证、永久居住证和徐汇区户籍的多层次、灵活的居住登记和社会管理体系。把施行居住证制度作为徐汇区居民管理的一部分，减少程序，降低费用，建立制度化的机制，防止利用该方式敛财和威胁外来人员。对外来人员中勤俭持家、勤奋工作、努力经营、敢于创新、助人为乐、见义勇为的人和家庭予以表彰，并把获得徐汇区长期永久居住的作为一种激励机制。同时，要不断纠正推广实施中出现的政策不一致、政策漏洞等问题。

对政协上海市徐汇区委员会十二届一次会议第0018号提案的答复 九三区委：

贵委(会)提出的关于“关于健全和完善外来务工人员管理的建议”的提案收悉，现将办理情况答复如下:

提案转来本办后，区政府办公室领导非常重视，提出了明确的工作要求。我办根据领导批示，于3月15日组织了相关部门人员学习提案，研究具体工作措施。现本办就在做好外来务工人员的服务和管

理工作方面的情况和措施概括如下：

一、将建立和完善组织机构和工作网络建设作为加强来沪人员管理和服务的前提，为做好来沪人员基础工作提供保障。区委、区政府十分重视来沪人员服务和管理工作，为了把来沪人员综合管理的各项工作落到实处，按照“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的本市人口综合管理体制的要求，本区在去年下半年调整充实区人口综合管理领导小组的力量，组建了区人口办（常设机构）归口区政府办公室，配备了专职人员，主要承担区人口综合管理领导小组的日常事务。

区人口办成立后主要做了以下几个方面的工作：一是在13个街道、镇成立了人口综合管理领导小组，组建了人口办，并在居委会成立了人口综合管理服务工作站，初步形成了区人口办、街道（镇）、居委会三级人口管理服务网络。二是完成了居住证受理点的建设，全面实施居住证制度。根据市里统一要求，本着便民、利民、提高人口管理与服务水平的宗旨，我区在街道社区事务受理中心设立了居住证受理点。三是完成了整合组建本区社区综合协管队伍工作。按照“人、房、证”三位一体的管理模式，区人口办、房地局、综治办三家联手的模式组建社区综合协管员队伍。各街道、镇整合了社区综治社保、房屋协管队伍，在街道、镇人口办的领导下开展工作。四是充分发挥社区综合协管队伍的作用，采集实有人口基本信息，特别是社区矫正人员信息、房屋租赁信息、计划生育信息等。五是协调区政府各相关职能部门，做好实有人口服务和管理工作。

今年我区又将“完成区实有人口信息管理平台建设，建立13个

街道、镇实有人口信息服务点，年底人口信息采集率达到90％以上”列为今年区政府的实事项目，同时此项工作又列入今年平安建设的实事，为切实做好来沪人员基础信息工作提供保障。

二、将整治“群租”顽症列为今年平安建设实事项目，为百姓安居乐业提供保障。近年来，房屋租赁市场出现了“群租”这一扰民、侵犯相邻业主权益、安全隐患现象,影响了社会和谐。市委、市政府非常重视“群租”现象，将消除“群租”隐患作为07年上海市平安建设实事项目，我区也将这项工作列为今年的平安建设实事项目。目前主要做了以下几项工作：一是成立了联合整治小组。由区房地局牵头，公安、工商、劳动、卫生、计生等部门组成的联合整治小组，根据现有的法律、法规及文件规范房屋租赁市场；二是制定整治计划。将整治分为排摸梳理、宣传教育、自行整改、集中整治和长效管理阶段。三是各街道、镇社区综合协管员结合实有人口信息采集工作，对“群租”进行了排摸。四是在条件成熟的街道开展“群租”整治试点，为下一步集中行动提供经验。我区将根据《上海市居住房屋租赁管理实施办法》、《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定（试行）》等条文规定，《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规和文件依法行政，协同相关部门和街道（镇）共同做好整治工作，确保一方平安与和谐。

三、将组织“农民工劳动技能培训”列为市、区两级政府重点实事工程，为农民工提高生存技能提供保障。“农民工培训”列为政府今年重点实事工程。为确保此项工作顺利开展，本区成立了徐汇区外来农民工培训工作领导小组，并制定了相应的实施方案。根据这一方

案，今年我区将有4000名符合条件的外来从业人员可以根据相关规定享受到总额为200万元的政府培训补贴。这一举措的实施，必将为农民工职业技能培训提供充实的资金保障，促进农民工职业技能的不断提升，提高农民工参与竞争的实力，满足市场化就业的需要。

四、将开展“五五普法”活动中对外来务工人员的法律宣传、教育、服务等工作，为维护来沪人员合法权益提供保障。为了加强来沪人员的法制意识，法律素质，同时也是帮助他们维护自身的权益。我区一是制订了《关于“五五”普法期间加强本区来沪人员法制宣传教育工作的实施意见》，发挥各相关职能部门作用，从制度上、组织上保障了来沪人员在本区学法与维权活动的落实。同时，将法制宣传与法律服务结合起来，以社区学校、来沪人员流动学校为阵地，二是建立法制宣传教育窗口，进一步发挥来沪人员法律援助工作站的作用，通过“送法律、送援助、送保障、送文化、送温暖”等多种形式和途径，加强来沪人员的法制教育，使他们了解和掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径。 三是以“万名农民工网上行”活动为契机，开展网上普法活动。区司法局、区总工会开展了“万名农民工网上行”活动，使农民工掌握了基本的网络知识并通过网上学法活动，使农民工从网络上获取各类法律信息，促进自身法律素质的提高。

五、将开展计划生育属地化管理工作为抓手，为做好来沪人员计划生育管理和服务提供保障。本区主要抓以下几项工作：一是抓宣传教育。认真贯彻执行中央《关于统筹解决人口问题的决定》精神，积极做好外来流动人口孕检、验证“一条龙”服务，提高对流动人口计划生育法律法规及有关规定的知晓率，争取群众对政府开展人口计生

工作的理解和支持，主动配合开展流动人口计生管理和服务工作。二是抓阵地建设。加强街道计划生育指导站建设，优化服务环境，加强技术服务力量，更好地为来沪人员中的已婚育龄妇女提供优生优育、生殖保健等优质计划生育服务。三是抓流动人口源头管理。加强流入地与流出地的双向管理，探索具有本地区特点的流动人口源头互动有序管理机制，签订《流动人口计划生育双向管理协议书》。同时建立联席会议制度和信息通报制度，定期解决工作中存在的问题，逐步建立流动人口源头互动、有序管理的人口管理新机制。四是抓制度落实情况。发挥人口与计划生育现居住地管理与服务联席会议制度作用，提升综合管理与服务水平。加强与成员单位之间的沟通协调，合作力度，建立管理服务纵横动态机制，及时解决存在问题。联合相关部门每季度对流动人口集中地进行一次执法检查，真正做到上门查验证到位、督促办证到位、与房主签订共同管理合同到位、上门宣传计划生育政策到位、提供优质服务到位、向户籍地反馈计生信息到位。

六、将大力推进社区工会和非公有制企业工会建设，为依法维护来沪人员的合法权益提供保障。区总工会根据全国总工会关于“最广泛地把农民工组织到工会中来”的工作要求，以非公有制企业为重点领域，以来沪人员为重点对象，大力推进在社区、餐饮、建筑、环卫、制造等各领域、各行业中的来沪人员入会工作。我区根据来沪人员数量大，流动性、分散性的特点，从业形式多样性，区总工会积极探索有效的组织体制。一是在全区范围内建立健全工会会员制度，将范围扩大到小区联合工会，推动外来务工人员在居住地加入工会组织。二是在企业组建工会时,做到同步吸收外来务工人员加入工会组织。三

是做到一次入会,持证接转，区、社区、镇总工会核发由市总工会统一印制的工会会员证，在外来务工人员的单位变动时，只要凭借会员证在新的单位工会进行登记，即保持会员会籍，享有工会会员的各项权利。

我们将以人口信息管理平台为抓手，以做好来沪务工人员服务为重点，切实做好来沪务工人员各项管理工作，通过对来沪务工人员有效管理和实在服务，使他们融入徐汇，为推动徐汇经济又好又快发展和谐城区建设作贡献，我们为之继续努力。

感谢九三学社徐汇区委对我们工作的关心和支持!（区府办） 对政协上海市徐汇区委员会十二届一次会议第0018号提案的答复 九三区委：

贵委(会)提出的关于“关于健全和完善外来务工人员管理的建议”的提案收悉，现将办理情况答复如下:

一、关于“切实维护外来务工人员合法权益”

在外来从业人员劳动权益维护方面，由区劳动保障监察大队、区劳动争议仲裁委员会、区外地劳动力管理所等相关部门专属处理侵害劳动者权益的违法行为。目前，劳动部门已专门设立了“一口式”的举报、投诉接待窗口，并对外来从业人员的劳资纠纷，采用先行调解机制，以及时化解双方矛盾。上述三个部门去年处理案件数分别为：1683件、1607件、2302件。去年，劳动监察部门还对545家存在用工违法行为的用人单位发出了责令改正通知书，并对其中违法情节较为严重的110家用人单位作出了行政处理或行政处罚。今年元旦至今，劳动部门已成功处理集访19件，为700余名外来务工人员追回

工资近千万元。

二、关于“提高外来人员素质和职业技能”

今年，我区已将开展农民工培训列为政府的重点实事工程。为确保此项工作顺利开展，我们成立了徐汇区外来农民工培训工作领导小组，并制定了相应的实施方案。根据这一方案，今年我区将有4000名符合条件的外来从业人员可以根据相关规定享受到总额为200万元的政府培训补贴。

我区实施政府补贴的具体内容如下：

1、享受补贴的对象：参加综合保险的在职外来从业人员。

2、开展补贴培训的机构：根据我区补贴培训项目的专业特点，优先选择有该专业培训资质的职业技能培训机构。

3、补贴培训项目：培训项目主要是纳入本市政府补贴范围的职业技能培训项目，重点是首批实行职业资格准入的28个职业（工种）、安全生产知识和根据用人单位岗位特点开展的上岗培训项目。我区将结合本区域产业结构分布及参加综合保险的农民工数量，确定相关的补贴培训项目。

4、补贴培训标准：根据参加的培训等级及取得的合格证书予以确定，对于参加职业资格培训并获得相应等级的职业资格证书的，按照每人400至800元的标准给予培训费补贴；对于参加专项（上岗）技能培训并考试合格的，按照每人300至400元的标准给予培训费补贴。

这一举措的实施，必将为农民工职业技能培训提供充实的资金保障，促进农民工职业技能的不断提升，提高农民工参与竞争的实力，

满足市场化就业的需要。 （劳动保障局）

对政协上海市徐汇区委员会十二届一次会议第0018号提案的答复 九三区委：

贵委(会)提出的关于“关于健全和完善外来务工人员管理的建议”的提案收悉，现将办理情况答复如下:

改革开放以来，随着外来流动人口大量的涌入上海，徐汇区已成为外来流动人口主要导入区之一。一方面对繁荣徐汇经济起到了积极的推动作用，另一方面也不可能避免地引发了治安状况、环境卫生、邻里关系和居民群众安居乐业等一系列的社会问题。外来流动人口管理既是全社会的共同职责，也是我们公安机关义不容辞的责任。在以往的工作中，公安部门要求各派出所围绕实有人口治安管理，依靠居村委、群众、物业和协管队伍，采用登记发证、清查整治、验证发证、安全检查、防范宣传等手段，着重加强房屋租赁和外来流动人口治安管理，夯实公安基础工作，提高管理能力。同时从实际出发，从管理效果考虑，从方便群众着想，从转变职能部门的作风入手，在总结华泾镇“一条龙”服务的经验基础上，向其他街道推行这一模式，就是以“一条龙”服务综合办证为突破口，以政府牵头、公安为主、各方参与，综合治理的管理思路，会同公安、劳动、卫生、计生、房管和税务等部门联合办公，各司其职，为房东申请房屋出租、申领治安许可证；为外来流动人口申领暂住证、就业证、健康证和计生证等合法证件提供服务，节省了时间，减少了环节，方便了群众，提高了效率，切实维护他们的合法权益。2003年随着《行政许可法》出台和国务院推出取消流动人口治安管理费和租赁房屋登记核准制度、废止收容

遣送办法、实施救助管理办法等一系列措施后，许可行之有效的方法和手段随之消失，流动人口治安管理工作面临许多新的情况和问题。主要表现在流动人口登记和领证率有所下降，出租房屋漏管和失近代情况突出，盲流乞讨现象反弹，流动人口违法犯罪比例不断攀升，已成为政府、群众关注的社会热点问题。

我们要在区委、区府的领导下，在区人大代表的监督下，在区人口综合调控领导小组协调下，以推进居住证制度为契机，继续做好房屋租赁和来沪人口的治安管理工作：一是依法行政，用好法律。公安机关要认真钻研《中华人民共和国治安管理处罚法》，用足用好法律，加大对房屋出租人治安责任的检查力度，发现房屋出租人将房屋出租给无身份证的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》罚款；二是发挥社区综合协管队伍的作用，切实掌握地区房屋出租和来沪人员底数，及时收集各类情况信息，如税收的问题、转租的问题、改变房屋结构问题以及房屋中介不规范问题等等；三是增强协调配合能力，在日常工作中加强与房屋土地、劳动保障、工商行政、人口计生、卫生和税务等部门的互动，交流情况信息，增强综合执法力度，提高管理和服务水平；四是加强《居住证》材料审核，对居住在“群租”内的来沪人员要严格控制和发放；五是加强对来沪人员、房东的法律法规宣传，经常性开展安全防范、检查活动，提高租赁双方遵纪守法意识。同时建议上级部门在外来人口管理中，一是充分调动外来人口积极性，主动参与社区事务活动，协助社区管理，共同促进社区的建设与发展。可吸纳外来流动人口中的先进分子进行培养，使其参与到社

区的管理队伍中来。这样一方面可以弥补基层社区管理人员的不足，另一方面由于这一部分外来人口对其所属群众比较了解，增加了管理的有效性。在特殊的外来人口聚居区，可以在地方政府的领导和监督下，适当的组建外来人口自管组织，实施自治管理、自我约束、自我教育，使其与社区化管理融于一体；二是将外来流动人口管理工作纳入各街道镇创建安全小区、文明小区、文明楼、文明弄和文明户的考核之中。目的是通过广大居民群众的积极参与，提高他们的文明意识，从而把控制外来流动人口总量和精神文明建设有效的结合起来，同时把群众的参与程度、社区的管理力度和实际效果列入创建工作的考核内容，以求到全面管理的实效。