云投稿:新中国宪法发展的回顾.总结及展望
２０１４年第３期（总第２２期）
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哈尔滨师范大学社会科学学报
新中国宪法发展的回顾、总结及展望
刘同峰
（东营市委党校法学教研室，山东 东营 ２５７０９１）
［摘 要］新中国成立以来，宪法经过了多次的制定与修改，对其进行历史的考察和现状的分析，深刻反思我国立宪、修宪所存在的问题，还原宪法所应有的精神与内容是必要的。从宪法作为法律的规范学视角，对我国宪法未来的发展走向做出了勾画。
［关键词］宪法；修宪；政策性修宪；违宪审查
００３４－０３［中图分类号］Ｄ９２１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］２０９５－０２９２（２０１４）０３－
一个国家民主发展的进程和程度，无不通过宪法得以体现和反映。毛泽东说过：“宪政是什么？就是民主的政治。”又说：“世界上无论是英国、法国、美国或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实以后，颁布了一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”宪法是国家的根本大法，确认和保障公民基本权利的实现，规范和限制国家权力的运作；它既是法治的重要组成部分，又是国家一切法律、法规的立法根据。在明确提出依法治国的今天，回顾和总结新中国宪法的历史发展和经验教训，对推进依法治国方略的实现，无疑具有重要意义。
法制定之前，通过和颁布了１９７５年宪法、１９７８年宪法和两个宪法修改决议。
１畅１９７５年宪法。１９６６年“文化大革命”爆发，为使“文革”的状态既定化、制度化、法律化，１９７５年制定了新中国第二部宪法。后来，宪法学专家普遍认为这是一部“很不完善而且有着严重缺点和错误”的宪法，是一部无视宪法基本原则的宪法，与１９５４年宪法倡导的精神背道而驰，强调“继续革命”、“全面专政”，宣扬权力至上、个人迷信等观点，全然不顾人民的基本权利，是阶级斗争为纲思维的产物。
２畅１９７８年宪法。１９７６年“文革”结束后，经过两年“两个凡是”的思想路线争论，从１９７８年５月开始又掀起了真理标准问题的大讨论，在这样的环境下，人们越来越体会到法制建设的重要性，１９７８年通过了新中国第三部宪法。但在当时的局势下，很多理论问题需要突破和确认，１９７８年宪法虽有进步，
但依然保留了人民公
社、革命委员会等制度。为了适应改革开放的步伐，为了适应现实生活的需要，在１９７８年宪法公布实施后不久便进行了两次修改：１９７９年宪法修改决议和１９８０年宪法修改决议。１９７８年宪法的效力延续到１９８２年１２月新宪法的通过，便宣告结束。
（三）宪法的全面发展阶段
从１９８２年宪法开始至今，主要颁布了１９８２年宪法和四个修正案。
１畅１９８２年宪法。改革开放以后，新时期的中国需要一部能为改革铺路并促进改革开放的新宪法，１９８２年宪法应运而生。１９８２年宪法即现行宪法，尽管主要内容是对１９５４年宪法规定的回归，但却是四部宪法中较为完善的一部宪法。１９８２年宪法文本中存在的问题是对经济体制的规定过于僵化。迄今为止，又进行了四次修改。
一、新中国宪法发展的历程回顾
（一）宪法的初步制定阶段
从１９４９年新中国宣告成立，到１９５６年年底我国社会主义基本制度的建立，其间制定的和宪法有关的文件是１９４９年起临时性宪法作用的枟中国人民政治协商会议共同纲领枠和１９５４年宪法。
１畅枟中国人民政治协商会议共同纲领枠。１９４９年通过的枟纲领枠尽管不是一部正式的宪法，但从内容和法律效力上看，都具有国家宪法的特征，有临时宪法的作用，该枟纲领枠成为新中国立国的宪法基础。
２畅１９５４年宪法。这是新中国成立后颁布的第一部正式宪法，１９５４年宪法是一部内容比较完善的宪法，它的规定吸收了世界立宪史上的价值理念和一些世界宪法通用的原则、惯例，比如，关于法律面前人人平等原则、司法公开独立原则、关于人民基本权利的规定等一些普世观念规定得也较为全面、彻底。
（二）宪法的曲折发展阶段
从１９５７年整风、反右派斗争的开始，到１９８２年宪［收稿日期］２０１４－０３－１０
［作者简介］刘同峰，东营市委党校法学教研室讲师，研究方向：司法制度、诉讼法。
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２畅１９８８年宪法修正案，共２条。增加了对私营经济地位确认的条款，并规定了土地使用权依照法律可以转让。
３畅１９９３年宪法修正案，共９条。修改内容包括：增加社会主义初级阶段理论，删除人民公社的规定，县级人大任期改为５年，将计划经济改为市场经济、国营经济改为国有经济，扩大企业自主权。
４畅１９９９年宪法修正案，共６条。修改内容包括：增加了邓小平理论作为党的指导思想，将反革命罪更名为危害国家安全罪，对经济制度、分配制度的重新确认与宣示增加依法治国、建设社会主义法治国家的内容。
修改的基本模式是自上而下式的政策性修宪模式，而不是自发意义上的自下而上的法治推动模式。
（三）立宪、修宪的政治导向过浓
人们对宪法属性的认识存在偏差，更加着眼于其政治性，而忽视其法律性。“从修宪程序的发动和修宪的内容来看，政治导向过浓。修宪的主要冲动和力量不是来自社会，不是来自学术界，更不是来自司法界，而是来自政治权威，属权威主导型修宪”。宪法本身具有政治性，但不能用政治性取代其法律性。宪法归根结底是一部法律，应该具有法律应有的属性。“宪法不是政治的奴仆，更不应成为政治生活的晴雨表”，倘若过分看重宪法５畅２００４年宪法修正案，共１４条。修改内容包括：序言中增加“三个代表”重要思想作为党的理论指导思想；在宪法中增加政治文明，并与物质文明、精神文明并列；第一次在宪法中明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”的权利，宣示了“国家尊重和保障人权”；镇人大代表任期改为５年和其他一些技术性的修补。
二、新中国立宪、修宪引发的思考
新中国宪法经历了六十多年的发展，这一历程揭示了新中国的宪法发展经历了从斗争型宪法到建设型宪法的转变过程：“１９５４年宪法向１９７８年宪法的转变是宪法向斗争工具蜕变的典型表现，从１９７８年宪法开始，宪法逐渐由斗争型向建设型转变。”对１９７８年宪法的两次修改决议是有关民主政治制度建设的，１９８２年宪法主要是对１９５４年宪法的回归，在政治制度民主化、法治化方面迈出了一大步。特别是１９９９年修宪案明确了法治国家的建设方向，２００４年修正案又将人权和财产权写入宪法，这是新中国宪法发展的主趋势，也必将推进依法治国方略的实施。但考察新中国宪法六十多年的立宪、修宪发展历程，还有如下问题值得思考。
（一）立宪、修宪次数太频繁
新中国成立后，我国共通过宪法５部（含共同纲领），正式的宪法修正案６个，共有１１次立宪、修宪活动。改革开放以来的三十多年中，共制定宪法２部，通过宪法修正案６个，平均每４年一次立宪、修宪活动。宪法的修改与宪法保持相对稳定性，宪法权威的树立是对立统一关系：宪法修改是为了增强宪法的活力，从而树立宪法的权威；而宪法修改太过频繁必定会影响宪法的权威性和稳定性。因此，这就要从宪法修改的文本内容和程序上进行相应的规范，防止频繁地修改宪法。
（二）立宪、修宪的法律内容少
从对宪法六十多年发展历程的梳理总结看，１９８２年宪法的规定更多的是回归到１９５４年宪法的规定，“其中部分内容甚至还未达到１９５４年宪法规定的水准，例如关于公民权利的某些规定和司法独立的表述”；而且对现行的１９８２年宪法的四次修改也主要是关党的理论、政策的创新和经济政策与时俱进的变化，而事关公民最基本权利的规定与保障、促进宪法实施及宪法监督的程序规定以及体现程序正义的条款还是缺失的。这说明我国宪法
的政治性，宪法就容易政策化。为了权宜之计，政策高于宪法的事例也就找到了注脚。政策的权宜性必须从属于宪法权威的最高性，宪法不应成为政策的附庸；政策对宪法的指导也只能通过合理、正当、合法的程序。
（四）修宪的程序规定太简单
１９８２年宪法之前的修宪均没有修改程序的规定，１９８２年宪法在第六十四条对宪法修改议案的提出和通过人数比例做出了简略的规定。修宪程序规定比较简单，带来了修宪程序启动的不稳定性，从而影响宪法的权威。一般法律要经过修改都有议案的提出、审议、表决和通过，而宪法的修改却只有表决和通过程序。既缺乏修改宪法的讨论和是否修改的表决阶段，也缺乏关于宪法起草组织的规定以及对议案辩论审议的规定。因为宪法是事关国家根本、事关全体国民权益的根本法，对其修改必须要在公开、全民参与的程序下进行，而不能幕后决定。
（五）违反宪法的司法审查的内容缺失
宪法作为国家的根本法具有最高的法律效力，宪法效力的强弱直接影响着宪法对国家生活的调整和规范。宪法根本的作用不在于宣示，而在于能否对现实生活发挥作用，将宪法效力变成宪法实效。１９８２年宪法规定，修改宪法的权力专属于全国人民代表大会，同时，又将违宪审查权赋予全国人民代表大会及其常务委员会共同行使。但是从宪法监督的实践看，全国人民代表大会及其常务委员会并未真正行使过这一权力。原因如下：一是理论与实践对宪法本身是否具有可诉性还存有异议；二是宪法对全国人民代表大会及其常务委员会行使该项权力缺乏具体的规定。这种自上而下、形同虚设的违宪纠错模式，在多大程度上能推进宪法实施并树立宪法权威，则值得思考。
三、未来中国宪法发展的展望
新中国宪法发展经历了曲折的六十多年，对宪法未来的发展做一个展望，尽管充满了太多的不确定，因为一个国家宪法的发展还受到其他因素的影响，有太多的偶然性；但有一点是确定的，即宪法的发展过程就是体现宪法的原则和精神、还原宪法题中应有之义的过程。宪法的内容在两个方面是不可或缺的：确认和保障公民的私权利、规范和限制国家的公权力。为了凸显宪法的
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基本精神与原则，我国宪法未来的发展要实现以下四个方面的转变：
（一）从注重宪法的制定与修改向注重宪法的实施转变
我国还没有建立起行之有效和典型意义上的违宪审查制度，也没有可供参考的宪法判例。但是，在现实生活中却在发生着许多和宪法有关的事件，像已经推动了宪法发展和实施的齐玉苓案、孙志刚案、唐福珍案、一系列报考公务员受歧视案、民众集体散步事件等。这些宪法性事件在一定程度上推动了我国宪法的实施，但大都是以个案的形式，这种以个案维权的成本极其高昂，集中制或监督制度作为权力运行的监督手段，主要是对权力的行使者即国家各级工作人员行使权力的监督，这在我国宪法中也做出了明确规定。但我国宪法更多是从权力的分工上来规定的，各权力之间的制约还不彻底。十八届三中全会明确指出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”“要形成科学有效的权力制约和协调机制。”因此，一是要更注重权力结构的科学性、合理性、有效性，建立权力间的制约关系，加强对权力运行的制约。二是要更重视权利保障，以对权利的保障来制约权力的行使。在公民权利保障方面主要增加全面参与公共管理的范围，增加直往往伴有流血的发生，甚至是付出生命的代价。“宪法生命力的强弱不仅仅在于其内容有多么完备、理论体系有多么完整，更在于其对社会现实问题的解决能力”。要想解决我国宪法面临的理论上的根本大法与现实中的“睡美人”这种二元悖论问题，就必须关注宪法的实施问题。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。一是通过宪法性事件提高宪法意识。这些事件带有普遍性，也是是公众关注的热点事件，其背后蕴含着深刻的宪法原理和宪法精神。只有全社会形成了对宪法的共同信仰，宪法才能成为国家政治生活的最高准则，公民最基本的权利才能得到宪法切实有效的保障。二是畅通推进宪法实施的路径。有学者将宪法实施分为官方路径、民间路径、行政路径等。笔者认为，制度的规定更有预期性、稳定性。要使宪法真正地走进公民生活，走入诉讼，就必须在制度上做出规定。因此，必须将宪法监督及其程序规定到宪法中去，明确违宪审查的主体、对象及其程序。
（二）从注重宪法的政治性向注重宪法的法律性转变
我国宪法在内容规定上的特色是“政治宣言太多，而规范性的实质内容偏少”，这大大降低了宪法的法律性与权威性。宪法是“法”，不是伦理教科书，不是束之高阁的口号宣言。要想使宪法能真正成为保障公民基本权利的根本法、大法，推进宪法实施是一个方面，另一方面就是从内容上规范宪法，关注其法律性，去除其政治宣言性。理论创新和经济体制改革的创新是时代发展的需要，有无限的创造空间，宪法随其创新而不断地修改，恰恰损害了宪法的权威性。这部分内容可以在宪法中可以做一种抽象的规范性规定，作为指导性原则，但不能本末倒置。宪法是一纸写满人民权利的宣言书，要让人民能拿起宪法真正地保障自己的权利。
（三）从注重权力的分工与监督向注重权力的分立与制约转变
权力制约原则是宪法的核心精神之一，也是现代国家权力分配和国家组织运转的基本原则。我国采用民主
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接选举权的规定，扩大全民决定的范围；进一步增强国家公共财产和公民私有财产权的保障力度。
（四）从注重立宪、修宪本身向注重立宪、修宪的程序性规定转变
一般而言，一个国家为了保证其政体的稳定，对立宪、修宪程序都有十分严格的规定。我国也规定了宪法修正议案的提出与表决不同于一般法律的修改程序，但修宪程序规定本身过于简单，规范的明确性差，规范效力太低，不足以规范修宪行为。加之新中国成立以来的立宪、修宪本身的随意性，也说明了我国修宪不是法律自身发展的结果。为了立宪、修宪程序的稳定，使人们形成对宪法的敬仰，必须注重对立宪、修宪程序的完善。在修宪程序的控制模式上，大多数国家往往会在修宪动议主体与修宪议案决定主体上体现全民参与性。宪法是全体公民公共意志的反映，对宪法的修改就是对主权者集中意志的修改。因此，在修宪程序上必须注重体现全民的参与性。立宪、修宪程序应当向前延伸至宪法是否需要需改、宪法起草委员会如何组成、议案以何种形式提出、如何提交全民讨论修改、宪法草案如何通过等程序，都要由人民决定。只有从程序上让全民自己决定了，才能确保宪法是人民权利的保障书。
［参 考 文 献］
［１］毛泽东选集：第２卷［Ｍ］畅北京：人民出版社，１９９１：
７３２、７３５畅
［２］周永坤畅中国宪法的变迁———历史与未来［Ｊ］畅江苏
社会科学，２０００（３）畅
［３］宪法修改与宪法在下世纪初的发展（笔谈会）［Ｊ］畅法
商研究，１９９９（３）畅
［４］王瑞贺，魏定仁畅变革政治社会生活中的宪法变迁和
宪法保障［Ｃ］／／许崇德畅宪法与民主政治畅北京：中国检察出版社，１９９４：１４９畅
［５］豆星星畅论修宪程序中的公众参与［Ｊ］畅法商研究，
２０１０（３）畅
［责任编辑 孙广耀］
新中国宪法发展的回顾、总结及展望
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
刘同峰
东营市委党校法学教研室,山东东营,257091
哈尔滨师范大学社会科学学报
Journal of Social Science of Harbin Normal University2014(3)
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